环境刑事附带民事公益诉讼的适用路径探究——以野生动物保护为切入点

周艳琼

(上海政法学院 经济法学院，上海 201701)

2018年3月1日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼司法解释》)，在民事公益诉讼这一制度体系中对检察机关附带性地提起民事公益诉讼作出了规定。至此，刑事附带民事公益诉讼制度得以确立①。新冠疫情的爆发，将实务界与理论界的目光同时聚焦到野生动物保护这一问题上。笔者通过检索最新出台的法律法规，发现共有7个省于2020年3月始相继出台了有关加强检察公益诉讼工作的规定，其中不乏关于积极拓展野生动物保护领域公益诉讼案件的内容②。回归司法实践现状，在检索到的2 248件野生动物领域的公益诉讼案例中，有1 753件是以刑事附带民事公益诉讼的方式提起的诉讼，可见刑事附带民事公益诉讼制度的良好运行对保护野生动物具有积极的实践应用价值。同时，鉴于野生动物资源损害的难以逆转性，进一步探索修复性司法，对于发挥刑事附带民事公益诉讼的生态修复功能具有极大的现实意义。

1 环境刑事附带民事公益诉讼的本质属性

1.1 环境刑事附带民事公益诉讼的价值本位

从广义上来看，环境刑事附带民事公益诉讼所保护的客体也可以归属于一般的刑事附带民事诉讼所保护的国家财产、集体财产。但是，该项制度在保护私益与经济价值的同时也关注公益与生态价值。将该项制度置于野生动物保护的背景下进行讨论，回归刑事附带民事公益诉讼的价值本位，注重生态修复等诉讼请求的提出，更能凸显这一制度设立的必要性与可行性。

与传统的野生动物保护路径相较而言，环境刑事附带民事公益诉讼具有补充性、预防性与修复性的价值与功能[1]。补充性主要体现在保护法益的扩大上。野生动物不仅涉及到生态价值，也涉及公共卫生安全利益。新冠疫情爆发初期，被认为是病毒源头的蝙蝠虽然不是珍贵、濒危野生动物，导致传染的原因也并非传统的猎捕、杀害野生动物等活动，但其的确极大地冲击了公共卫生安全。环境刑事附带民事公益诉讼中“保护社会公共利益”这一表述避免了仅保护生态环境利益的局限性。预防性主要体现在环境保护的宣传教育上。虽然环境刑事附带民事公益诉讼中解决的是已经造成生态环境损害的违法行为，但司法实践中法院通过巡回法庭的方式进行普法宣传，有助于强化民众的环保意识。修复性是公益诉讼最重要的价值。如果在环境公益诉讼中仅提出经济损害赔偿请求，那么这一诉讼目的完全可以通过刑事附带民事诉讼来实现。而环境公益诉讼真正的价值在于能够使违法行为人认识到环境保护的重要性，并积极主动地从事生态修复活动[2]。实践中，法院往往通过判令违法行为人采取修复性措施或缴纳生态修复费用来实现修复受损的生态环境这一目的。

1.2 环境公益诉讼的比较

从制度设计上来看，《民事诉讼法》与《行政诉讼法》分别于2015年、2017年确立了环境公益诉讼制度，而环境刑事附带民事公益诉讼则是由司法解释确立的，且无相关的实施细则。将其与其他环境公益诉讼进行比较，可以发现该项制度具有节约诉讼成本与提高诉讼效率的优势。

1.2.1 环境刑事附带民事公益诉讼与环境民事公益诉讼的比较

环境刑事附带民事公益诉讼是环境民事公益诉讼的特殊形态。该制度的设立主要是出于诉讼效率与司法公正的考量，二者在诉前程序、管辖法院与起诉条件等方面有所不同。一是诉前程序不同。对于损害社会公共利益的环境侵权行为，社会组织可以直接提起环境民事公益诉讼；而人民检察院作为环境公益诉讼的补充或辅助性机关，对其规定了诉前公告这一程序。二是管辖法院不同。环境民事公益诉讼中的有重大影响、关乎社会公共利益的案件，由中级人民法院管辖；而当检察机关在提起公诉的过程中发现犯罪行为也可以提起附带民事公益诉讼时，此项附带民事公益诉讼由审理主诉的法院管辖。这一制度安排的作用在于将违法行为人履行生态修复义务的主动性作为考量刑事被告人量刑情形的因素，有助于促进生态修复的完成[3]。三是起诉条件不同。对于已经造成或可能造成社会公共利益损害的环境侵权行为，都可以提起环境民事公益诉讼；而环境刑事附带民事公益诉讼约束的往往是已经造成环境污染或生态破坏的严重后果的环境侵权行为③。

