未成年人政府保护的问题与解决

朱本欣　张丹

摘 要：对近5年重庆市Y县检察机关办理的未成年人案件进行分析，可以发现司法办案中存在未成年人政府保护不充分的问题，主要包括合适成年人到场补助标准低、强制报告制度落实不足、政府综合救助体系不完善、专业人才短缺等。可通过更新合适成年人库、监督落实强制报告制度、建立未成年人综合救助体系、引进专业人才等措施加以完善，以实现对未成年人全面综合保护。

关键词：未成年人司法保护 政府保护 未成年人检察 保护合力

2020年习近平总书记在给全国少年儿童“六一”国际儿童节的寄语中提出，“各级党委和政府、全社会都要关心关爱少年儿童，为少年儿童茁壮成长创造有利条件。”2021年施行的修订后《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未保法》）将“政府保护”从“社会保护”中单独分离出来，增设了“政府保护”专章，进一步彰显了国家对未成年人保护工作的重视。实务中，未成年人政府保护工作情况如何？检察司法保护该如何融入政府保护？为探明这些问题，我们梳理了2017年1月1日至2022年3月31日5年内重庆市Y县检察院受理的未成年人案件[1]，对发现的问题予以分析，以期为未成年人司法保护主动融入政府保护建言献策。

一、未成年人检察司法保护的困境

5年内，重庆市Y县检察院检察一部未成年人检察办公室共受理未成年人案件179件230人，其中未成年人犯罪案件99件148人，人数占比64.3%。侵害未成年人刑事案件80件82人，人数占比35.7%。性侵害未成年人刑事案件62件63人，人数占比27.4%。

《未保法》实施后，受理未成年人案件28件33人，其中未成年人犯罪案件10件15人 ，占比45.4%;侵害未成年人刑事案件18件18人，占比54.5%，其中性侵未成年人刑事案件17件17人，占比60.7%。

分析上述案件，可发现未成年人司法保护存在以下困境：

（一）合适成年人参与办案积极性不高

根据刑事诉讼法规定，询问、讯问未成年人应有法定代理人到场，法定代理人无法到场的应有其他成年亲属或者合适成年人陪同询问、讯问。据统计，Y县检察院5年内办理的未成年人案件中，合适成年人到场的89件。合适成年人到场367人次，法定代理人或亲属到场78人次;法定代理人或亲属全程到场参与未成年人讯问的案件仅有10件44人次，合适成年人到场率仅为75%。合适成年人经两次以上通知或经团委协调后才到场的258人次，占所有合适成年人到场比例的70.3%，由此反映出合适成年人到场难的问题。《未保法》实施后合适成年人到场的案件有12件。合适成年人到场57人次，法定代理人或亲属到场25人次;法定代理人或亲属全程到场参與未成年人讯问的案件仅有2人，合适成年人到场率为69.5%，合适成年人经两次以上通知或经团委协调后才到场的41人次，占所有合适成年人到场比例的71.9%。[2]合适成年人到场难的问题并未改善。

（二）未成年人受侵害后发现难

性侵未成年人案件具有极强的隐蔽性。据统计，Y县检察院近5年来办理的62件性侵未成年人案件中，有8件为加害人长期性侵被害人，占比12.9%，其中最长的达3年，最短的也有半年。《未保法》实施后，Y县检察院办理性侵未成年人案件共14件14人，加害人长期性侵被害人的有3件，占比21.4%。性侵未成年人案件发现难的问题未得到有效解决。

（三）未成年被害人获得综合救助难

一是获得经济救助比率低。78名被性侵未成年被害人中，仅有5人得到经济赔偿，占比6.4%;获得司法救助的被害人仅有9人，占比11.5%。《未保法》实施后Y县检察院办理的性侵未成年人案件，17名被害人无一人得到经济赔偿;6名被害人获得司法救助，占比35%。二是心理救助难。被性侵的78名未成年人被害人中，主动接受检察机关免费心理疏导的有6人，占比7.7%;经过检察官释法说理消除心理顾虑后愿意接受心理疏导的有62人，占比79.5%;坚决拒绝心理疏导的有10人，占比12.8%。《未保法》实施后办理的性侵未成年人案件，17名被害人接受心理疏导15人，占比88%;2人拒不接受心理疏导，占比11.7%。5年来，由心理咨询师进行疏导的有10人，占比仅12.8%。《未保法》实施后，仅有2人由专业心理咨询师进行心理疏导，占比11.7%，其余均系由检察官自行心理疏导。三是开展家庭教育指导难。据统计，家庭教育指导立法以后，重庆市Y县检察机关开展家庭教育指导5件5人，由于缺乏专业的家庭教育指导师，以上5人均是由检察官自行开展家庭教育指导，缺乏专业性、有效性。

