社会保障政策反馈的研究进展及对中国的启示——基于文献综述的视角

王红波

一、研究背景与研究目的

早期的政治学研究通常将政策视为政治行动或政治力量的结果（Pierson，1993），即政策是经过一定的政治过程被制定并实施的，政治和政策之间是一种单向的影响与被影响关系。那么，政策被制定并实施以后将如何影响生成它的政治过程呢？即“新政策如何塑造新政治？”（Moynihan & Soss，2014）。随着相关研究的深入，政治研究中的反馈视角对这一疑问进行了回答，反馈视角将政治与政策视为一种持续的相互作用的双向关系，认为政策不仅仅是政治目标，也是一种政治力量，能够重新配置权力的基本条件，重新定位政治关系中的行动者并重塑政治行动者的身份、理解、利益和偏好（Moynihan& Soss，2014），进而达到塑造新政治的结果。这种政策对政治所产生的影响是一种政策目标之外的非预期效应，政治学者和公共政策学者将该过程称为政策反馈（Policy Feedback）。20世纪以来，世界范围内政府职权范围的扩大对这一研究方向的发展起到了促进作用，因为频繁的政府活动使人们更加关注公共政策对政治进程的影响，越来越多的研究者认为政策不仅仅是政治进程的产出，而且作为政治进程的投入极大地改变着我们的政治、社会及经济状况（Pierson，1993）。在这一背景下，近年来国外政策反馈研究取得了较为长足的进展。尽管政策反馈已被认为是解释政策如何产生政治效应的具有竞争性的理论，我国政治学和公共政策领域对这一理论的研究文献仍付之阙如。及时归纳政策反馈理论的研究进展，并运用政策反馈理论对我国公共政策的政治影响效应进行分析，有助于更深入地刻画我国公共政策与政治进程间的互动关系。

由于福利政策通常关系公民的切身利益，福利改革往往使公民与国家间的联结关系更为紧密。在大量的国外政策反馈研究中，探讨福利政策对国家、公民等主体政治影响的文献占据了核心部分，这些研究关注福利政策对国家能力的扩展或制约，对相关利益集团的塑造以及对公民政治参与、政治态度的促进或抑制作用（Pierson，1993；Mettler，2019）。在我国，以基本养老保险、基本医疗保险、最低生活保障制度、社会救助等为内容的社会保障政策是国家为公民提供的福利政策的主体组成部分，且处于制度变革定型的关键期。广覆盖、深变革的社会保障政策极可能对相关政治进程产生较强的政策反馈效应。对这一问题的研究，既可以从一具体的政策领域观察我国公共政策产生的政治反馈效应，也有助于透视社会保障政策对相关政策主体产生的政治影响，进而为调整、改革和完善社会保障政策提供理论依据。基于此，本文聚焦于社会保障的政策反馈研究，通过梳理相关文献，试图分析和归纳社会保障政策反馈的主要议题及反馈机制，以期能够更深入地理解我国社会保障与政治进程间的关系，并为政策反馈理论在我国社会保障政策研究中的应用提供借鉴。本文余下内容共包括四个部分：第二部分归纳了政策反馈理论的定义、发展、反馈机制与反馈类型，从宏观上对政策反馈理论进行梳理，为社会保障政策反馈的分析奠定基础。第三部分归纳了社会保障政策反馈研究的主要议题。第四部分聚焦社会保障政策反馈对公民政治行为的影响，从三个维度剖析了其内在机制。第五部分阐述了社会保障政策反馈理论应用于中国研究的必要性和具体建议。

二、政策反馈：理论发展、反馈机制与反馈类型

政策反馈理论源于历史制度主义并经历了从宽泛的思想到内涵明确的演变过程。20世纪90年代初，Pierson在以往研究的基础上拓展了政策反馈的内涵，提出了政策反馈的两大作用机制：资源激励效应和解释效应。Pierson的研究为后续研究，尤其是大量实证研究提供了理论基础。近年来，部分学者根据实证分析结果进一步将政策反馈分为正反馈效应和负反馈效应，增强了政策反馈效应对现实政治的解释力。

