论大监督体系下审计的监督职能与定位

赵利宁 张华 王毓秀 贺慕翔

（1国网宁夏经济技术研究院 宁夏银川 750002 2国网宁夏电力有限公司 宁夏银川 750002 3，4南京审计大学政府审计学院 江苏南京 211815）

一、引言

“十四五”规划纲要提出，要完善党和国家监督体系，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，以党内监督为主导、推动各类监督贯通协调，形成常态长效的监督合力，使监督体系更好融入国家治理体系。监督是权力正确运行的根本保证，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须建立系统性监督体系，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。

2021年8月30日，中央全面深化改革委员会第二十一次会议指出，要推动统计监督和纪律监督、组织监督、巡视监督、审计监督等统筹衔接，提高监督效能。2022年全国审计工作会议提出，推动新时代审计事业高质量发展要“立足经济监督定位，聚焦财政财务收支主责主业”。进入新发展阶段，国内外环境的深刻变化既带来了一系列新机遇，也带来了新的挑战。在这一新的历史时期，国家审计要准确把握审计监督职能，聚焦主责主业，持续发挥审计宏观调控“工具箱”作用，进而为推动经济社会高质量发展发挥审计监督和保障作用。因此，在大监督体系下，准确理解和把握新时代审计监督的职能定位和时代要求，推动审计监督和其他监督贯通协调，促进国家审计发挥国家治理的基石作用，更好地服务国家治理具有重要的理论和现实意义。

二、大监督体系与审计职能研究

（一）大监督体系。大监督体系旨在构建集中统一、全面覆盖、权威高效的监督体系，提升监督的全面性、系统性、协调性。近十年来我国大监督体系构成主体的变化如表1所示。

表1 我国大监督体系构成主体变化

从表1可以看出，随着时代发展，我国的大监督体系不断完善，监督力量不断增强，监督主体不断增加：十八届四中全会将“审计监督”列入大监督体系，十九届四中全会新增了“统计监督”，十九届中央纪委四次全会将“财会监督”列入大监督体系。由此可见，大监督体系的构建离不开多层次、多类型的监督主体，而要充分发挥大监督体系的作用，就更加离不开各监督主体的合力，释放监督效能。

（二）关于审计职能与定位的研究。关于审计职能，莫茨、夏拉夫（1961）认为，审计注重验证，即对财务数据的检查，其目的是为了判断财务数据是否如实反映了企业的经济活动和财务状况。阎金锷（1989）总结了学术界关于审计职能的两种观点，即“单一职能论”和“多职能论”，认为两种观点的共性在于都认可经济监督是审计的基本职能，区别在于前者认为经济监督是存在于各种审计形式中的固有的内在职能，后者认为审计具有多项职能。桂建平（2004）基于我国国情和社会发展状况认为，国家审计职能定位应以经济监督为主体，在法律的框架内参与必要的行政监督和司法监督。陈太辉（2008）认为，国家审计本质的监督职能不会改变，但这一职能的内涵和外延会不断丰富和扩大，具有发散性和收敛性，即随着审计范围和审计内容的“新陈代谢”而拓展和消亡。时现、李善波、徐印（2009）基于“免疫功能”视角，认为审计的职能在“经济监督、经济评价和经济鉴证”的基础上会不断拓展，并重塑政府审计概念框架。许莉（2010）认为，现代国家审计的本质是“经济监督”，其职能是“经济监督、经济评价和经济鉴证”，国家审计通过监督、评价、防护等职能，发挥维护金融安全的作用。唐滔智、朱锦余（2013）认为，政府审计的职能应随着国家治理的目标不断拓展，以促进国家经济治理职能为核心，逐步向政治治理职能和社会治理职能拓展。郑石桥（2015）认为，审计职能是指审计的内在功能，政府审计的功能具有稳定性，我国的政府审计应该基于我国的审计需求和审计能力来确定职能定位。王彪华（2020）认为，明晰国家审计职能定位有助于指导审计实践，并基于我国当前的政治、经济、文化、社会、生态文明环境，分析了国家审计的职能定位，拓展了审计职能的内涵。

