新时代数据警务的实践研究——以上海智慧公安建设为例

韩 璐

（铁道警察学院 公安基础教研部，河南 郑州 450053）

在上海智慧公安建设的分析框架下，公安机关同新技术公司的合作已经使警务服务从一般的犯罪问题延展到警察的社会服务功能和政治预警功能。未来随着警察职能专业化和职业化的增强警察、社会力量的协同共治将是国家建构过程中基层警务治理的优先选项［1］。

上海智慧公安建设由战略架构和逻辑架构两部分组成。战略架构主要由六大发展理念，“三统三分”的基本原则和“六个以”的指导思想构成。逻辑架构主要包括：数据中心建设与“数据警察”培养。本研究尝试以上海市浦东新区周浦镇派出所为样本，展现在智慧警务建设指导下上海警察从传统向现代的转化，进而探讨如何在智慧公安建设的战略架构和逻辑架构下塑造和优化上海警察职能的问题。

当前上海智慧公安的警务治理体系要想孕育出一种可以融合、连接以及有效判定各种社会利益冲突的能力，就要在各种不同的新兴社会细胞中建构信心、实现有效互动。为此，要在国家、社会、市场这样的刚性权力运行之间设置缓冲地带，设置调整休息的空间，以便提升智能化的临机判断与虚构假设预警的能力，这是警务识别、判断复杂的社会风险并形成与之交互治理的机会，也是警察系统形成有效抽象的犯罪治理工具并进行预防犯罪治理的机会［2］，更是新时代大数据警务在智慧公安建设领域的新发展。通过本研究拟解决上述实际问题，并为上海数据警务治理与发展提供理论与实践两方面的参考建议。

一、上海智慧公安建设的战略架构：总体布局与发展理念

新中国成立后到改革开放前，上海市外来人口较少，社区与城镇之间形成一种相对稳定的“熟人网络”，降低了警务治理的难度，加之犯罪种类比较单一，警务治理成本较小，这一时期警察打击犯罪工作有力且有效。改革开放至2010年间，经济快速发展，“熟人网络”逐渐解体，犯罪种类多元化，人口流动加剧给警务治理带来巨大压力，加之这一时期上海公安的科技信息化发展在警务治理方面发挥的作用处在起步和探索阶段，因此这一时期的警务治理难度较1978 年前显著增大。

自2010年以来，上海公安科技信息化开始逐渐走向成熟，智慧公安建设成为上海警务发展的显著标签，尽管这一时期的警务治理难度依然在增大，但在智慧公安建设的支撑下，上海市建立了“要像绣花针一样精细”的立体化、信息化社会治安防控体系，并且成效显著。

（一）六大发展理念

上海智慧公安建设战略架构的发展理念，包括六大理念。一是卓越的理念。体现在“六个一流”中，即一流的顶层设计、一流的技术产品、一流的项目建设、一流的运维管理、一流的安全保障、一流的实战应用，通过这“六个一流”最终形成世界一流的警务工作。二是统筹的理念。上下统筹，内外统筹，前后统筹。三是服务的理念。服务国家战略，服务群众，服务实战。四是开放的理念。依托互联网建设智慧公安，与外部数据系统互联。五是共享的理念。“数据为王”是善应用者为王，共享是常态，不共享是例外。六是众筹的理念。技术众筹，建设众筹，服务众筹。

（二）“三统三分”的基本原则

上海智慧公安建设战略架构的基本原则就是“三统三分”，“三统”即“统一领导、统一规划、统一标准”，“三分”即“分头建设、分层管理、分类应用”。

（三）“六个以”的指导思想

上海智慧公安建设战略架构的指导思想就是“六个以”，即以实战需求为导向、以顶层设计为指引、以大数据应用为核心、以集成创新为动力、以人才集聚为根本、以安全廉洁为底线。

在上海智慧公安建设的战略架构下，以智慧警务精细化管理为标准，积极探索智慧化、长效化的警务治理模式，有效完善基层警务治理体系、提升基层警务治理能力，推进基层警务的精细化治理向纵深拓展。

二、上海智慧公安建设的逻辑架构：智慧公安体系构成与“数据警察”培养

（一）上海智慧公安体系构成

上海智慧公安建设的逻辑架构主要组成部分即数据中心。上海智慧公安数据中心（超算中心）作为全局唯一且统一的数据资源池，数据容纳能力1 000 PB、超算能力实现毫秒级响应，也是最大、最全、最强的警务云，由上海市公安局统一建设、整合全部数据资源并提供超级计算能力。上海智慧公安综合服务平台作为全局唯一且统一的平台，既不是实体机构，也不是普通的应用系统，而是一个通用性的生态环境，通过统一的数据标准和接口规范将各类应用系统联通。