（一）政策反馈理论的发展过程

政策反馈研究嵌入在历史制度主义的传统中，强调历史建构的政策制度对政治发展的影响（Amenta，1998）。历史制度主义认为，政治进程只有随着时间的推移才能被很好地理解，政府对个人行为的结构性约束是个人政治行为的重要来源（Pierson，1993）。因此，历史制度主义学者关注公共政策的时间维度，注重分析现有政策随着时间对政治和政策制定的重塑作用。Weir等提出了政策反馈的早期定义，“社会政策一旦制定，会反过来重新塑造国家组织本身，并影响社会群体的目标和有关联盟参与政治斗争的持续性”，并引用美国社会保障项目扩展的案例加以说明：1935年美国建立的养老保险项目在联邦政府内创造了一个官僚选区（Bureaucratic Constituency），①此处的官僚选区指由联邦政府内部公务员选民构成的支持性选举力量。而官僚选区在随后数十年中相互动员起来保护并扩大了养老保险项目（Weir et al.，1988）。后续诸多研究虽然使用不同的形式表达政策反馈的定义，但其内核并没有变化，都旨在回答政策反馈的核心问题，即“政策一旦产生，如何重塑政治，这种转变又如何影响随后的政策制定？”（Beland and Schlager，2019）。

Mettler将政策反馈研究划分为两个阶段，第一代政策反馈研究的学者们主要从经验性的实证角度验证了政策反馈效应的存在，如政策可能影响公民的政治态度，进而产生政策支持者，也可能影响公民的政治参与度，进而促使公民采取政治行动以倡导扩大受益政策的规模（Pierson，1993；Skocpol，1992；Schneider & Ingram，1993）。第二代政策反馈研究者更进一步对政策反馈产生机制进行了分析，认为政策反馈并不总能发生，并具体说明了反馈效应发生的条件、效应大小、驱动政策反馈的动机等（Patashnik &Zelizer，2013；Morgan & Campbell，2011）。例如，虽然公共政策在美国日益扮演着重要的角色，但公民对政府的不满所导致的“政府与公民隔离”（Government-Citizen Disconnect）问题削弱了政策对公民政治参与的促进作用（Mettler，2019）。近来相关研究越来越重视政策设计以及更大范围内的制度背景对政策反馈效应的影响，并将组织等因素纳入政策与政治互动的链条中，如Goss等讨论了政策如何通过非营利组织对公民融入、公民政治参与产生影响（Goss et al.，2019）。

（二）政策反馈的机制：资源激励效应与解释效应

政策反馈理论发展的一个里程碑是1993年Pierson对政策反馈机制的归纳。Pierson围绕政策对政府精英、利益集团和公众的影响，探讨了政策反馈何以发生的问题。他认为政策反馈的产生机制主要有两个：一是政策可以创造资源和激励。公共政策可以为政府精英、利益集团和大众的相关互动创造激励条件，如通过政策设计增加特定群体在决策中的发言权，以此强化相关群体对政策的支持。还可以直接为相关活动的开展提供资源，如通过立法为相应组织提供资金或为个体加入特定群体创造激励条件。政策通过创造资源和激励来影响相关主体的政治行为，这一过程被称作资源激励效应。二是政策本身承载的信息和含义，可以为相关政策主体对政策议题的认知起到解释作用。解释性视角认为，政策受众会根据政策内容传递的信息来调整自己的认知，而认知的调整则会影响自我的政治行为和态度。政策通过信息内容的解释作用影响行动者的态度和行为，进而塑造政治的这一过程被称作解释效应。在阐述以上两个机制的基础上，Pierson结合政策影响的三类主体，从两个维度归纳了政策影响政治的六种具体途径（见表1）。对政府精英而言，政策的资源激励效应能够影响其行政能力，这是因为，具备可行性的政策需要训练有素、经验丰富的政府官员来制定和执行，而既往政策本身就是政府官员获得丰富经验资源的载体，在既往政策的经历中政府精英的行政能力会得到提升。解释效应体现为政府精英的政策学习，政府精英会对既往政策的信息、价值等进行感知和学习，所学习到的经验或教训往往是新政策制定的依据；对利益集团而言，政策的资源激励效应反映在政策提供的额外收益、组织机会（Organizing Niches）、资金或渠道可以为利益集团的壮大提供帮助，因为公共政策所提供的资金支持、干预的方向和干预效果等往往会影响相关利益集团的组织动员、收益和发展机会等。解释效应则体现在政策学习效果、政策可见性及政策追溯性等会塑造利益集团对政策的理解和认识；①政策可见性（visibility of policies）指政策能够体现政府在其中扮演角色的程度；政策追溯性（traceability of policies）指有关结果是否与政府政策直接相关，以及与结果相关的政府政策是否可以追溯到责任人。对公众而言，政策的资源激励可能产生锁定效应（“Lock-in”Effects），使个体沿着政策发展道路的特定方向行动，解释效应则会根据政策可见性和追溯性的不同对个体行为产生不同影响（Pierson，1993）。

