从割裂到融合：我国高职院校评价的新制度主义分析

郑 毅，傅树京

(首都师范大学 教育学院，北京 100037)

2019年全国教育工作会议指出，把教育评价改革作为“最硬的一仗”来推进。随后，在职业教育领域，国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》，明确提出建立健全职业教育质量评价和督导评估制度，完善政府、行业、企业、职业院校等共同参与的质量评价机制，积极支持第三方机构开展评估，将考核结果作为政策支持、绩效考核、表彰奖励的重要依据。职业教育评价、第三方评价已经成为了热门的政策话语。目前，我国职业教育的评价模式正在从政府主导向市场导向转变，需要有更多的利益相关者参与到职业教育评价中来。第三方评价模式虽然迎合了这种发展趋势的需要，但也带来了问题。组织分析的新制度主义学派认为，组织面临着技术环境和制度环境两种不同的环境，并且这两种环境对组织的要求是不一致的[1]。高职院校因其特殊的角色地位，既肩负着培养职业技术人才的使命，又发挥着促进产教融合的作用。因此，当职业教育评价由教育系统内部扩散到教育系统外部时，高职院校仅仅满足教育系统内部的技术环境要求是不够的，还必须兼顾以企业为主的外部利益相关者的需要，否则会因达不到制度环境的要求而逐渐失去合法性基础，得不到外界的支持。

基于新制度主义理论的观点，如果高职院校所处的技术环境要求和制度环境要求是不同的，高职院校必然会变得无所适从。来自两种环境的要求虽然存在分歧，但未必不可调和。本文以新制度主义理论为视角，立足于当前我国高职院校评价发展的实际情况，探究来自不同环境的评价要求会对高职院校产生怎样的影响，并采用第四代评价理论的思想，力求找到融合各方利益主体需求的评价模式，减少高职院校评价中的价值冲突，以期为深化我国职业教育评价改革提供一条可行的途径。

一、高职院校评价中的多元价值

评价指标是评价主体价值诉求最直接的体现。透过指标，可以准确找到各方评价参与者的价值诉求具体是什么，预见在评价过程中可能会因价值冲突导致的问题，进而探索调和各方利益的平衡点所在。关于高职院校的评价指标，周应中着眼于人才培养评价体系构建，提出了以人才培养的目标、资源利用、过程与控制和绩效等四方面为一级指标的评价体系[2]。陈寿根基于质量管理的理念，构建了包括专业建设管理、资源开发利用、人才培养过程控制、测量分析改进和绩效等五方面内容的三级指标体系[3]。陆春阳认为职业教育评价应分层实施，涵盖宏观、中观、微观三个层面，宏观层面主要考查职业教育布局、专业与岗位的匹配度；中观层面主要以学校和专业为单位，重点评价教学过程与生产过程、课程与职业标准的对接程度；微观层面则侧重评价学生的知识、能力结构与职业标准的对接程度[4]。与陆春阳的观点相似，徐兰从事前评估、事中评估、事后评估三个维度来构建第三方高职院校评价体系。其中，事前评估是指在人才培养方案制定时，由专家、企业管理人员和校方召开筹建研讨会，从区域发展规划出发，使人才培养计划一开始就与当地的经济发展要求一致。事中评估涵盖了在职业教育过程中涉及的评价内容，主要是评判高职院校的管理模式、教学质量及高职院校学生的职业素质与能力。事后评估是在高职院校毕业生就业后，追踪其满足社会需求的程度，主要体现为企业的满意度[5]。

在实践层面，由上海市教育科学研究院和麦可思研究院共同编制的《中国高等职业教育质量年度报告》，至2012年已连续发布8期。报告从学生发展、教育教学、政府责任、服务贡献等方面评估了各地高职教育发展情况，形成了多维度的评价指标体系。2019年，由杭州电子科技大学中国科教评价研究院和浙江高等教育研究院、武汉大学中国科学评价研究中心联合中国科教评价网发布金苹果排行榜，采用得分、排名与等级相结合的表示方法，设立了办学条件、师资力量、科教产出和学校声誉4个一级指标，系统、客观地评估了高职院校的办学实力和水平，并公布了综合竞争力排行榜[6]。

以上指标体系虽不尽相同，但大都围绕政府、高职院校和企业三个层次进行构建。而高职院校、政府和企业又是当前我国高职院校评价过程中三个最重要的参与者，三层次的指标体系正好可以反映三者的价值诉求。

首先，政府的价值诉求主要体现在宏观人才培养规划指标中。作为社会经济发展的规划者和教育发展蓝图的设计者，政府关心的主要是职业教育的开展能否匹配地方经济发展的需要，高职院校所培养出的人才是否符合工业4.0时代的标准，高职院校毕业生们能否成为实现“中国制造2025”伟大战略的坚实力量。这些体现的都是社会整体的需求，因此，政府的价值诉求是社会属性的，为的是更好地推动产教融合。