一是多系统。多系统即开发、改造、完善一批适用不同类型警务活动的应用系统。应用系统除了公安机关的指挥应用系统、部门应用系统、分局应用系统、驻沪公安单位应用系统外，还包括数据共享交换系统，通过多系统打通政府各职能部门、行业领军企业，建立起数据信息的交换通道。

二是多模型。多模型即研发建立一批满足不同实战场景的数据分析模型。模型是小型化、场景式的应用系统，其关键是需求准、操作性强。比如，视频监控智能化升级，应同时具有识别人、车、行为等实战功能。

三是泛感知。泛感知是指借助人力、技术、警情、舆情、信访这五种渠道，实现对公共安全和社会治安风险隐患的全地域、全领域的数字化覆盖。

四是泛应用。泛应用是指大数据应用成为公安工作的基本工作方法，从指挥员到战斗员全警用，从业务工作到队伍管理全域用，每项工作从始到终全程用。

五是内嵌要素。内嵌要素包括人工智能和网络，两者都内嵌在智慧公安的方方面面。人工智能是“大脑”，实现数据智能感知、智能识别、智能汇聚、智能运算、智能应用。网络是“血管”，确保高效、安全地传输数据。

（二）“数据警察”培养范式与职能定位

根据上海智慧公安建设总要求，上海公安学院（以下简称学院）于2018年1月正式启动“百千万‘数据警察’培养工程”，先行先试，打破常规，在上海市局政治部、智慧公安办、科技处等单位的支持下，2018年3月至4月连续举办四期“数据警察”业务培训班，培养了一百名“数据警察”强手，2018年7月又启动了千名“数据警察”能手的培训，为上海智慧公安建设和现代警务流程再造提供了人才支撑［3］。其主要做法如下：

第一，明确分工，细化任务，建立“数据警察”培养工作的组织领导框架。由学院对上海公安“数据警察”培养进行整体设计和统筹协调，并牵头联合社会力量，开展专家型数据强手的培养；上海市公安局各部门、各警种结合自身智慧公安建设和公安实战需求，细化明确本部门、本条线数据能手的标准和能级，制定落实相应的培养方案，并引入相关社会科研师资参与培训；上海市公安局及各分局结合自身工作实际，确定自身各条线和派出所层面的数据熟手的标准和能力需求，并在上海市局总体框架下，组织本分局的培养工作；由上海市公安局相关职能部门和学院积极挖掘和发挥自身资源和职能优势，为整个上海“数据警察”培养提供培训资源支撑和师资保障。

第二，立足顶层，梯次进阶，构建“数据警察”培养的立体化培养构架。依托上海公安教育“大教育大培训三级体系”，加强顶层设计，统筹职前职后教育，其横向囊括公安民警职业生涯发展各个阶段，纵向贯穿基层应用、参与高端研发等各个层面，形成梯次进阶的立体化培养构架（如图1）［3］。以针对信息化骨干的各类专业能力提升培训来保障急需的强手型“数据警察”的快速供给；以针对青年民警的阶段化专门培训和进阶考核，保障能手型“数据警察”的稳定补充；以高低搭配、专兼结合的学历教育和面向基层的“四随练兵”保障熟手型“数据警察”的持续稳定供给；以各类职后培训班、“e 学堂”和微课程，及时推送各类新技术、新战法，填补培训缝隙，确保“数据警察”队伍的整体素质持续提升［4］。

图1 上海智慧公安“数据警察”能力结构体系

第三，多元构成、专兼结合，建设一支德才兼备、学识一流、能干会教的培训师资队伍。一是从知名高校邀请基础理论教师，教授大数据基础理论知识以提升民警数据建模思路、流程设计等能力和大数据理论素养。二是由参与上海智慧公安建设的科技公司的技术人员，以及上海市城乡建设和交通发展研究院等咨询机构的专家讲授目前智慧公安各系统的开发应用情况，使民警对智慧公安总体情况有全面的认识。三是由社会专业培训认证机构的实战应用人才结合公安实际应用需求讲授相关算法，提升民警在公安实战中的大数据技术应用和沟通能力。四是由公安实战业务骨干组成的业务师资，结合实战案例讲授相关专业知识，提升民警公安业务综合素养。