三、准确理解和把握新时代审计监督的职能定位和要求

（一）充分认识大监督体系下审计监督的特殊性。

1.审计监督与其他监督主体既相互联系又相互区别。在统计监督和纪律监督、组织监督、巡视监督、、会计监督、审计监督等统筹衔接的大监督体系中，各类监督的主体、对象、内容、方式等存在交叉，但又不完全相同。审计监督的独立性、权威性和专业性特点决定了其经济监督、审计取证、审计判断、审计方法等相较于其他监督形式具有不可替代性。其他监督主体的监督职能往往从其自身职能派生而来，而审计专司监督，这种超脱性赋予了审计监督可以更加客观、公正、真实。在“大监督”体系下，审计监督与其他监督主体通力合作，共探审计风险、共议审计思路、共商审计工作、共享审计成果，打破部门隔阂，推动监督全覆盖、无盲点和有机闭环，提高复杂社会条件下经济监督的成效。

2.审计监督对于推动国家经济社会健康稳定发展具有优越性。国家审计作为国家监督体系的重要组成部分，通过经济监督来促进经济、社会、文化、政治等方面高质量发展，揭示微观问题、服务宏观政策，分析问题背后的体制障碍、机制缺陷、制度漏洞，并积极提出解决方案保障经济社会健康发展。在宏观层面，审计监督开始探索宏观调控政策审计，跟踪国家各项经济政策贯彻落实情况，完善市场经济体制，优化市场运行机制；在微观层面，审计监督聚焦某一审计项目，关注财政、金融、国有资产、资源环境、民生工程等资金配置与绩效，揭示和反映经济运行中容易引发社会不稳定的突出矛盾和潜在风险，维护经济安全。

（二）准确把握审计监督首先是经济监督的职能定位。

1.深刻理解审计监督首先是经济监督的职能定位。从历史发展的进程来看，审计最早可追溯到西周时期，那时的审计就已经将经济监督作为一项重要的审计内容。《周礼》中记载周朝设立宰夫一官对“百官府群都县鄙”等进行财政财务监督，此后历朝历代都一直延续对财政财务收支的监督并在此基础上不断完善和发展。新中国成立后，我国的宪法规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计法也规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。”2022年，审计署党组书记、审计长侯凯在审计工作会议上强调，审计要立足于“审计监督首先是经济监督”的定位，聚焦财政财务收支真实合法效益主责主业审计。当前，审计监督工作的重点仍然是经济监督，这就要求审计监督要坚持靶向发力，重点围绕重大政策措施落实、财政资金提质增效、防范化解重大风险、加快现代化经济体系建设、高水平扩大开放合作、加强生态文明建设、增进民生福祉、规范权力运行和反腐倡廉等开展审计工作。

2.明确经济监督的职责定位有助于发挥审计监督作用。只有明确了“经济监督”的职能定位，才能厘清审计监督的精准定位，定位准才能责任清，审计监督的定位才能不越位、不缺位，才能按照《审计法》赋予的职责权限开展审计监督，坚持有所为有所不为。针对各种不同类型的审计项目，国家审计立足于“经济监督”的职能定位，针对审计对象有目的性地制定审计内容，并不断拓展审计监督的广度和深度。例如，在财政审计方面，把握宏观政策，体现总体情况，促进提高政策效果和财政资金使用效率，维护财政安全；在金融审计方面，不仅要审计金融机构，还要审计金融监管机构，综合考虑金融行业运行状况，促进金融行业有序发展，防范和化解系统性金融风险，维护金融安全；在企业审计方面，以全局性、战略性眼光审计国有企业投资运营情况，审计国家法律法规、党和国家重大政策措施贯彻执行情况，审计企业领导人员履行经济责任情况，揭示国企经营管理中的重大风险，维护国有资产安全。

（三）准确把握新时代审计监督的总要求。审计主要关注国家财政支出的强度和进度，防范化解重大风险问题，揭示重大经济贪腐、重大财务舞弊、重大财政造假、重大会计信息失真、重大生态损毁等突出风险，及时反映影响经济安全的苗头性、倾向性、普遍性问题。但是，金融风险抬头、财务舞弊案件频发、基层财政“乱象”等问题依旧存在。为此，必须深刻领会、准确把握新时代审计监督的要求，积极推进新时代审计监督增质提效，切实将制度优势转化为治理效能。

1.以依法治国战略引领审计监督法治建设。国家宪法和审计法授予审计机关依法独立行使的审计监督权，保障了审计监督的权威性，让审计监督有法可依、有法必依。审计监督作为依法治国的重要手段，将权力关进制度的“笼子”里，维护宪法权威，推动国家治理体系和治理能力现代化。以法治为后盾，完善审计法律制度，保障审计人员依法独立行使审计监督权，维护审计人员合法权益；以法律为依据，规范审计行为，严格审计程序，提高审计质量，审计人员依法履职尽责，切实发挥审计监督的保障作用。

