新能源利用的政策机制研究

■王效珍

新能源作为一种非常规能源，在我国分布十分广泛，各地资源都很丰富，非常适合就地开发，由于它对于环境的危害几乎为零，属于一种具有正外部效应的公益性产业，在保护国民经济持续健康发展方面能发挥了不可替代的作用。政府应发挥其干预作用，积极建立健全与新能源产业密切相关的财政政策体系，促进新能源在我国生根发芽。本文从我国新能源利用的政策机理出发，通过对新能源技术革新瓶颈和政策弊端进行系统分析，阐述了技术革新视角下新能源利用的政策措施。

一、新能源利用的政策现状

（一）补贴政策

财政补贴由于其最具灵活性且形式多变，是政府最常用的经济激励手段，有投资补贴、产品补贴、用户补贴三种。投资补贴是指对可再生能源项目开发投资者直接补贴。这类补贴使投资者直接受益，在很大程度上刺激了资金接受者的生产积极性，形成能力提升、规模扩大的良性发展态势，但这些优势仅限于短期，长期来看很容易对政府造成资金重负，不会有很好的效果。产品补贴，是对可再生能源设备产品的产量补贴。目前在美国、印度等国家使用较多，这种激励措施直接作用于产品，降低了生产成本进而提高产量，大大增加了企业的经济收益。用户补贴是对消费者的补贴，这并不是一个固定数额，它是由市场的发展和进步情况决定的。

（二）税收政策

目前我国对于新能源方面的激励政策还不尽完善。国际上尤其是美国等经济强大的国家来说，他们对于新能源的鼓励主要体现在税收上，之所以其税收政策实施较顺利，很大原因是因为把新能源税收政策进行制度化，收入法律条文的做法使其实施力度更强，可行性充分。而在我国，发达国家所进行的无论是再投资退税，或者延期纳税、投资退税等基本不存在，税收优惠措施没有做到形式多样化，且缺少反向激励。

（三）金融政策

首先，通过政府管制银行信贷，在新能源领域引领政策性银行等机构，对相关产业的信贷支持，并引导金融机构健全对此类产业的贷款优惠政策，增加产业贷款。其次，从债券着手增加融资。通过降低债券发行利率，增加相关企业债券的发行种类，打破落后的制度枷锁，因时制宜修改相关制度，充分利用风险投资基金的效用，推动企业转型创新发展。第三，注重金融支持下可利用资金量的增加，更注重资金利用效力提高，广泛用于创新技术研究，避免审批费用冗杂等非经济性障碍的持续出现，保证新能源产业健康运行。

二、新能源利用的政策弊端

（一）税制规划定位不准确

在税费体系中，即使有很多税收优惠政策作用于某些固定能源的生产、投资或消费活动，但仍然没有一个主体税种直接作用于新能源，影响新能源政策的健康运行。另外，在税制体系方面的设计定位并不准确，比如在能源生产环节，存在资源税功能定位不明确的问题，它以调节级差收入为主，这种无法体现资源稀缺特点和生态保护效益的税制设计是有缺陷的。在能源消费领域主体税种的缺位，在能源环境方面税制设计不准确的定位，致使税收在节能减排方面的优化效果不尽明显。

（二）财税优惠政策不健全

首先，政策使用没有涉及加速折旧、税收抵免等方面，减税和免税则涉及较多，使得该税收优惠政策无法充分发挥对新能源市场的调节作用；其次，政策之间无法统筹兼顾，特别是在增值税和所得税等方面的政策碎片化导致新能源企业总体受益不一；最后，财税优惠政策设计不完善，下级政府在政策使用方面盲目追随上级，创新力度不足，缺少因时制宜的退出机制等，这些偏差都或多或少影响了我国相应财政收支政策的效应。

（三）政策配套机制不全面

财税政策的顺利实施，离不开配套机制的助力，目前我国这一辅助工具还没有得到很好的规划和利用。以可再生能源电价补贴政策为例，我国实行将其收取的新能源电价收入用于可再生能源发电的资金补贴的制度，然而在实行过程中，电价的附加收入远远达不到新能源发电的资金补贴数额，对此，政府是可以通过加大对可再生能源发电的财政补贴或提高征收标准加收电价两种途径来缓解目前的僵局，但政府还没有作出调整，目前由于滞后或者拖欠所产生的政策成本由企业负担，加重了新能源产业的资金压力。

（四）利益分配制度不合理

对于新能源征税，政府有绝对的管理权和行使权，各级政府的权力大小也各不相同，省级政府在税费体系中占得比重较大，其征收的税种多，如现行资源税、所得税等，税费总额大，包括两权使用费、矿产资源补偿费等；而对于县级来说，在承载着资源和环境巨大代价的同时，税收收入严重失衡，这就在一定程度上促使县级政府“另辟蹊径”，增收类似在光伏产业中曾经出现的开发费用或土地成本费用等不当收入，而企业为取得相应指标，也“响应”地方政府的要求，这就在很大程度上加重了新能源企业的税负。

三、新能源利用的政策建议

（一）基于市场层面的政策建议

一是鼓励企业自主创新。新能源产业应该把新能源产业拥有自主知识产权放在发展首位，以避免不利的情况出现，在原创核心技术的前提下要结合新的技术，这样才能逐步发展新能源技术，发展新能源企业技术范式，这种模式才是改变中国新能源创新能力不足的一个可行发展模式。

