基于政策分析视角下的专业学位研究生教育研究

谭 维，彭仲生，吴晓燕

(南华大学 1.研究生院；2.经济管理与法学学院；3.资源环境与安全工程学院，湖南 衡阳 421000)

专业学位研究生教育是研究生教育的重要组成部分，经过30年的发展，我国逐步构建了具有中国特色的专业学位研究生培养体系，这些高层次应用型人才为经济社会发展作出了重要贡献[1]。长期以来，政府主导的政策供给是我国研究生教育发展最为明显的特征[2]。专业学位的发展离不开国家政策的支持和引导，本文在对政策文本量化分析的基础上，探讨专业学位研究生教育政策的历史与现状，为促进专业学位长远发展和提升专业学位研究生培养质量出台稳健有力的政策提供参考。

一、研究设计

(一)样本遴选

本文以专业学位研究生、专业学位为关键词，通过对中国政府网、中华人民共和国教育部门户网站、北大法宝网的检索，初步收集与专业学位研究生培养等相关的政策文献260份。根据研究目的，对文献按照以下原则进行筛选：(1)本文主要研究国家层面的政策文本，发文单位仅限中央及各部委、国务院、国务院学位委员会。(2)选择的政策文本类型为通知、规定、方案、规划、办法、条例、细则、意见等相关文件，函、请示、批复、会议纪要等不计入样本范围。(3)所选取的文本与专业学位研究生培养密切相关，仅作简单表述或模糊提及的均不属于有效样本。(4)我国从1991年发展专业学位研究生教育，本文研究的最终目的是落实到专业学位研究生培养的政策分析上，因此政策文本的选取时间为1991年至2020年，基于以上原则，本文最终选取政策文本共91份。

(二)分析方法

本文采用内容分析法，主要选择国家层面的专业学位研究生培养相关的政策文本进行分析，以文本条款为最小分析单元。首先将各个政策文本的年份、发文类型、发文单位进行统计分析，再以政策文本的条款为分析单位，将各分析单位分类归入相应的政策领域和政策主题并进行频次统计分析，最后在量化分析的基础上，总结出这些政策文本在不同发展阶段呈现出的特点、政策工具的选择等，提出专业学位研究生培养政策制定的建议。

(三)文本编码

对文本内容进行编码，以91份政策文本中相关条款为分析单元，根据分析方法，按照“政策编号-条款编号-政策领域-政策主题-政策工具”的顺序进行编码，最终形成政策文本内容相关条款的编码表(见表1)。

二、结果与分析

(一)政策文本总量分析

1.时间维度分析

我国从1991年开始发展专业学位研究生教育，与专业学位研究生培养相关的政策文本整体呈上升趋势，特别是2010年、2012-2014年、2020年出现了三次较明显的增长(见图1)。1995年有关专业学位研究生培养的政策文本只有1份，2020年政策文本达到10份，增幅明显，政策出台的密集性和多发性体现了国家对专业学位研究生教育的重视程度。

表1 专业学位研究生培养政策文本内容编码表

图1 政策文本年度分布情况

2.政策文本类型分析

91份政策文本的发文类型由通知、意见、方案、规划等构成，其中以通知和意见形式发布的政策文本最多，占总数的61.5%。以办法、决定、报告、规划等类型发布的政策文本较少，分别为1份(见表2)。目前专业学位研究生教育的法律文件尚处于空白状态，通过查询，关于学位与研究生教育的法律尚无，这与国家经济社会发展亟需培养高层次人才和我国已进入高等教育大众化阶段的发展需求不匹配。

表2 政策文本类型分布情况

3.发文主体分布情况

发文主体从单一走向多元化，发文主体涉及教育部、国务院学位委员会、国务院、国务院办公厅、财政部、国家发展与改革委员会等23个部门。在单一发文主体中，教育部发文21份，国务院学位委员会发文19份，分别占比23.1%和20.9%，是发文最多的两个部门。且教育部联合发文47次，国务院学位委员会联合发文28次，财政部联合发文13次，国家发展和改革委员会联合发文10次，是联合发文频次较高的单位。