其次，高职院校的价值诉求体现在人才培养指标中。课程设置、师资队伍、教学设施等，这些都是高职院校十分看重的评价指标。因为有了优秀的教师队伍、优良的学习环境等条件作为保障，高职院校才能得到学生和家长的青睐，吸引更多优秀的生源，这也是任何学校组织赖以生存、发展壮大的基础。因此，高职院校的价值诉求是使学校组织更具竞争力。

最后，企业的价值诉求体现在人才绩效指标中。企业作为以生产营利为目的组织，最看重毕业生的实际工作能力，希望他们能够快速胜任工作岗位，用所学的知识技能尽快推动企业收入增长。因此，企业重视的是高职院校毕业生所能带来的经济效益。

二、高职院校评价中价值割裂的成因及其危害

(一)价值割裂的产生

上述评价指标体系表明了政府、高职院校和企业的价值诉求并不相同。不过，如果各方的价值诉求都能得到满足，三方各取所需，则不会产生价值割裂。但现实情况是高职教育评价活动中存在着管理主义倾向，高职院校往往是处于弱势的一方，其价值诉求容易被忽视，经常会被迫改变自身行为以求得社会赞誉[7]。高职院校为何会如此在意外界的看法，甚至不惜“舍己为人”？新制度主义理论有助于揭示这种现象背后的行为逻辑。

现代社会中的组织为什么越来越相似？关于这个问题，组织分析的新制度主义学派认为，必须从组织和环境的关系上来认识这一现象，进而提出组织面临着技术环境和制度环境两种不同的环境，而且这两种环境对组织的要求往往是相互矛盾的。技术环境是组织活动与目标的具体技术要求，制度环境是组织外部的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等社会事实[8]。按照技术环境的要求，组织必须具有效率。比如，一个生产商品的企业，必须不断优化自己的生产流程，提高产品质量的同时降低成本，想尽办法满足消费者的需求，并以此作为本组织的核心竞争力。然而，在现代社会，社会关系网络密集，组织之间交流频繁，仅仅依靠自己的主营业务还不足以保证组织发展壮大。组织如果想在它们的社会环境中生存下来并兴旺发达，除了必要的资源和技术之外，还需要得到社会的认可、接受与信任[9]。为了获得这种认可与接受，组织必须学会适应制度环境。制度环境要求组织必须具备合法性，必须采用在制度环境下能够被广为接受的做法，无论这种做法对组织自身而言是否有效率，这就打破了“组织之所以获得成功，是因为其绩效好”的传统组织理论主张。在这样双重制度环境的挤压下，组织陷入了二难境地：一方面，由于组织的目标不尽相同，如果组织为了获得社会认同，刻意去遵从制度环境的要求，就很可能背离自身的效率标准；另一方面，如果组织一味追求效率目标，也破坏对仪式符号(即社会广泛认同的那些行为准则)的遵从[10]。这种矛盾甚至冲突的组织环境要求是产生价值割裂的一个必要前提，但还不充分，还需要一个能将环境要求传导给组织的媒介，使组织能够实实在在感受到来自环境的压力，并相应调节自己的行为，这正是评价制度。

评价体现了主体与客体之间的价值关系，反映了二者之间一种特殊的关系，即客体满足主体需要的关系[11]。因此，评价可以充当环境向组织表达诉求的重要渠道。根据职业教育评价的主体不同，职业教育评价可以分成三种类型：第一种是由职业院校自主实施的自我评价，也称为第一方评价；第二种是由政府组织实施的评价，也称为第二方评价。但在实践操作中，前两种评估模式表现出了评价内容缺乏系统性、评价方法专业性不强、存在工具理性和功利主义倾向、缺乏公正性等弊端[12]。由此，职业教育的第三方评价模式应运而生，并得到广泛重视。职业教育第三方评价的评价主体由与评价对象无隶属关系的各方组成，具体包括企业、行业协会及学生、家长等[13]。这种多主体的评价方式，以其专业、客观、公正等特点，一定程度弥补了前两种单主体评价模式的天然缺陷，体现了多元的价值诉求。多元的评价方式拓宽了评价的场域，高职院校评价不再仅是教育系统内部之事，还要涉及外界的利益相关者，即扩散到了制度环境。

高职院校是有着自身利益追求的组织实体，有其自身的行动逻辑。然而，当评价的领域扩散到了更广泛的制度环境时，同时面对着来自技术环境和制度环境的不同要求，高职院校则无法“独善其身”，如果想要获得认可与资源上的支持，它必须让渡出部分对效率目标的追求，来换取外界正面的评价结果，做出有悖于组织目标的行为，价值割裂由此产生。