1.2.2 环境刑事附带民事公益诉讼与环境行政公益诉讼的比较

环境行政公益诉讼规制的对象是行政机关，二者在诉前程序与裁判结果等方面有所不同。一是诉前程序不同。向行政机关提出检察建议且行政机关拒不改正，是人民检察院提起环境行政公益诉讼的前置程序，由检察机关督促行政机关诉前主动履行法定职责，对生态环境损害的及时止损与环境修复的切实履行更有现实意义，也符合司法的谦抑性。刑事附带民事公益诉讼则具有诉前公告这一程序性要求。二是裁判结果不同。基于环境污染、生态破坏的结果已经形成，环境行政公益诉讼多以确认违法和履行职责并用的方式进行裁判，撤销或部分撤销行政行为的判决较少；环境刑事附带民事公益诉讼的裁判结果多为判令违法行为人承担经济损害赔偿以及生态环境修复责任。

2 环境刑事附带民事公益诉讼适用中存在的问题

通过北大法宝案例库对2018年3月1日至2022年3月31日期间的裁判文书进行筛选，将检索条件选定为“全文”“刑事附带民事公益诉讼”“野生动物”“判决书”四项，共得到1 753篇判决书。从诉前公告的比例、诉讼请求的类型、管辖法院的级别以及执行情况等方面对文书的内容进行分析，可以发现野生动物保护领域环境刑事附带民事公益诉讼的司法实践存在诸多问题。

2.1 诉前不进行公告是普遍现象

环境公益案件中的侵权行为危害的是社会公共利益，符合条件的机关和社会组织是第一顺位的适格原告，因此检察机关在刑事案件中附带性提起环境公益诉讼时应当履行诉前公告程序。而在作为实证研究对象的1 753篇判决书中，仅有814篇判决书对检察机关公告的情况进行了说明(见图1)，符合在报刊上公告后没有法定机关或组织提起公益诉讼这一前置条件。2019年12月，最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于人民检察院提起刑事附带民事关于诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》(以下简称《诉前公告批复》)明确规定诉前公告是必经程序④。这一制度设计的合理性在于既保障了社会组织的权利，又发挥了检察机关的监督功能，是司法谦抑性的表现。用同样的条件检索该批复作出后的869篇判决书中，共有564篇判决书对检察机关公告的情况进行了说明(见图2)。可见检察机关诉前公告的比例有所提高，但诉前不进行公告仍是普遍现象，不利于保障公益诉讼中的公众参与，减损了公益诉讼的公开性与民主性。

图1 诉前公告程序的履行情况

图2 诉前公告程序的履行情况

司法实践中，检察机关不愿意履行诉前公告程序的原因在于，较长的诉前公告周期会影响刑事公诉的进程。有学者从环境刑事附民事公益诉讼制度的设立目的出发，对诉前公告的弊端进行分析：首先，诉前公告程序会延长刑事案件审查起诉期限，不利于提高诉讼效率以打击犯罪[4]；其次，如果社会组织另行提起民事公益诉讼，检察机关在刑事公诉过程中收集的证据不能及时有效地得到利用，不利于民事公益部分证据的收集与事实的查清[5]。

2.2 检察机关提出的诉讼请求单一

环境刑事附带民事公益诉讼中的诉讼请求多为“赔偿野生动物资源损失”和“公开赔礼道歉”，却忽视了野生动物的生态价值。资源与生态的载体同为环境，但从所有权这一角度来看，生态的所有权归属于不特定的社会公众，而资源的所有权多归属于国家或集体。赔偿资源损失这一诉讼请求在普通的刑事附带民事诉讼中即可得到实现，不能体现环境刑事附带民事公益诉讼制度重在修复受损的生态环境这一价值取向。

对于检察机关提出的“公开赔礼道歉”这一诉讼请求，人民法院不予支持的唯一例外情形是判决前被告已经以书面形式在报刊上刊登了道歉信，故不再判令公开向社会道歉(详见“边坝县人民检察院诉鱼某某等四人非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物案”(〔2019〕藏0330刑初1号)。值得注意的是各地法院对公开赔礼道歉的范围表述不一，法院在判决书中的表述主要有市级、县级、当地有影响力的媒体这三种。公开赔礼道歉的作用不仅在于弥补公众的精神损失，对社会公众也具有一定的警示教育意义，因此该项诉求的具体适用仍存在许多问题需要明确。公开赔礼道歉的范围应当根据案发地破坏野生动物的案发率进行确定，对于野生动物资源丰富且当地公民生态保护意识不强的地区，如贵州省、西藏自治区等，可以在判决书中将公开赔礼道歉的范围扩大至省一级。此外，公开赔礼道歉作为一项人格性责任，该诉讼请求得到支持应当以违法行为人主观上存在过错为前提[6]。