通过建立发文主体发文频次的矩阵数据，运用UCINET6的可视化分析，得出图2的发文主体协作关系图。如图2所示，节点表示发文单位，节点之间的连线表示发文单位之间的协作关系，线条越粗表示发文单位之间的协作关系越强，即协作发文的频次越高。形成了以教育部为核心的协作关系网，说明教育部在有关专业学位研究生培养的发文中起了重要的主导作用。教育部与国务院学位委员会、国家发展和改革委员会、财政部在专业学位研究生培养方面制定政策的协同关系最强。

图2 政策发文主体协作关系图

(注：其中国家发展和改革委员会，包含原国家发展计划委员会、原国家计划委员会；国家卫生和计划生育委员会于2018年3月经第十三届全国人民代表大会第一次会议批准撤销。卫生部经2013年十二届全国人大一次会议，与国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职能合并组建国家卫生和计划生育委员会，后经2018年3月第三届全国人民代表大会批准撤销。国家教育委员会于1998年3月10日，经九届人大一次会议通过更名为教育部。农业部经2018年3月第十三届全国人民代表大会第一次会议批准职责整合组建中华人民共和国农业农村部。国务院扶贫办于2021年2月被摘牌。)

(二)政策文本内容分析

1.政策文本主题分析

通过分析构成专业学位研究生培养环节的要素，本文将政策文本分为八大领域：培养机制、招生选拔机制、培养过程管理、学位授予管理、师资管理、能力构建、质量评价与监督机制、思政与就业。政策文本的八大领域内容又涉及众多主题，涵盖了专业学位研究生培养的各方面。对各领域和主题在政策文本中出现的频次进行统计(表3)，可得知专业学位研究生培养的政策领域主要集中在培养机制、培养过程管理、能力构建等三个方面，其次招生选拔机制和师资管理也关注较多。在政策主题中，关于培养机制和模式改革的频次最高，专业学位从学术学位分化而来，经过近30年的发展，取得一定的成绩，但是专业学位的发展模式一直摆脱不了学术学位的发展禁锢，存在照搬或过度依赖学术学位的现象，难以满足人才市场对高层次应用型人才的需求，国家政策也一直在致力于探索适合专业学位发展和专业学位研究生培养的道路。此外，联合培养、培养与职业资格衔接、职业能力培养、实践培养基地建设等主题出现的频次也很高，这都反映了专业学位研究生的培养方向和政策指向。

表3 政策文本主题和领域及频次统计

2.专业学位发展的各个阶段分析

根据专业学位研究生培养政策在时间上的变化以及标志性政策的出台，结合专业学位发展的历史脉络，本文将专业学位研究生培养的发展过程分为三个阶段(表4)：探索发展阶段(1991年-2008年)，关于专业学位研究生培养的政策发布较少。调整变革阶段(2009年-2019年)，关于专业学位研究生培养的政策文本显著增加，从第一阶段的16份增加到65份。2020年以来是专业学位研究生教育的深化改革阶段，2020年召开了全国研究生教育会议，随即发布了一系列重要政策文件，其中《专业学位研究生教育发展方案(2020-2025)》(以下简称《发展方案》)确定了专业学位研究生教育进入了新的发展阶段，明确了发展目标。

表4 各阶段政策文本分布表

(1)探索发展阶段(1991-2008年)

这一阶段是专业学位研究生教育的初创期，专业学位的设立完善了我国的学位类型，形成了学术学位和专业学位并立的学位制度。1996年，国务院学位委员会颁布《专业学位设置审批暂行办法》，指明“专业学位作为具有职业背景的一种学位，为培养特定职业高层次专门人才而设置，并要求各专业学位所涉及的有关行业部门应逐步把专业学位作为相应职业岗位(职位)任职资格有限考虑的条件之一”[3]，这为专业学位研究生的培养指明了方向。此后，国务院学位委员会设置了一批专业学位。此阶段的政策文本多为专业学位设置方案和专业学位培养方案，占此阶段政策文本数的75%。