(二)价值割裂的危害

组织处于两种相互矛盾的环境要求之下，主要会带来两个问题。

第一，无效的组织长期存在。市场经济体制遵循的是优胜劣汰的竞争法则，更看重的是技术环境，即组织的核心竞争力所在。那些组织绩效不高的组织，由于回报率低，在价格机制的指引下理应被社会淘汰。但现实中的情况是，部分无效的组织仍然可以长期存在，依靠的就是制度环境所给予它们的支持。这些组织虽然在技术上处于劣势，但却因为“理性神话”的存在，使得它们只要符合社会普遍的认同标准，即可获得赖以生存的资源。从职业教育领域来看，由于高职院校的毕业率往往比学生的实际能力更为显眼，导致一些高职院校盲目追求毕业率，展现学校实力，以期获得社会认同，争取更多的资源支持。但实际上，仅仅透过毕业率很难看出一个学校真正的教学质量，有些高职院校毕业率低，恰恰是严把出口、重视教育质量的表现，而有的高职院校毕业率高，恰恰是放松了对教育质量的监管[14]。这样不仅是对绩效好的组织的一种制度性歧视，助长了逆向淘汰的怪象，更会造成国家教育资源配置的错位和教育规划目标的异化。

第二，有效的组织绩效弱化。为了回应来自制度环境的要求，组织会调整自己的正式结构，进行仪式性活动，而这样的活动往往是无回报或是低回报的，使得组织绩效降低。产教融合、校企合作的推进情况是评估高职院校适应社会需求能力的重要依据。为此高职院校需要投入一定的资源回应外界的期许，以此来换取社会认可，而对于这部分的投入和产出比却难以考量，效率目标自然也无从谈起，结果就是产生了额外的成本。比如，在校企合作的实践中，由于存在信息不对称，企业不能根据专业和能力特征为高职院校学生精准匹配实习岗位，高职院校也不易于识别企业资质，无法保证实习生得到较好的技能培训。而部分高职院校不顾实际效果，不愿探究如何解决人才培养实践中遇到的问题，只求换来有利的评价结果，这样既削弱了校企合作的有效性，又削弱了高职院校培育职业人才的效率。

三、高职院校评价从价值割裂走向价值融合的策略

既然在价值割裂的情况下展开评价，很可能会对高职院校的绩效造成负面影响，思考如何融合各方评价主体的价值就具有了很强的现实需要。在探究如何融合各方评价主体的价值前，需要先来厘清一下高职院校面对两种不同环境时所能做出的选择。

如表1所示，按照对待两种环境所采取的不同行动方式，高职院校存在四种可选策略：选择1不改进技术环境，又抵制制度环境。这种极端型的逃避做法显然不利于学校发展，也无助于社会进步，不应采纳。选择2代表了上文所述的低效组织，虽然“迎合”了社会广泛认同的行为方式，但削弱技术环境也可带来组织目标异化的严重后果，也不宜采纳。选择3注重技术环境的要求，但如果脱离了制度环境的要求则会产生合法性危机，组织将无法发展壮大，不可采纳。选择4兼顾了两种环境，既突出了组织的核心的竞争力，又能符合社会要求，显然是最理想的策略。如前所述，高职院校与外部评价者的价值诉求并不一致，为让各方的价值相融合，一个可行的途径就是采用第四代评价理论的思想，通过协商、构建来逐步达成这一目标。传统的学校评价理论发展经历了测量时代、描述时代和判断时代，但这三代评价理论都存在各自的缺陷：具有管理主义倾向、忽略价值多元性、过分强调科学范式等[15]。为改进评价方式，古贝(Guba)和林肯(Lincoln)在总结前三代评价理论不足的同时提出了第四代评价理论。这种兴起于20世纪80年代美国的构建评价理论，其特征在于评价者和利益相关者之间保持沟通协商，以对评价活动的内容、程序以及由此产生的对行动的解释和计划做出判定[16]。它超越了以往的科学范式，认为评价行为是被构建出来的，是一个过程性的活动。评价者与被评价对象应反复协商，消除分歧，最终达成一个一致性的结果。这种强调沟通、对话的评价模式，为融合各方评价主体的价值诉求创造了可能。为体现这种评价理念，应从以下两个关键环节入手。