2.3 管辖法院存在争议

民事公益诉讼案件由中级人民法院适用七人庭进行审理⑤。根据上述对环境刑事附带民事公益诉讼本质属性的分析，其属于民事公益诉讼的特殊形态，管辖法院的确定应当以《民事诉讼法》为依据，但司法解释中明确规定环境刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。由同一法院进行管辖具有一定的价值基础，在实体上有助于全面地收集证据从而作出公正的司法判决，在程序上有助于诉讼的衔接，但是此种法律与司法解释上的规范冲突为实践中管辖级别的确定带来了难题。

在笔者选取的1 753篇判决书中，由基层人民法院作出的有1 729篇，由中级人民法院作出的有27篇(见图3)。而中级人民法院作出的判决书中，在一审程序中作出的有11篇，在二审程序中作出的有16篇(见图4)。可见，环境刑事附带民事公益诉讼中管辖级别的确定大多以《检察公益诉讼司法解释》为依据，而刑事案件多数由基层法院管辖，这就降低了公益诉讼管辖法院的级别，与公益诉讼的制度设计和立法理念相悖。

图3 管辖法院的级别

图4 中级人民法院管辖的审理程序

2.4 判决执行不到位

非法破坏野生动物的犯罪行为多发生在贵州、青海、甘肃等偏远地区，违法行为人大多文化程度不高、收入有限，罚金与高额赔偿金的并用，会导致在判决执行阶段面临无财产可供执行的局面，从而影响判决的实际效力。对此，可以考虑通过义务劳动的方式进行替代性赔偿。实践中已有多地法院探索了“劳务代偿”“异地修复”等替代性责任承担方式[7]。这一方面解决了执行难的问题，另一方面也切实加强了违法行为人保护生态环境的意识，使公益诉讼的目的落到实处。

此外，野生动物资源遭受损失的，赔偿款项的保管处所不一致，主要有国库、行政机关专门的部门账户、环境公益基金账户、财政局非税收收入账户、生态文明建设基金账户等[8]。 法院在判决书中对赔偿款项如何使用并无明确规定，多数保管机关也并未制定与此相关的实施细则，无法保障资金的合理使用和生态修复工作的落实。

3 环境刑事附带民事公益诉讼适用问题的成因

将环境刑事附带民事公益诉讼制度应用于司法实践的案例已经较为丰富，但这种实践先行的模式为该制度的具体适用带来许多难题，上述实证研究中发现的问题贯穿于诉前、诉中、诉后各个流程。追根溯源，主要有以下几个方面原因：一是环境刑事诉讼与环境民事公益诉讼的目的不同；二是社会公共利益的界定不明；三是生效判决的执行保障机制缺失。

3.1 环境刑事诉讼与环境民事公益诉讼的目的不同

环境刑事诉讼依托的实体法是《刑法》，保护的法益是社会环境秩序，旨在惩罚环境犯罪行为，以维护生态环境安全；环境民事公益诉讼依托的实体法是《民法典》和《环境保护法》，保护的法益是公共环境权益，旨在预防生态环境侵权行为或修复受损的生态环境，以实现生态系统的可持续发展[9]。将环境民事公益诉讼置于环境刑事诉讼中一并处理具有节约司法资源、提高诉讼效率的作用，但二者的诉讼目的不同或将减损公益诉讼的价值。

3.2 社会公共利益的界定不明

公共利益不仅包括国家利益、集体利益，还包括社会公共利益，在环境刑事附带民事公益诉讼中尤其应当突出保护社会公共利益。目前，尚无法律对社会公共利益的范围进行界定，导致检察机关在决定是否提起附带民事公益诉讼时享有较大的自由选择权。有学者主张通过立法为检察机关开展刑事附带民事公益诉讼划定社会公共利益保护的范围[10]；还有学者提出社会公共利益本来就不是可以定义化的概念，应当从个案出发，结合公众认识进行判断[11]。笔者认为，从立法上明确社会公共利益的范围对消除提起环境刑事附带民事公益诉讼的阻碍至关重要。对此，可以从保护生态环境的角度，综合运用科学技术手段予以明确。