第四，前后衔接，树状构成，打造立体开放的“数据警察”培养课程体系。具体课程布局上，考虑到“数据警察”培养的现实急切需求和今后能力进阶的职业生涯提升需要，我们对于整个课程体系作了精心设计。从其横向结构来看，围绕基础理论、智慧公安、实战实训、知识拓展等研发了多个课程模块，形成了以不同能级和技能培训需求为指导的菜单式结构，不同课程可以根据相关能力提升需求自由分类组合，从而满足不同能力需求的“数据警察”培训。从其纵向结构来看，以整个“数据警察”能力体系为蓝本的树状结构，将整个课程划分为三大模块：一是以计算机和公安警种岗位基础知识为要素的专业基础课程，以此作为整个“数据警察”能力培养的基础；二是以数据岗位技能和实战运用为要素的岗位核心能力课程，以此作为整个“数据警察”培养的核心部分；三是以数据分析实务和关联性工作为要素的跨专业课程与素质拓展课程，以此满足不同岗位和层次“数据警察”的能力提升和拓展需求［5］。

三、上海智慧公安建设成效：以周浦派出所为例

（一）周浦派出所基本概况

周浦镇，隶属上海市浦东新区。周浦派出所始建于1949年5月，其前身为周浦公安分局。1993年12 月组建周浦警察署，成为全市第一家警察署。2003年7月，改周浦派出所为副处级机构。2009年6月1日，在分局党委和周浦镇党委政府的大力支持下建立了新派出所。

截至2019 年，周浦派出所对应辖区总人口达18.9 万人，辖区面积22.4 平方公里。派出所的警力配置情况：民警90人，其中党员民警59人，设有6类12个警组。

（二）智慧公安建设在周浦派出所的运用及成效

1.通过智慧公安建设提升派出所打防智能化水准

围绕派出所“警务中台”建设，以派出所综合指挥平台为中枢，联结辖区楼宇、广场、特定场所，实现全屏掌控、全域管理、全程跟踪，进一步提升感知预警、巡逻查控、案件处置的能力水平。2019年，辖区报警类警情同比下降两成，其中偷盗类警情同比下降三成，刑事拘留、逮捕数同比上升一成，各类打防数据位居分局前列。围绕上海市局、分局党委部署要求，牢固树立“一盘棋”意识，在上海市局统一指挥下积极开展跨区域侦查打击、案件串并、清查整治等工作。“三区九所”警务协作开展以来，派出所领导亲自带队、组织民警开展跨区域打击整治、查缉各类场所，通过打防智能化行动，辖区与外区毗邻区域治安状况明显好转，报警类警情同比下降两成。

2.积极探索智能安防技术试点建设

在全区率先试点电动自行车智能防范系统。2019年，盗窃电动车警情同比下降四成。面对周浦人口基数大、流动快、组成杂等特点及电信网络诈骗警情高发等难题，派出所积极探索智能安防手段，辖区治安秩序不断提升。围绕平安浦东建设全面夯实基层基础工作，提升服务群众水平，强化社区民警履职效能，加强与司法所协作联动，优化完善法律调解员派驻机制，整合交通、出入境、人口等高频业务，全面推进“一网通办”综合窗口建设。

四、上海智慧公安建设的未来走向

上海智慧公安建设的新征程已开启，当前仍处于起步阶段，未来将面临来自观念、技术、配套政策等多方面的困难与挑战［6］，需要上海5 万公安民警发扬时不我待的精神，不断自我加压、勇攀高峰。

（一）依法完善智慧公安建设所需的多项配套政策

智慧城市代表着新型的发展理念和治理形态，已逐渐成为新一轮全球发展和城市发展的新潮流。智慧城市首先是一个安全的城市，如何实现城市治理中科学、高效、理性的“平安”和“有序”是上海城市发展定位给上海公安提出的新课题。作为解题的重要思路，全面推行智慧公安除了理念转变、技术革新外，还需要完善的配套政策体系，三者有机统一才能为上海“卓越全球城市”的发展愿景提供安全保障。对标于此，所需的多项配套政策目前尚不到位［7］，尚需法律法规支撑。政策法规是基础保障，特别是对数据共享及开发应用既能起到规范作用，又能确保其发展沿着既定方向发挥价值不发生偏差。因此，于智慧公安建设而言，需要尽快提请人大围绕大数据使用等重点内容开展调研并予以立法，厘清数据开发应用过程中的责权利关系以及实施程序，以实现在政策法规框架下探索科学的管理方法与机制。而且，从立法过程来看，法律制定本身也是一个寻求共识、凝聚共识的过程。立法先行征求意见、集中讨论、民主表决，有效汇聚民意，整合不同利益和观点，形成大多数人可以接受的方案。靠法治聚共识的支撑作用最具权威性。