(2)调整变革阶段(2009-2019年)

2009-2019年是专业学位稳定发展并调整变革的阶段，截止到2019年，我国已形成13个博士专业学位、47个硕士专业学位及1个学士专业学位三个层级的专业学位体系，专业学位覆盖职业领域广泛，为各行各业培养了一大批高层次复合型人才。

这一阶段关于专业学位研究生培养的政策多为探索专业学位研究生培养机制和模式改革。2009年，教育部先后颁布《关于做好全日制硕士专业学位研究生培养工作的若干意见》《关于进一步做好研究生培养机制改革试点工作的通知》两个文件，在充分认识专业学位研究生教育重要性的基础上，着力于培养规模扩大、培养模式创新、分类培养机制建设等方面，重点突出对专业学位研究生职业能力的培养。

2013年，教育部和人社部联合发布《关于深入推进专业学位研究生培养模式改革的意见》，对专业学位研究生的培养进行全方位的改革，除了招生培养、课程教学、师资建设等方面之外，还强调了实践基地建设、校企联合培养，并积极推进专业学位研究生培养与职业资格制度衔接[4]。《关于深化研究生教育改革的意见》指出要建立以提升职业能力为导向的专业学位研究生培养模式，大力推进专业学位与职业资格的有机衔接[5]。一系列政策着力于引导专业学位研究生培养与行业职业岗位相匹配，以满足经济社会不断发展对应用型人才的需求。

(3)深化改革阶段(2020年至今)

2020年7月召开的全国研究生教育会议，指明研究生教育要以适应党和国家事业以及经济社会发展需要，培养造就大批德才兼备的高层次人才，实现中华民族伟大复兴的中国梦为己任，标志着研究生教育进入新的发展阶段[6]。随后颁布的发展方案在总结专业学位研究生教育已有成果的基础上，阐明现存问题：对专业学位研究生教育的认识不够深入，教育结构与质量问题并存，博士专业学位发展滞后，发展机制需要健全等[1]。进而提出专业学位研究生教育发展目标，致力于规模扩大、培养模式创新、产教融合机制以及专业学位与职业资格衔接等方面。

纵观专业学位的发展过程，从最初依存于学术学位，照搬、套用学术学位的发展模式到逐步探索符合自身定位的发展机制和培养模式。专业学位研究生教育在不断扩大培养规模、逐渐完善培养机制，增强职业融合度。

(三)政策工具分析

政策工具是政府赖以推行政策的手段[7]，本文根据专业学位研究生培养相关政策的特点，借鉴麦克唐纳和艾穆尔(McDonnell & Elmore)、施耐德和英格拉姆(Schneider and Ingram)对于政策工具的分析，按照权威工具、激励工具、能力建设工具、象征与劝告工具、学习工具等六种类型来进行分析[8-9]。权威工具是政府通过许可、禁止或要求来实现服从或使行为遵从规则，包含制度、标准、要求、禁止、监督和许可等，是一种被普遍使用、政府最乐于使用的政策工具；激励工具是依靠正向的或负向的回报来引导人们遵从或鼓励人们使用的工具，包含奖励和惩罚；象征与劝诫工具假定人们基于个人信念和价值来采取与政策相关行动，包含鼓励号召和舆论宣传等；能力建设工具为个体、群体或机构做出决策或采取行为提供信息、培训、教育和资源，将评估、支持、师资建设、制度建设、基础建设归入此类[10]；学习工具是依靠自发的行为和能力去解决相关政策问题，包括沟通协商、信息发布、宣传学习等[11]。

根据专业学位研究生培养政策的领域分类和政策工具类型，构建起政策领域与政策工具的二维分析表(表5)，由表可知，权威工具在专业学位研究生培养政策文本中使用最为频繁，达到191次，占比59%，其次是能力建设工具，出现89次，占比27.4%，激励工具、象征与劝告工具和学习工具出现的频次都较少，三者总占比仅13.6%。各政策工具的使用频次不一，但单个政策文本通常涉及多个政策工具类型的使用。

