检察视域下法治副校长工作机制的完善

曹国华　章志丰

摘 要：检察官成为担任法治副校长的优势主体，是由检察机关法律监督职责定位和未成年人检察工作理念决定的。实践中法治副校长综合管理考核机制不健全、法治教育能力不足等问题，影响了法治副校长功能的发挥。引导法治副校长工作机制科学化、常态化发展，有必要进一步发挥检察特色及优势，将检察职能与法治副校长履职融合贯通，完善管理考核等机制，优化法治教育体系，助力提升法治教育实效，助推校园法治生态建设。

关键词：法治副校长 未成年人检察 法治教育 “一号检察建议”

一、法治副校长制度的历史发展与时代价值

近年来，未成年人犯罪呈多发高发态势，对未成年人进行法治教育的重要性日益凸显。在未成年人教育中加入法治教育内容，普及法律知识、渗透规则意识，培养“知法守法用法”的能力，并最终内化为日常自觉行为，这是从源头上预防和减少未成年人犯罪的重要途径，是“治本”之途。[1]早在1996年，为克服中小学法治教育数量及专业不足等问题，广东省阳江市率先探索从当地政法部门中选派干部担任中小学兼职法制副校长，首创的法制副校长模式迅速得到广泛的认可和推广。2000年《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》，首次从国家层面明确要求各地方配齐配强中小学校兼职副校长。2016年《青少年法治教育大纲》将“法制副校长”正式更名为“法治副校长”，要求明确法治副校长职责，充分发挥法官、检察官、律师等法律工作者在中小学法治教育中的作用。2020年新修订的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法更是从立法层面为法治副校长制度提供保障。从地方探索到全国推广、从国家政策到立法规定、从静态法制到动态法治、从职责单一到拓展深化，法治副校长制度日趋完善。

检察机关作为国家法律监督机关和唯一全过程参与未成年人司法保护的政法机关，承担着未成年人司法保护的重要职责。切实加强未成年人法治教育，从源头预防未成人违法犯罪、减少遏制侵害未成人犯罪是检察机关义不容辞的责任。近年来，检察机关与教育行政部门紧密配合，开展常态化“法治进校园”活动，大力推进检察官担任法治副校长工作。据统计，截至2021年9月底，全国检察机关共有3.9万余名检察官在7.7万余所中小学校担任法治副校长，实现全国四级院检察长法治副校长全覆盖。[2]从各地实践来看，检察官担任法治副校长有着无法比拟的优越性，取得了丰硕的成果，是一项应当长期坚持的民生检察工程。首先，为未成年人提供更生动、更优质的法治教育。检察官具有专业法律知识、具备丰富办案经验，能够深入了解未成年人犯罪的现状、原因、特点、趋势等，熟知未成人的身心状况以及校园热点痛点问题，可以将鲜活的案件引入法治课堂和法治实践，推动法治教育与特殊预防有效结合，提升法治教育实效。其次，为依法治校提供专业、有力的支持。在把握和化解校园安全建设风险点、完善学校安全保障机制、提升学校依法管理水平等方面，检察官可以提供不同的视角和专业的建议，满足法治校园建设的强烈需求，助力提升依法治校的能力和水平。最后，检察官通过履行法律监督职责督促相关部门依法充分履职，助力校园内外环境整治，服务平安校园建设。检察官在法治副校长履职中融入“一号检察建议”的监督落实，将校园预防性侵纳入日常的监督管理工作中，深入了解学校安全状况，更有针对性地帮助学校查找制度漏洞，通过检察建议等形式督促相关职能部门加强监管，及时消除未成年人权益保护和犯罪预防方面存在的隐患。

二、检察视域下法治副校长工作机制的现实困境

（一）法治副校长履职常态化难以确保

实践中，检察官担任法治副校长职责内容不明确，往往仅限于法治讲座，未与检察职能联系起来，不能充分发挥检察特点及优势。同时，检察机关担任法治副校长的人员集中在检察长、副检察长、专职委员以及未检部门中层干部，本职工作繁重，难以有充足时间保障法治副校长职能的履行，因本職工作原因无法参与学校工作的情况十分普遍。

（二）综合考核机制不完善，缺乏统筹安排

一方面，法治副校长任职涉及公、检、法、司等诸多主体，对各主体的统筹管理缺乏，工作随意性大、重复率高。另一方面，法治副校长虽然属于学校的“兼职副校长”，但并不属于学校或教育部门主管，而法治副校长的职责也不属于其所在单位的岗位职责，不会纳入其本职工作的绩效考评。因此，担任法治副校长的人员是否实际履职、履职效果如何均没有相应的约束激励机制，缺乏有效监督，导致法治副校长仍停留在制度层面，影响履职效能的发挥。