2.以风险治理思维创新审计监督体制机制。审计监督的前瞻性在于可以提前预防风险、发现风险和控制风险，所以将防范化解重大风险作为审计监督的一项重要工作有助于防患于未然。以风险治理为导向，前移审计关口，创新审计监督机制，推进审计信息化建设，提升金融、财政等监管部门的风险治理水平，审计金融监管部门制定的政策是否有效、制度设计有无漏洞、制度贯彻执行效果如何，提出可操作性建议；提高企业的内部风险管理能力，敦促企业加强对风险的识别和研判，建立健全风险预警机制，全面提升风险管理能力，严守不发生重大风险的底线。

四、推动发挥审计监督职能的建议

（一）坚持党的领导，切实服务国家治理体系和治理能力现代化建设。做好新时代审计监督，必须始终坚持党的领导，守住政治立场，增强审计监督的系统性、预见性、创造性，履行好新时代审计监督的职责使命。第一，明确审计监督的政治属性。增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把握正确方向，将思想和行动统一到党中央决策部署工作要求中，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。第二，加强党史学习教育。在审计系统中常态化组织开展学党史活动，提高思想政治素质，以党史学习教育的成效推动更好发挥“治已病、防未病”作用。第三，利用审计监督推进反腐败斗争。聚焦重点领域和关键环节靶向发力，揭示和依法移送重大违法违纪问题线索，对一切腐败行为进行打击和遏制。第四，切实服务好国家治理，监督政策执行，保障政策执行效率和效果。

（二）以法治理念为先导，建立健全审计监督法规体系。加快构建系统完备、规范高效的审计监督体系离不开法律制度的保障，让审计监督做到有法可依、有法必依，从而提升审计监督的权威性。一方面，完善《审计法》《注册会计师法》等相关法律法规，从国家层面赋予审计监督法制属性，不断完善组织方式、评价标准等。审计部门牵头明确审计监督的实施方案、应用指南、操作流程，开展理论研究和业务培训，切实提高审计监督能力，提升工作质量水平。另一方面，构建统一的审计监督行业规范体系，并严格落实，在不触及国家、社会公众利益的前提下公示审计监督结果，倒逼审计监督质量的提升。

（三）立足主责主业，构建高效审计监督联动机制。我国进入新发展阶段后，审计机关要统筹谋划“十四五”时期的审计工作，扎实推进审计全覆盖，牢牢把握经济监督这个定位，聚焦主责主业，种好“责任田”，干好“分内事”。高质量的审计监督离不开其他监督主体的积极配合，例如在一些违纪违规案件中，审计、纪检和监察既需要相互配合又需要各司其职，在法律赋予的权限中密切配合，完成案件的查处。一方面，审计部门要着眼于审计监督“全面覆盖”和“权威高效”，紧紧围绕党和国家中心工作，聚焦财政财务收支真实合法效益开展审计监督，保持工作定力，恪守权力边界，找准审计工作切入点。另一方面，审计部门需要整合监督资源，加强监督联动，与各个监督主体加强信息互通、技术互助、成果共享，形成高效、便捷的协同工作机制。“十四五”时期，国家审计要继续发挥审计监督职能，扎实服务好国家治理，努力把审计成果转化为政府治理效能，高质量完成审计目标的同时推动经济高质量发展，更好地完成党和国家交给审计机关的任务。

（四）加快审计信息化建设，科技赋能审计监督。随着数字经济和产业数字化的发展，审计也需要通过科技赋能实现审计监督的转型，在审计实务中，会面临大量宏观、中观、微观数据，需要利用最新信息科技手段，对海量数据进行挖掘分析，扩大审计监督的时间、空间覆盖面，有效发挥审计监督的保障作用。

1.构建信息化平台数据库。审计部门统筹审计监督信息平台数据库的总体设计、搭建工作。将数据库划分为行业、企业两个维度，行业维度主要包括行业发展现状和平均水平、制约风险点、普遍性和特殊性等，企业维度主要包括单位发展现状、横向对比和纵向对比、媒体评价、审计监督人员评价等。将数据进行录入和动态更新，畅通信息沟通渠道，运用信息化手段减轻审计监督耗费的人力、物力。同时与其他部门进行联动，实现信息化平台的共建共享，拓宽数据来源，扩大数据基础，提升数据质量。此外，常态化进行数据更新与维护，将发现的问题及时反馈给数据库管理人员，处理解决错误数据和信息，持续优化信息化平台。