3.3 生效判决的执行保障机制缺失

修复受损的生态环境是一个持续性的过程，对于修复周期长或修复难度大的，法院往往会在判决书中明确修复方案，委托具有专业资质的第三方机构进行修复，并由被告承担修复费用，为生态环境的修复提供了出路。但修复工作的监管机构不明，相关部门怠于履责，将修复资金挪作他用也未可知。审理环境刑事附带民事公益案件的法院多为刑事法庭，一方面为刑事案件所累无暇顾及，另一方面不具备环境监管相关的专业知识，生态判决难以得到执行。

4 环境刑事附带民事公益诉讼适用问题的解决路径

环境刑事附带民事公益诉讼在司法实践中存在诉前不依法公告、诉讼请求单一、管辖法院存疑、判决执行不到位等问题。法院加强对此类案件诉前公告的审查是保障公众参与的前提，根据案件的类型明确管辖法院并要求检察机关提出多元化的诉讼请求，是发挥该项制度环境公益属性的基础，规范赔偿款项的管理是实现该项制度生态修复目的的关键。

4.1 法院加强对诉前公告的审查

诉前公告程序在法律与司法解释层面具有充足的法理支撑。环境公益诉讼保护的是社会公众对环境享有的权益，其起诉主体理应是代表社会公众且符合法定条件的社会组织。因此，无论是在《民事诉讼法》还是司法解释中都明确规定了检察机关提起环境公益诉讼的公告程序，诉前公告具有其合理性与必要性。尽管检察机关直接提起附带民事公益诉讼提高了诉讼效率，也能够使社会公共利益得到有效的保护，但履行诉前公告的意义在于保障公众的知情权和监督权，能够避免社会组织就同一环境权侵权行为重复起诉，从而节约司法资源，也能缓解环境公益诉讼领域检察机关“一家独大”的情形，维护司法公正。此外，诉前公告期间，社会组织决定提起民事公益诉讼的，人民检察院应当做好证据收集与固定工作，其在刑事公诉活动中收集的证据也可以作为民事公益诉讼证据进行使用。因此法院应当加强对诉前公告的司法审查，发挥民事公益诉讼应有的公众参与和社会监督功能。

法院进行司法审查的对象是人民检察院，因而司法审查需要检察机关的配合。人民检察院不进行诉前公告的原因在于公告会影响刑事公诉部分的进程，为避免刑事公诉部分诉讼活动的迟延，需要加强调查与起诉的衔接，做到公益诉讼检察部门尽早介入、尽早发现、尽早公告。可以运用现代科技，研发公益诉讼线索筛查软件，利用大数据对可能涉及公益诉讼的线索进行量化分析，并自动提示刑事检察部门和刑事公益诉讼部门，避免因人为疏忽而导致应当提起附带民事诉讼却没有提起的情况发生[12]。对于刑事公诉部分确须尽快推进或案情简单、履行诉前公告程序会造成刑事公诉部分迟延的，可以由刑事公益诉讼部门另行提起环境民事诉讼。

4.2 提出多元化的诉讼请求

将惩罚性赔偿与生态修复责任纳入环境侵权的责任承担方式，为环境刑事附带民事公益中多元化诉讼请求的提出提供了法律依据⑥。诉讼请求应当实现从关注野生动物的经济价值向关注野生动物的生态价值的转变。法院对于检察机关未在诉讼请求中要求违法行为人承担生态修复责任的，应当予以释明。

惩罚性赔偿在具体适用过程中需要明确其适用条件，满足实施侵权行为、造成损害后果与主观恶意较大才可以主张，重点考量的是违法行为人的主观恶意与环境侵权行为造成后果的严重性。环境刑事附带民事公益诉讼的价值不仅在于惩罚违法行为人，更在于修复受损的生态环境。

需要从生态修复的角度出发，探索野生动物保护领域特有的生态修复方式。基于野生动物物种的稀有性，可以将野生动物遭受的损害分为可再生性损害与不可再生性损害。对于可再生性损害，如渔业资源损失，可以采取增殖放流的方式进行生态修复。在镇安县人民检察院诉冯有林等3人非法捕捞水产品一案中，镇安县人民法院即判令3被告购买其非法捕捞水产品的20倍数量的本地鱼苗进行增殖放流。对于不可再生性损害，如珍稀野生动物资源损失，则应当以其他生态修复方式为主、货币赔偿为辅。在衢江区人民检察院诉朱达生非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物一案中，衢江区人民法院判令被告人朱达生以提供公益劳动的方式代替支付赔偿款，使得被告人明白了保护生态的重要性并起到了对其他公民宣传教育的作用。