（三）法治教育能力水平不均衡，“法治+教育”合力不足

开展法治教育，需要以法律知识为基础，采用教育教学方法与学生进行沟通交流传递法律知识、培养法律意识。检察官虽然具备丰富的法律知识，但缺乏学校教育教学能力及实践经验。以浙江省检察机关为例，自2019年开始，浙江省检察机关要求法治副校长应至少每学期到受聘学校开展一次法治教育活动，相关工作要纳入学校日常教学计划。但如果担任法治副校长的检察官并不了解学校教育教学实践，不熟悉施教学生的情况，“既无法利用其专业知识及法律资源的优势开展多种形式的法治教育，也无法最大限度地发挥统筹规划学校法治教育工作的职能。”[3]如检察官给中小学生开展专门的法治教育课，可能因不了解学校实际需求以及学生当前年龄段身心发展的特点，导致讲授的内容缺乏针对性和吸引力。

（四）法治教育活动形式单一，创新形式不够，与其他普法活动雷同率高

实践中，检察机关开展的普法活动也主要为上一堂法治课、发放普法资料等方式，与其他部门的普法活动并无太大差别。而且，法治教育目标仍然以预防犯罪为主，停留在知法懂法的层面，忽视法治理念的培养，与崇法、信法还有一定距离。教学环节设计仍然把法治教育局限在课堂，以单一枯燥的说教形式讲述生硬的法律条文，会使得法治教育脱离实际，忽视学生生理、心理特点和接受能力，与青少年的日常生活联系不够，这样的法治教育也难以达到理想的成效。

三、检察视域下法治副校长工作机制的完善路径

2021年12月22日，最高检、教育部联合出台《检察官担任法治副校长工作规定》，明确了检察官担任法治副校长的六项职责。应在明确职责定位的基础上，将各项职责与检察机关法律监督职能有机融合、贯通执行，更要立足未成年人保护，综合运用未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能，将法治副校长职责做实。

（一）将检察职能与法治副校长职责融合贯通

1.将检察办案与法治副校长履职结合起来。一是立足刑事检察职能，发挥办案基础作用。检察官担任法治副校长，要依法从严打击危害学校和学生安全的违法犯罪行为，尤其是针对性侵害、暴力伤害未成人等犯罪行为，要依法从严惩处，遏制侵害未成人犯罪。同时可通过案件的办理，准确把握涉未成年人案件的特殊规律，会同学校及相关部门精准惩戒矫治罪错未成年人。二是参与校园安全建设。检察官应利用自身法律专业优势，为学校各项工作的开展提供法律支持和法律资源，如参与学校章程制定、审查校纪校规的合法性，分析校园安全中存在的突出问题，协助学校建立预防校园欺凌和预防性侵害工作机制等，推动依法治校。

2.将检察监督与法治副校长履职结合起来。检察官担任法治副校长，一是可以充分了解校园及周边安全现状，通过检察建议、纠正违法、支持起诉、公益诉讼等监督手段依法督促各相关部门履职尽责，助力校园平安建设，促进未成年人保护社会综合治理。例如，浙江省绍兴市越城区检察院针对校园周边道路安全隐患问题，向市交通管理局制发公益诉讼诉前检察建议，督促依法履行校园周边道路交通安全监管职责。二是可以针对办案及法治副校长履职中发现的少年儿童生活、成长困难，通过司法救助、异地协作、支持起诉、亲职教育等监督方式开展司法保护救助。例如浙江省嘉兴市秀洲区向教育行政部门制发检察建议，保障义务教育阶段新居民贫困儿童的受教育权。三是可以在链接司法机关和校园的过程中，对学校履行安全保障义务和教育管理职能的情况开展法律监督，针对校园管理漏洞或所发现的教育治理问题，向学校、教育行政部门等教育主体发出检察建议，对改进校园安全工作及完善教育治理等提供建议。

3.将落实“一号检察建议”与法治副校长履职结合起来。检察官担任法治副校长可以精准对接“一号检察建议”的落实落地，督促落实侵害未成年人案件强制报告制度、教职员工准入查询违法犯罪信息制度。通过深入了解学校落实预防性侵害等校园安全工作中的问题和困难，协助制定完善学生遭受性侵害投诉和处理机制，帮助学校建立完善预防校园性侵害、性骚扰等长效机制。例如浙江省海宁市检察院在法治副校长履职过程中，结合办理的一起教师性侵害学生案，向教育部门发出检察建议，督促教育部门把法治教育纳入教师管理体系，融入教师职前培养和准入、职后培训和考核全过程，推动强制报告制度落地。

（二）制度层面保障法治副校长工作机制

1.完善统筹管理机制。一是以专业化水平为标准选聘法治副校长。法治教育兼具法学与教育学双重属性，在选拔法治副校长时，对于有教育学、心理学、社会学等方面专长的人员优先予以考虑。未成年人检察部门的人员相对更加熟悉未成年人生理、心理特征及实际需求，可以优先考虑担任法治副校长或协助法治副校长开展工作。二是规范法治副校长的任职管理。法治副校长的安排、管理需要由相关部门统一管理、统筹安排、共享资源。司法行政机关作为落实普法责任制的重要部门，是全民普法的主管机关。可以考虑由教育行政部门连同司法行政机关联合统筹法治副校长的任职管理，统筹安排法治副校长的各项工作。三是组织开展岗前培训，培训内容既包括法律专业知识，也包括教学技能、教学方法、教育学、教育心理学等方面的知识，提升法治副校长履职能力。