2.提升信息化平台的适用性。平台的适用性不仅需要高质量的数据信息，还需要扩充其兼容性。为此，需不断升级平台版本，将平台的适用范围覆盖从审计立项到落实、整改全过程，从审计发现问题到提前预测问题，从被动应付处置到主动预防风险，提高审计监督的效率效果性。同时，解决信息系统不兼容问题，使得审计信息化平台可以对接多个平台和系统，将审计监督工作进一步融入到大监督体系。

（五）加强审计组织方式统筹，充分利用内部审计成果。《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署11号令）明确了国家审计与内部审计在法律上存在指导与监督关系，可以将内部审计制度的建立、内部审计机构的建设和发挥内部审计作用列入评价被审计单位主要负责人经济责任审计工作的重要内容，落实到审计方案之中，将内审业务检查指导融入具体审计业务之中。2019年审计署《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》及2021年全国审计工作会议都要求进一步加强审计项目和审计组织方式统筹，优化审计资源配置，高质量推进审计全覆盖，努力提升审计服务高质量发展的效能。各级审计机关积极促进建立国家审计与内部审计融合发展机制，力求形成审计监督合力。从资源整合理论来看，资源的汲取是资源整合的前提。由于审计人力资源有限，审计机关为了保证有足够的审计资源用来配置，提高审计工作质效，要从资源的汲取上下功夫，不仅要着眼于审计机关内部，更为重要的是从外部挖掘。国家审计应加深与内部审计及社会审计的统筹合作，更好地利用内部审计工作结果来作为国家审计的参考，更好地利用社会审计力量来缓解国家审计压力。

国家审计在履职尽责过程中，还应充分利用内部审计平台和审计成果。随着内部审计工作的不断完善，内部审计成果也越来越丰富，如国网宁夏电力有限公司建立的数字化审计平台，通过构建公司层面的“大监督体系”，形成了从省级到地市的自上而下的审计监督体系，在审计机关对其开展审计时，审计人员可以充分利用其数字化审计平台获取审计数据和关键信息，辅助开展审计取证工作，既节省人力物力财力，又能够增强审计证据的多样性与可信程度，降低审计机关自身的审计风险，同时还可以帮助审计人员通过采取现场审计与非现场审计相结合的方式，优化审计组织方式，提高审计质效。

除此之外，在未来的审计中，还可以建立外部专家库，丰富审计人力资源。外部专家的来源可以是高校教师，也可以是集团公司专家或会计师事务所的注册会计师等，进一步扩充审计专业力量。审计机关应加强对外部专家工作的利用，对于外聘专家的工作成果可以经过有效的检验后利用到审计成果中，使审计资源得到最大程度的有效利用。

（六）严格问责，增强审计监督的权威性和约束性。

1.建立审计结果公告平台。及时披露审计监督发现的问题和整改情况，进一步增加审计公开内容的广度和深度，以“公开为原则、不公开为例外”，尽可能扩大信息公开的范围，保障公众的知情权、参与权。此外，设立举报受理中心，畅通社会公众和新闻媒体监督的渠道，对于举报腐败、提供线索等设立奖励措施，使财务异常、会计信息失真现象无处可藏，从而避免财务造假、舞弊等违法、违规行为的滋生。

2.完善审计监督结果整改机制。审计部门应当构建问题分类、难度分级的整改工作机制，实现审计价值增值。对于审计发现的问题提出可操作性整改建议，督促被审计单位进行彻底的整改，并且对审计整改情况进行抽查复审，整改不力、虚假整改的单位将严肃追责。此外，还需注重审计整改的时效性，对于一些历史原因导致的问题，告诫被审计单位在以后工作中需要采取措施，及时避免问题的进一步扩大。被审计单位应当提高对审计整改的认识，提供后续整改工作的计划和进度安排，总结问题，提出解决措施，完善单位内部控制制度。

3.设立审计人员绩效考评体系。建立和实施绩效考评制度，设置定性与定量相结合的绩效评价指标，实施定期考评，绩效指标的设置要符合可行性、可比性和可操作性的要求，量化、细化各项监督指标，统计分数进行高低排名。绩效考评结果划分为五级：优秀、优良、达标、基本达标和不达标，对于达到优秀等级的人员进行表彰奖励，对于不达标等级的人员进行严肃问责，提高审计监督人员的积极性和创造性。