4.3 根据案件类型明确管辖法院

环境刑事附带民事公益诉讼管辖法院的级别应当根据案件类型进行划分，设立两级管辖模式。对于一般的附带民事公益诉讼案件由基层人民法院管辖，对于本辖区有重大影响的或者重大跨行政区域的附带民事公益诉讼案件由中级人民法院管辖[13]。对此，可以结合所选案例寻找此种两级管辖模式的实践依据。

基层法院办案可以发挥宣传教育的作用。如察雅县人民检察院诉多某甲、多某乙非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物一案，人大代表、相关环保部门的工作人员、护林员等各方利益代表均参与旁听，并通过录音录像的方式对当地群众进行环保宣传教育。此外，对于无法通过法定评估方法进行核算的野生动物资源损害，察雅县林业局、当地干部、县护林员等利益相关人的参与，有助于合理确定受损的生态公益损失和标准。

中级人民法院对有重大影响的案件进行审理可以起到惩罚与警示的作用。如龙泉市人民检察院诉王某某等非法猎捕、杀害、收购、出售珍贵、濒危野生动物一案中，涉案野生动物种类及数量繁多，犯罪行为涉及猎捕、杀害、收购、出售环节，造成严重的损害后果。该案通过检察长领办、案发地开庭与检察机关联合人民法院以巡回法庭的形式进行审理，同时在办案过程中聘请专家对野生动物的种类与价值进行评估；在审理过程中邀请人大代表、当地狩猎员与周边村民一同参加。该案作为典型案例通过以案释法的方式对公民进行宣传教育，收到了办理一案影响一片的效果。

4.4 规范赔偿款项的管理

环境刑事附带民事公益诉讼保护的是社会公共利益，因而判决的生态修复费用、惩罚性赔偿金等款项应当归属于不特定的社会主体，用于生态环境公共利益的维护，但我国法律尚未明确此类赔偿款项的保管与使用。对此，可以借鉴《生态环境损害赔偿制度改革方案》中的相关规定，做好生态修复费用的收取、保管与使用工作。

首先，明确生态环境损害的赔偿范围，包括但不限于资源损失、修复费用、鉴定评估费用等；其次，针对违法行为人的经济能力，确定对其适用生态环境损害经济赔偿或提供公益劳动、现身说法等替代性修复方式；最后，建立公权力机关主导资金管理、非公权力机关提供辅助性资金管理的机制。由公益性基金组织作为赔偿款项缴纳收存管理机构，有利于各地区及时地利用资金进行生态修复，从而避免了上缴国库后繁琐的划拨程序，检察机关在此过程中可发挥监督作用，以保证资金的有效使用。

对赔偿款项资金管理权的分配仅是制度层面的，并不意味着管理机构对资金拥有绝对的支配权。首先，要保证损害赔偿与生态修复费用执行到位，着力解决执行难的问题；其次，要规范上述款项的保管与使用工作，确保资金的有效使用；最后，应当及时公开治理效果，既保障公众的知情权，又有利于集思广益，更好地促进生态修复。

5 结语

环境刑事附带民事公益诉讼是兼顾效率与公正的尝试，既可以节约司法资源，在程序层面上提高诉讼效率；又可以促进证据的收集、证明等，在实体层面上提高裁判的公正性。但鉴于该项制度在《检察公益诉讼司法解释》中仅具有一项原则性规定，在司法实践中没有可以量化的具体规则，因而需要从法律与实践层面建构一套体系化的制度。在立法层面，需要明确起诉条件并细化管辖法院的级别。在司法层面，人民检察院提出诉讼请求应当注重修复受损的生态环境而非局限于野生动物本身的经济价值；人民法院应当加强对诉前公告的司法审查并在赔偿款项的管理方面建立与生态环境损害赔偿制度的衔接机制。

注释：

①详见《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条.

②陕西省、青海省、新疆维吾尔自治区人民代表大会常务委员会在《关于加强检察公益诉讼工作的决定》中明确规定，检察机关应当积极探索野生动物保护领域的公益诉讼案件.

③《中华人民共和国民事诉讼法》(2017)、《中华人民共和国行政诉讼法》(2017)、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2015)、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(2010)、《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》(2019)是环境公益诉讼制度运行的法律依据.

④最高人民法院、最高人民检察院在《关于人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼应否履行诉前公告程序问题的批复》中规定“人民检察院提起刑事附带民事公益诉讼，应履行诉前公告程序。对于未履行诉前公告程序的，人民法院应当进行释明，告知人民检察院公告后再行提起诉讼”.

⑤ 详见《人民陪审员法》第十六条.

⑥详见《民法典》第一千二百三十四条.