表5 政策领域与主题中政策工具类型使用频次统计表

续表

三、研究结论

(一)专业学位研究生培养的专门性政策偏少，缺乏法律类政策，政策主体间联系有待增强

专业学位经过30年的发展，从萌芽到成熟，专业学位研究生培养逐渐成为学位与研究生教育的重点，这也体现在国家教育政策中关于专业学位研究生培养的政策发布总体上呈上升趋势。但关于专业学位研究生培养的专门性政策发布较少，在91份政策文本中，只有13份文本是专门指导专业学位研究生教育与培养，占比仅14.3%，其中关于培养方案的文本5份，关于教育改革的文本5份，案例教学和培养基地建设的文本1份，教育发展方案1份，1份关于MBA教育的文本。专门性政策数量偏少，且目前我国尚无关于专业学位研究教育的专门法律，政策文本多以意见、规划、方案甚至通知的形式发布，各培养主体在专业学位研究生培养的过程中会存在一定的权威缺失。培养标准缺失，培养能力参差不齐，也会导致培养输出与社会需求不匹配。

专业学位具有鲜明的职业背景，应该充分发挥各行业及各行政管理部门的作用，协同制定专业学位研究生培养的法规政策。目前已有政策的发文主体间联系还不够紧密，政策主体多以教育部或国务院学位委员会为主，教育部协同单个或多个部门发文较多，其他各部委间协同制定政策较少，政策文本中具体指导性的条款较少，政策落地的效用有限。

(二)政策领域与主题分布不均衡，政策偏好于培养机制和模式改革

近10年来，专业学位研究生教育政策偏好从专业学位设置逐渐转变为培养机制和模式改革，随着专业学位探索社会需求不断深化，专业学位类别日渐丰富，对专业学位研究生培养模式的探索也越来越密集，体现在政策文本中关于专业学位研究生培养机制和培养模式改革的出现频次较高，多个政策文本提出要建立以提升职业能力为导向的专业学位研究培养模式，专业学位研究生职业能力培养和与职业资格衔接的政策发布密集。专业学位依托行业职业建立，最终目标是为社会培养高层次应用型人才，这种政策趋势既符合专业学位发展的内在趋势，也体现了社会需求的发展方向。但专业学位研究生培养是多方面协同的过程，培养机制和模式改革涉及研究生教育的方方面面，能力建设离不开招生选拔和导师指导，培养质量的提升需要优化学位标准和质量评价与监控机制，培养最终要实现高质量就业。专业学位研究生培养政策主题分布不均衡，不利于培养的良性发展。

(三)政策偏重权威工具的使用，激励工具和象征与劝告工具使用较少，政策工具组合的方式较单一

专业学位研究生培养政策偏重于权威工具和能力建设工具的使用，权威工具的使用集中在培养机制领域，其中培养机制和模式改革，是使用权威工具最多的政策主题，占该领域的一半以上。政策文本中权威工具的使用，显示国家在发展专业学位研究生教育的核心导向作用，且对纲领性的政策使用权威工具，能够保障培养主体在专业学位研究生教育进程中的正确方向。着眼于专业学位研究生能力培养的政策大多使用能力建设工具，尤其是培养与职业资格的衔接，制度建设和支持的运用频次较多。激励工具和象征与劝告工具使用较少，在这两类政策工具类型中，又以授权激励和鼓励号召为主。政策工具的使用已逐渐从单一走向多元化，但组合的方式仍较单一，多以“权威工具+某一其他类型的工具”形式。

权威工具的使用，在专业学位研究生教育发展初期，具有良好的政策指导性，确保政策执行力强、效率高，达到良好的效果，但随着专业学位研究生教育体系和培养的成熟，过多使用权威工具反而限制了培养主体的灵活性和创造性，不利于发挥培养主体的办学特色[12]。能力建设和象征与劝告工具主要体现在基础建设、制度建设和鼓励号召领域，要充分发挥能力建设工具与激励工具的优化组合，注重专业学位研究生培养中的基础设施建设和职业能力建设。