表1 高职院校在不同环境的行为选择

第一，赋予各评价主体平等的地位。高职院校评价之所以会产生利益相互冲突的情况，很大原因是参与评价的各方处于不平等地位，评价主体之间缺少沟通，评价指标类似于评价主体给评价客体出的一张考卷，出题人并不会过多地去考虑题目对于答题人的适切性，高职院校的利益诉求难有机会表达出来，在评价过程中处于较为被动的地位。第四代评价理论秉承利益相关者的主张，认为各评价主体都应积极主动地参与评价活动的各个环节，在指标的设计、实施、评估结果的解释等阶段都应该保持平等地位，这也是实现价值融合的前提。将评价参与者定性为利益相关者，才能保证各方的话语权，共同协商指标的构建，并就出现价值分歧的方面做出及时调整，最大限度保证各方利益被兼顾，而不是压制某一方的价值诉求，形成主从关系的评价模式。所以，应该对高职院校评价的行政化倾向进行松绑，将评价的主导权交给社会，变政府主导为政府引导，并开辟对话协商的渠道。政府部门应切实推动“管办评”分离，鼓励行业企业、第三方评估机构、教师、学生等高职教育中的重要利益相关者参与评价，协商确定评价指标，构建能够充分反映社会、用人单位、教师和学生多方利益诉求的评价体系。此外，一个完整、合理的评价体系应该是内外结合的，既有高职院校基于自身实际情况的自评，也要有来自外部的专业性评价[17]。高职院校自评是内部质量保障体系的必要环节，高职院可基于自身培养目标、专业设置、课程体系、师资队伍、管理制度和校企合作实践情况进行自查与改进，教育行政部门对高职院校自评的结果进行抽样复核，确保落实高职院校人才培养的主体责任。外部专业评价则需要第三方评估机构、社会力量广泛参与，体现的是社会层面的价值诉求。外部评估机构以其专业客观的视角，可以全面评估高职院校产教融合、满足社会需求方面的情况，注重从出口端如毕业生质量、就业情况、学生发展等方面设计评价指标，从外部的视角，全面评价高职院校的办学成效。综上，通过多元主体参与、内外结合的评价方式，可以兼顾各方主体的利益诉求，有助于形成平等的评价关系。

第二，采用发展性的评价结果运用方式。除了评价的过程及内容，评价结果的运用方式同样会对评价主体的行为产生较大影响。布迪厄在阐释教育再生产理论时，提出教育行动具有一定的专断性，是一种权威将自己的文化强加给其他阶层的过程，并将其称为“符号暴力”。在教育评价领域，如果掌握评价话语权的一方将评价结果作为考核、奖惩的依据，那么被评价对象必然会为了迎合考核的需要而做出有悖于组织目标的行为，进而损害组织效率。为了消解这种现象，应以发展性的价值取向来运用评价结果，依靠评价来帮助被评价组织发现问题，实现进步。评价不是为了证明，而是为了改进。第四代评价理论以响应式的评估方式，对不同利益相关者的观点做出回应，在这个过程中，被评估的目标群体实则是受益者，它们在协商与对话的过程中实现了价值增长。评价不再是上级对下级的考核，更不是根据结果进行奖惩的活动，而是利益相关者对现实重构的过程。这样可以彻底转变评价活动中的管理主义倾向，避免高职院校因惧怕惩戒性的评价结果运用方式，宁可牺牲组织效率也要换取外界支持的怪象发生。

图1、图2两张示意图对比了价值割裂和价值融合环境下，高职院校评价模式的差异。如图1所示，在不平等地位的情况下，来自制度环境的要求通过评价指标输入给高职院校。此时的高职院校仅仅是被动接受者的角色，没有讨价还价的余地，为了组织的生存和发展，即使让渡出部分效率价值、违背技术环境的要求，也要对制度环境的价值诉求予以回应，由此获得合法性，寻求社会的认同。图2反映了价值融合的高职院校评价模式。与第一种模式相比，价值融合的评价模式有两大不同点：第一，转变了管理主义倾向，防止评价异化为管理者的管理工具。高职院校和政府、企业都是利益相关者，处于平等地位，改变了要求输入与作出回应的机械评价模式，这是开展对话、协调利益冲突的前提。第二，打开了沟通的渠道，利益相关者彼此间发生着持续的信息反馈。评价不再是静态的考核制度，而是随着实践中反映出问题而不断协商和构建的过程。高职院校不需要为谋求外部评价主体的满意而委曲求全牺牲组织的效率。在不断循环的协商和构建中，各方的利益都能得到兼顾，是一种融合价值分歧的评价模式。由此可见，评价的价值诉求不尽相同，但未必不可融合。重要的是打开对话的渠道，在政府、高职院校和企业的持续沟通和良性互动中，最终形成平等对话、利益契合高职院校评价模式。

图1 价值割裂的评价模式

图2 价值融合后的评价模式

总之，评价在高职院校的发展中产生了重要的影响，运用得当将有利于高职院校发现自身问题，不断改进组织绩效，培养更多符合国家需要的技术性人才；运用不当则会导致价值割裂，损害高职院校组织绩效，不利于高职院校的发展。为此，应采取以评价促发展的价值取向，赋予各评价主体平等地位，通过沟通、协商机制的建立，逐步实现高职院校评价领域的价值融合。