（四）涉罪未成年人帮教矫治难

《预防未成年人犯罪法》中对未达刑事责任年龄的罪错未成年人的惩治措施主要包含：训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、定期报告活动、责令接受行为矫治、参加社会观护等，采取以上措施均没有效果的，经过专家委员会评估同意，送专门学校进行专门教育矫治。5年来，Y县检察院在办案中发现未达刑事责任年龄未成年人共计25人，其中开展书面训诫的仅有4人，与社工联合开展帮教矫治的有3人。以上7人在训诫、帮教矫治中经检察机关通知均有拒不到场的情形，后经多次通知虽勉强到场，接受训诫、帮教矫治后效果也欠佳。《未保法》实施后，Y县检察院办案中发现未达刑事责任年龄未成年人3人，对其均进行了书面训诫并联合社工开展帮教矫治，但其中1名未成年人在签订帮教矫治协议后失去联系，导致帮教矫治被迫中止。

二、检察司法保护困境中政府保护存在的问题

（一）合适成年人到场补助标准低

Y县公安局、检察院为了激励合适成年人到场，对到场协助办案的合适成年人给予一定的误工补助。对于上班时间误工在4小时以内的补助50元，超过4小时的补助100元;对于非上班时间误工4小时以内的补助100元，超过4小时的补助200元。但该标准为2016年制定，已远不能适应当前经济收入水平，无法激励合适成年人到场的积极性。

（二）强制报告制度落实不足

《未保法》规定了强制报告制度，但该制度实施以来宣传、培训指导力度不足，部分义务报告人不知晓强制报告，不知道该如何报告、向谁报告。经统计，自强制报告制度实施以来，性侵未成年人案件中履行强制报告义务的有3件，报告主体均为被害人老师，未落实强制报告制度的有1件。另外，《未保法》第57条明确规定了旅馆、宾馆、酒店等住宿经营者接待未成年人入住时，有询问核实报告的义务。但自《未保法》实施以来，Y县检察机关受理的17件性侵未成年人案件，有5名未成年被害人系在宾馆被性侵，宾馆经营者均未履行登记核实报告义务。

（三）政府综合救助体系不完善

1.缺乏未成年人综合救助绿色通道。如前述，大部分被性侵的未成年被害人都未得到經济赔偿或司法救助补偿。被害人得不到嫌疑人赔偿，政府专项救助资金又无法及时补位，往往会导致未成年人陷入困境。如向某某强奸案[3]，13岁的被害人小林在被性侵后患上重度抑郁症，其家庭无力支付巨额医药费。犯罪嫌疑人为在校大学生，无经济赔偿能力，其父母亦拒不为其赔偿。虽然Y县检察机关立即启动司法救助程序，但因司法救助审核审批流程繁琐，效率极低，导致小林无法得到及时治疗，病情加重。

2.专业救助人才匮乏。当前未成年人专业心理咨询师、家庭教育指导师、未成年人司法社工等从业者社会缺口较大。如Y县暂无专业家庭教育指导师，从事专业心理咨询的心理咨询师不足10人，社工组织也仅有1个，常驻社工3人，均非教育、心理、社工服务相关专业毕业，未接受过专业培训。

3.跨区域救助难度大。如谭某某猥亵儿童案[4]，被害人小花为事实上无人抚养儿童，可享受相关福利救助。但根据民政部发布的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》，事实无人抚养儿童的认定应当向儿童户籍所在地乡政府（街道办事处）提出申请，由儿童户籍所在地的乡政府受理申请查验资格。本案中，被害人户籍所在地与居住地不一致，导致无法得到实质救助帮扶。为帮助小花一家度过难关，Y县检察机关为其申请了5万元司法救助金，但仍未解决小花日后生活来源问题。Y县检察机关为帮助小花迁户，免费为小花进行亲子鉴定，成功证明小花与其父亲的亲子关系，又多次往返湖北沟通协调，最终帮助小花顺利迁户回家。后民政部门才将其纳入事实无人抚养儿童救助系统，解决了小花成年以前的生活来源问题。

（四）社会支持体系不完善

未成年人保护是一项系统性综合工作，需要全社会多方主体的共同参与。当前政府部门在有效引导建立社会支持体系方面主要存在以下问题：一是专门学校严重不足，难以满足社会需求。专门学校是防治未成年人违法犯罪的有效措施，是我国社会治理取得的宝贵经验。[5]当前重庆市只有一所专门学校，仅能容纳40人，无法满足全市38个区县的实际需求，导致公安机关在抓获未达刑事责任年龄的未成年人后只能一放了之，形成“养猪困局”。二是社会观护基地不足。根据《预防未成年人犯罪法》，对于具有严重不良行为的未成年人，可以责令接受社会观护，由社会组织、有关机构在适当场所对其进行教育、监督和管束。但司法实践中，社会观护基地严重不足，不能满足未成年人帮教矫治考察的需求，导致帮教矫治效果不佳。三是专业从事未成年人工作的社会组织较少，主要原因是政府缺乏激励机制，无法引入更多优质社工组织参与未成年人保护工作。