（二）及时出台智慧公安建设所需的标准规范和评价体系

智慧公安建设势必涉及众多技术设备的安装、科技信息手段的运用等，但这些物质性的措施不是越多越好，也不是越高端越好，否则既没有必要，也是一种资源浪费。智慧公安建设既要保证“一流”，还要坚持“适配”，事实上，要充分发展这些技术的优势，必定需要相应的条件，但目前比较缺乏，仅从物联网建设中存在的问题就可见一斑。

物联网被憧憬的应用形式之一便是连接城市，各种各样的传感器、视频图像监控等无处不在，并生成大量的数据，从而实现更高效的社会治理［7］。但物联网技术的软硬件目前还缺乏统一或者相对统一的标准，而且很难靠一家技术公司来完成多家设备或系统的对接与整合。由点及面，智慧公安建设多方面都需要统一的标准规范体系，主要包括体系框架、技术规范、平台规范、应用规范、管理规范及运维规范等相关标准规范，以此既确保智慧公安建设有章可循，又能向国际社会推广我国国家标准和行业标准，逐步确立在世界警务发展中的领先地位［8］。标准规范是建设智慧公安的关键环节，标准规范不到位，建设就难以真正见成效。同时，当前还亟须构建、完善一套科学合理的评价指标体系，主要涵盖投入指标评价、过程指标评价和结果指标评价三大类，目的在于纠正建设中可能出现的偏差，及时总结经验，准确把握智慧公安运行的客观规律，引导并推动智慧公安的健康持续发展。

（三）尽早明确智慧公安建设部门职责分工

智慧公安建设是一项庞大的系统工程，从工程建设的角度来看，它的实现需要以信息科学为基础，以多项信息技术的交叉、整合、创新与应用为支撑。所以，智慧公安首先是一场科技信息革命，主要由科技部门负责提供科技保障、管理科技项目是理所当然的。但同时智慧公安不仅仅是技术创新，更是业务流程的再造，所以又必须依靠具体的业务部门解决技术支撑背后的业务问题［9］。而在实际运行中，部门之间存在着分工不明的现象是显而易见的。所以，智慧公安建设还需要各机构之间协调配合、统一协作，真正做到网络互联互通、功能整合、信息资源共享，减少互相推诿，减少重复建设，这样才能保证各项目的合理规划和稳步实施，并在领导小组的统一领导下积极、高效地实现各阶段项目目标。

结论与讨论

从直接意义上讲，智慧公安不仅是一种以高科技为标志的警务工作形态，更是一种以多元协同为内涵的警务治理理念，以及追求法治化、人文化的警务价值思想，体现的是技术手段、基本治理制度和警务人文的互动与融合。从更深层意义上讲，智慧公安建设很大程度上就是上海公安为适应新时代、适应经济社会发展而进行的一场警务治理现代化的创新与发展。

因此，智慧公安建设应当是一个长期的过程，不仅体现在时间的持续性上，更是体现在制度供给的复杂性上。既要看到新技术环境下的警务治理也存在一个“饮鸩止渴”空间，在新技术环境下，用数据工具把眼前的治理成本降低，用技术手段处理背后可能潜藏的复杂社会问题，从而忽略了长效的预防犯罪阶段的社会工作，长此以往会衍生出更多的信息不对称，极大地增加警务治理成本［10］，还要看到，在新技术环境下，目前数据的制造和拥有不仅应用在警务治理而且广泛分布在技术公司甚至单个的社会组织和主体中，这无疑加大了警务治理的风险。

总之，要为全球超大城市社会治安治理的公安实践提供技术治理先进经验，就要将实践证明行之有效的做法及时上升到制度层面固定下来，如以智力解放警力；对存在空白、需要法律制度支撑的，及时研究制定，如大数据运用的法律保障；对不适应时代发展需求的，及时修改，如减免一些繁琐的行政审批手续；对于未来新领域可能出现的新问题，则可运用底线思维，给出相对明确的预期。