2.落实激励考核机制。法治副校长是检察机关落实“谁执法谁普法”普法责任制的要求，是检察公共服务职能的体现，其履职内容既属于学校事务，又属于检察机关职责所在，因此其激励考核机制建议由教育主管部门和检察机关共同推进建设。教育行政部门应指导学校制定法治副校长工作评价标准，包括考核期限、开展法治教育活动的次数、内容、质量评价、参与校园安建设的情况、协助处理校园安全事故纠纷、参与校园周边环境整治等情况。学校将评价结果反馈给检察机关，并就法治副校长工作提出意见和建议。检察机关将法治副校长的履职情况纳入本职工作范畴，将参与法治教育、法治校园建设等工作成效进行量化，纳入本单位个人年终考核内容，并作为绩效考核、评奖评优的参考依据。

3.创新聘用机制。以浙江省海宁市为例，为解决法治副校长履职常态化难以保证的问题，海宁市普法办、司法局、教育局等部门共同对法治副校长机制进行了有益的探索创新。将以往的个人法治副校长转变为单位法治副校长，这样有利于集全单位的力量、协调动员更多的资源履行法治副校长职责，同时对全市所有法治副校长单位进行统筹安排。各法治副校长单位指派至少两名人员担任同一学校法治副校长，避免因个人本职工作繁忙等原因导致法治副校长工作无法开展的情况。通过长期聘任及统筹管理固定单位担任法治副校长的模式，保障法治副校长工作的常态化开展。

（三）优化青少年法治教育体系

法治副校长是教育与司法的融合力量，更重要的是应当以法治教育来推动教育的法治化。[4]这种法治教育并非静态的法律条文的灌输，而是培育法治思维、法治素养的动态过程。因此，检察官担任治副校长，应当以法治教育为核心，并以此带动其他职责的履行。

1.法治教育內容彰显检察特色。检察官担任法治副校长应当体现检察官职业特点：一是检察特色与校园时尚热点结合。检察官可以发挥其熟悉法律法规的专业优势，积极回应校园欺凌、性侵害、网络犯罪、毒品犯罪、校园贷等校园热点问题，以此确定主题开展法治教育。同时，检察官可以发挥其“活教材”的专业优势，选取身边真实的典型案例，引入校园时尚语言和流行元素以案释法，增强法治教育的感染力，潜移默化地引导学生树立法治意识。二是紧贴校园现实需求，精准普法。检察官通过研究未成年人犯罪的特点趋势，紧贴学校教育的实际需求，精准开展普法活动。例如对于低龄学生、女性学生侧重于人身安全防范教育，提高自我保护意识和能力;对于初高中叛逆期学生或有不良行为倾向的学生，侧重于法律常识和警示教育，培养良好的行为习惯和健康的法治思维;对于已经有不良行为的在校学生侧重于跟踪帮教、教育矫治，帮助摈弃不良习惯，培养健全人格。三是普法内容从刑事领域向更多法律领域延伸。“刑法模式”强调法律的强制力，刑法内容的法治教育震慑力较强，但是法治教育不仅是预防青少年违法犯罪，更是要培养具有法律素养的合格公民，从这一点而言，法治教育的内容也应当注重权利教育，如强化以宪法为核心的权利教育、融入民法典的权利教育等。

2.法治教育形式多元化。法治教育形式应当与青少年成长特点相适应，充分考虑其形象思维和抽象思维形成和发展的特点，遵循教学规定，循序推进，避免因教育方式刻板、方法单一而引发抵触情绪。[5]一是既要课堂普法又要法治实践。法治课堂仍然是法治教育的主要形式之一，通过讲座、报告、观看视频等传统教学形式开展法治教育。同时，也要打造“沉浸式”的法治实践平台，如组织模拟法庭、法治情景剧、观摩庭审、参观法治教育基地等。二是要推进媒体融合，开展线上普法。可以通过检校合作打造“互联网+检察”“移动客户端+检察”的普法模式，如法治网络微课、微电影、动漫戏剧、线上法律知识竞赛等，利用大数据时代拓展“开放教育”的可能。

3.教育资源统筹共享。一方面，法治教育的对象应当有所延伸，从面向学生延伸至教师、家长、社区等，推动更多教育主体更广范围地共同参与青少年普法。开展教师法治教育，让教师懂法，协助学校德育教师开展校内法治教育;开展家庭法治教育，让家长懂法，为学生创造积极健康的家庭氛围;开展社区法治教育，让社区居民在潜移默化中引导青少年学生守法用法，形成多维度的法治教育体系。另一方面，检察机关不仅立足自身开展法治教育活动，还要统筹共享教育资源，盘活整个教育普法体系。如浙江省检察机关统一选取精品课程，组建精品课程库和专业巡讲团队，通过公共邮箱、课件光盘等方式进行资源共享，在校园巡讲中统一使用，提高法治教育水平和效果。浙江省海宁市检察院与教育、卫健部门联合开展“百场课堂进校园、进社区、进企业活动”，将法治副校长的课程内容与全市其他教育课程进行资源汇总，为全市学校提供点单式服务。