二是加强企业之间的合作。政府应该继续加大政策和资金的支持，对监管合作和运行管理进行加强，从而提高技术联盟和技术标准的实际效果；建立更多的可以促进企业合作的项目，增进企业间的相互磨合，促使企业共同进步，以此使新能源在市场各主体间的合作技术和市场信息得到充分的发挥。

三是注重创新人才培养。应该建立人才交流机制，通过交流发现自身的差距，通过交流开拓视野，提升能力水平，弘扬相互合作、共同应对的团队精神，建设专业技术人才梯队。另外，要注重科技管理人才，能从宏观制定有效战略同样重要。

四是创建有效竞争市场。随着世界经济体制的改革，使得国际市场出现了翻天覆地的变化，企业要想在激烈的市场竞争当中谋得一席之地并健康地发展下去，就必须要提高企业的核心竞争能力，而成本管理作为项目管理中的重要组成部分，成本一直以来都是新能源发展需要首要解决的问题，在企业有相互竞争的条件下可以降低成本。

五是构建综合能源系统。综合能源系统是指把某一地区的多种能源利用先进的技术和管理模式整合起来，实现协调规划、优化、协同管理、相互响应。这种新型的综合能源系统，不仅可以提高能源使用效率，同时可以促进能源的持续发展。综合能源系统包括多能源互补与协调优化。前者是指将各种能源系统结合起来，从而可以达到取长补短的作用，后者则是指这些传统能源和可再生能源之间的转换利用，以提高能源利用的方法途径。

（二）基于政府层面的政策建议

一是完善政府监管机制。不断加快新能源的开发利用，实现代替常规能源已成为世界经济发展的必然趋势，而由于能源市场的特殊性，政府需要对其进行一定的监管，但有时市场可以进行自主调节，因此政府在监管时不能完全监管，需要明确其监管范围。另外，应当容许社会行业组织共同对其进行监管，形成政府、消费者和新能源生产企业三位一体的管理模式，从而使多元化的监管体系得到很好应用。

二是加强新能源技术创新体系建设。制定一个全面的计划以此来发展新能源技术创新也是我国对新能源迫切要求的保障，以此来实施新能源技术创新相关立法标准。进一步完善创新体系，通过自主创新与引进、消化和吸收相结合，加快能源技术进步和创新，以促进我国新能源企业的发展，完善创新体系的建设。

三是设立国家新能源研究机构。我国新能源存在好多不足：比如专业化不足、缺少跨学科整合、研究力量分散，所以国家应该设立一些新能源研究机构以满足从基础研究、试验到测试验证的全过程。从而具备从基础研究、技术开发、试验示范到监测认证全过程的试验能力，已解决新能源产业共性技术、供给能力不足的问题，且以企业和高校这类的科研机构也有资格进入国家新能源研究机构，这样才更有利于自主创新。

四是完善产品定价机制。一方面，对于发展较快的新能源而言，可以继续使用之前的定价方案，即通过企业竞争降低成本，政府掌握最终的价格决定权；另一方面，对于一些使用不充分、资源不好的项目应该实行分区域新能源标杆的新能源价格，以此来鼓励企业投资。此外，要想分担新能源开发带来的成本增加，我们应该在可再生能源的附加水平上作出适当调整。

五是落实好财政补贴政策。新能源产业与财政支持密切相关，财政支持力度与新能源的发展也是成正比的。首先政府可以通过多种渠道对新能源产业进行补贴，可以鼓励企业投资新能源领域，这也是逐渐减低新能源生产成本的一个途径；其次通过逐年下调补贴数额来达到推动企业进行技术研发、工艺改进，从而降低生产成本。

六是适时推广税收激励政策。首先，在增值税上，降低新能源企业的增值税税率，并对其产品实行与小水电相同的增值税税率；其次，对于企业所得税，新能源可按照我国重点扶持的高新技术产业税率的低标准来征收所得税，产品可加强其研发费用的税前抵扣力度，设置低税率，设备费用也可在允许范围进行抵免；再次，可免征个人积极投资新能源产业而获取收入的个人所得税，并适当降低企业内部人员尤其是技术人员的个人所得税率；最后，我国自有设备相对落后，需要国外进口设备的技术支持，对于进口关税，在一定数量范围内可实行全免，且对本土企业和同种业务类型的外资企业一视同仁，拥有与其相同的关税优惠。

七是优化行政管理手段的应用。新能源行业之所以发展受阻，一部分原因来自于政府，尤其是审批环节，大大削减了产业可利用资金。因此，政府应当取消项目审批制，改设项目核准制，减少对新能源产业不必要的行政审批，只针对于国家经济政治环境有重大影响的项目，使审批更加公开简约透明；持续关注市场分割或市场垄断情况，适时引导市场建立合理竞价机制；重点关注环境卫生，积极进行环境评估，并根据其结果合理规划，环境建设不能让步于能源发展；产业间可以相互融合相互促进，政府应积极打破行业壁垒，适当模糊产业界限，为实现新能源产业结构的优化，本着经济发展高效化的原则，提升产业运行效率，避免新能源过度浪费。