三、 加强政府保护，破解检察司法保护困境

（一）定期更新合适成年人员库，适当提高误工补助标准

合适成年人不到场，不仅会严重影响司法办案效率，更无法保障未成年人合法权益。针对司法办案中合适成年人到场难的问题，首先要动态更新合适成年人库。检察机关可通过情况反映、工作函等形式将合适成年人到场难的问题及时反映给当地政府，最大限度争取当地政府部门的支持，同时建议政府指定具体部门专人负责此项工作，将合适成年人中无法到场的人员排除在外，让真正能够从事这项工作的人作为合适成年人，保证合适成年人库中都是“合适”的成年人，在接到公安司法机关通知时如无特殊情况均能到场。二是可签订合适成年人及时到场承诺书，建立合适成年人到场考勤制度和奖励制度。如对于办案中经3次以上通知均无故不到场的合适成年人，及时向其所在单位或组织通报，对于一年内每次通知均按时到场的合适成年人给予适当表彰或奖励。三是适当提高合适成年人因参与案件办理的误工补助标准，与社会经济发展水平相适宜，提高合适成年人到场的积极性主动性。

（二）监督落实强制报告制度，及时发现性侵未成年人案件

一是加强对强制报告制度的普法宣传力度。当前，重庆市检察院推出强制报告制度公益短片《聚光》，号召强制报告主体履行义务，虽获得社会广泛关注，但未能达到长久关注效果。建议在人流量多的广场商场显示屏、电视广告上滚动播放或以海报、短视频等方式多渠道宣传强制报告制度，增强制度的知晓度。二是将强制报告制度纳入政府工作人员、医疗卫生工作人员、基层组织工作人员的入职培训内容，加强以上人员履行强制报告义务的发现识别能力和报告意识。三是拓宽报告渠道，建立线上报告平台。当前，重庆市检察院推出全国首款强制报告APP，极大地方便了强制报告主体及时履行报告义务，可以说是一个有益的尝试。四是立足检察职能，充分发挥检察优势，督促强制报告制度落地生根：以办案为切入点，倒查强制报告制度落实情况。在未成年人被侵害案件办理中，专门针对是否落实强制报告制度建立一案一查机制，根据倒查情况及时发现问题并监督相关部门依法履行职责，协助解决强制报告制度履行中遇到的困境。对未落实强制报告制度的人员，督促相关部门严肃追责处理。以法治副校长为依托，广泛宣传强制报告制度。建议将强制报告制度纳入法治副校长普法清单，作为密切接触未成年人行业工作人员的普法必修课内容之一。以“一号检察建议”为牵引，督促学校落实强制报告制度。“一号检察建议”是预防校园性侵害的重要监督措施，张军检察长提出要没完没了抓好“一号检察建议”的落实监督工作。[6]检察机关在对落实“一号检察建议”监督回访时，应将学校落实强制报告制度情况作为重点监督工作内容之一，建立工作台账，及时发现学校履行强制报告义务中存在的问题、分析原因并有针对性地提出改进建议，及时通报教委，确保监督整改落实到位。

（三）加强资金投入，建立未成年人综合救助绿色通道

1.建立未成年人紧急救助专项资金及救助绿色通道。解决资金短缺的问题，既有赖于上级政府部门加大对基层政府未成年人保护工作的投入，也可以大力引入社会辅助力量，如爱心企业、爱心人士的捐赠，建立未成年人专项救助基金。同时，建议政府各部门间加强协作，开启未成年人救助绿色通道，缩短未成年人司法救助行政审批周期，以尽快拨付未成年人司法救助专项资金。

2.加大人才培养和引入工作。一方面，政府要建议高校加强相关专业人才的培育，做好相关专业人才的引进工作，让专业人才愿意来、留的下。另一方面，司法行政工作人员要加强自身专业综合素养提升。从事未成年人相关工作的政府人员、公安民警、司法人员均应加强教育学、心理学、社会学等方面知识的学习，全面提高未成年人综合工作业务素养。

3.完善未成年人救助相关法律法规，制定跨区域协同救助机制。针对跨区域救助困难的问题，建议建立未成年人救助跨区域协助机制，确定由居住地政府先实施临时救助，后及时协调其户籍地予以跟进救助的规则。

（四）加强硬件软件建设，构建社会支持体系

一是加强专门学校的建设。建议以省为单位，政府部门统筹全省资源，选取地理位置上能辐射全省的合适地点建设专门学校。二是加强未成年人观护基地建设。政府可通过出台一系列优惠政策鼓励、支持和引导人民团体、企业事业单位等社会组织积极参与未成年人帮教矫治工作，建立未成年人观护帮教基地，为未成年人观护帮教提供有效平台。三是鼓励支持成立一批专业未成年人社工组织，由民政部门每年定期组织当地司法社工进行专业培训，以提高未成年人司法社工工作的专业性。