四、政策建议

(一)完善发文类型和政策空白领域，保持政策出台的稳定性和协同性

根据发文目的不同，专业学位研究生培养政策的发文类型呈现多样化，但仍缺乏专门的法律政策。在我国推动依法治国的进程中，研究生教育的法律缺失不利于解决培养过程中产生的问题，法律相较于以其他类型发布的政策，更显权威性。现有政策虽涵盖了众多培养环节，但仍存在一些政策空白领域，如专业学位研究生培养与职业资格的衔接机制，大多政策还停留在口号上或者建议执行上，缺乏可操作性的指导政策。专业学位如何与职业资格对接、对接何种职业资格、行业认可度等问题仍无法有效解决。因此，应制定专业学位研究生教育的法律法规，填补法律空缺，维护专业学位的合法地位。进一步梳理已有政策的广度和深度，按照专业学位研究生教育的发展方向，针对现存问题和政策空白领域，加快制定具体指导性的政策。

专业学位研究生教育政策总量呈上升趋势，但各个年份差异较大，存在明显波动，应保障政策出台的稳定性和持续性。此外，专业学位发展进入深化改革阶段，如何加深与行业的联系，满足经济社会高速发展的要求，需要各主管部门通力协作、形成合力，共同制定政策，避免单一主体发布政策、各部门相互推诿扯皮的现象发生。

(二)改革专业学位研究生培养的构成要素，均衡发展各政策主题

从政策文本的总体情况来说，政策偏重于专业学位研究生培养机制、培养过程管理和能力建设等方面，对于培养机制和模式改革的关注度最高。专业学位研究生培养是一个系统工程，政策供给如果过度集中于某一领域或者主题，短期内能集中优势资源发展这些环节，但从长期来看，有损专业学位的长远发展[13]。例如，在培养机制中，分流退出机制的政策关注度非常低，随着专业学位研究生培养规模的不断扩大，很多研究生从报考时的盲目到学业上的疏于管理，导致不能如期毕业的研究生也呈规模增长，如何建立有效的分流退出机制，也成为专业学位研究生培养质量提升的重要一环。另外，国际交流与合作的政策供给较少，国际化是专业学位研究生教育的必然趋势，发达国家的专业学位研究生培养体系已较成熟，应多借鉴成熟的经验，加强人才培养方面的国际交流与合作。学位授予管理中关于学位论文分类评价机制的政策关注度也偏少，专业学位一直以来无法摆脱学术化的影子，仍沿用学术学位的学位评价体系，学位论文的分类评价机制能从结果上倒逼培养过程的分类培养，实现专业学位的培养目标，有必要增加相应政策的制定。改革专业学位研究生培养的构成要素，均衡发展各政策主题，才能促进专业学位研究生教育的长远发展[13]。

(三)优化政策工具的组合配置，恰当使用权威工具，合理利用激励工具和能力建设工具

政策工具是实现政策目标的手段[14]，政策目标的不同又决定了政策工具运用的不同，在关于专业学位研究生培养的国家政策层面上，应恰当使用权威工具，对于纲领性的政策文件，比如专业学位的发展规划、培养定位和专业学位设置等领域，权威工具的使用有助于保障权威性、统一性和导向性，而培养过程管理中过多使用权威工具，反而限制了培养主体的灵活性和自主性，导致千篇一律，缺乏活力和特色。在专业学位研究生培养的政策文本中，激励工具中政策激励、资源激励和能力建设工具中政策优惠、经费补贴等工具使用较少，经济基础决定上层建筑，缺乏强有力的经济保障，专业学位研究生的培养难免捉襟见肘，缺乏动力。合理利用激励工具和能力建设工具，通过多种类型的财政投入和资源投入等方式，有助于专业学位研究生培养政策的落地。此外，单一政策工具对政策目标的实现能力有限，合理优化政策工具的组合配置尤为重要[15-16]，一方面，制度建设和师资建设是长期工程，应当多选择能力建设工具；另一方面，激励工具有助于调动培养主体的积极性和创新性，政府在制定政策时，应充分发挥多种政策工具的作用，形成政策合力。