表1 政策反馈机制的六种途径

（三）政策反馈的类型：正反馈效应与负反馈效应

1.正反馈效应及其机制

多数学者认为，现代政治的特点是正向政策反馈，即过去的决策导致政策的自我强化（Jaime-Castillo & Fernandez，2013）。这一认识的基础与Pierson提出的政策对政治的锁定效应密不可分，他借鉴制度主义学派诺斯提出的“路径依赖”理论探索了现有政策如何产生限制未来政策发展的锁定功能。“政策产生的激励会促进复杂社会经济网络的出现，进而增加采用可替代性方案的成本，阻碍退出当前政策的道路”（Pierson，1993），因此，政策一旦实施，会产生大规模的锁定效应并遵循路径依赖而发展（Pierson，2000）。那些试图从政治上废除或更改政策的官僚会受到利益集团及选民的抵制，这使得新政策往往比已经成熟的政策更加脆弱（Pierson，1994）。Jaime-Castillo根据路径依赖原理总结了正反馈效应的三种发生机制：一是政策会为受益者创造利益，进而赢得更多的政治支持。如随着美国社会保障待遇水平的提高，受益者会督促国会进一步支持社会保障政策（Campbell，2003）。二是政策会产生适应性预期，使政策制定者和政策受众倾向于根据现有制度结构进行战略设计，进而产生沉没成本。三是政策可以传递政策价值的信息来源和意义，进而塑造公平正义的社会规范，如高福利国家的社群主义价值观会培育互惠互助的文化承诺，进而增加受益人对既有政策的政治支持（Jaime-Castillo & Fernandez，2013）。在这三种机制的作用下，政策产生了正向反馈的锁定效应，进而赢得了政策受众的政治支持，使既有政策难以变更。例如，20世纪90年代中期，美国养老保障政策私有化的改革困境是政策正向反馈的典型事例。自1979年以后，随着新自由主义的盛行，世界范围内出现了养老社会保险私有化的思潮及实践（李珍，2010），美国的养老保险制度也受到了自由派政治家要求变革现收现付制度的挑战。然而，由于从现收现付向基金制的转型要求改革时的员工在为自己缴费的同时，继续为上一代退休者提供资金，转制成本成为了养老保险私有化不可逾越的障碍（Myles & Pierson，2001），最终的私有化改革浪潮以小部分工资税转入个人账户的方式结束，仅仅达到了部分私有化的目的（Beland，2005）。

2.负反馈效应及其机制

政策反馈理论提出以来，正反馈效应一直是相关研究的重点。Larsen通过对已发表的65篇定量政策反馈文献的梳理发现，探讨政策对公民政治行为和政治态度影响的文献往往具有正反馈效应的研究发现，并借此得出了社会政策更多的是增加而不是削弱社会支持的结论（Larsen，2019）。然而，随着研究的深入，不少学者对正反馈效应过度强调历史决定的观点提出了质疑。不少学者发现，积极的政治动员、联盟的形成以及政策反对力量的长期累积都会削弱正向锁定过程，逐渐与现有政策产生结构性背离，进而更改以往的政策锁定（Thelen，2004；Jaime-Castillo & Fernandez，2013）。因此，由于在社会生活中反复出现不可预见的结果，政策会产生负反馈效应（Weaver，2010）。例如，从另一个角度看，前文中美国养老保险部分私有化的政策选择，也是社会保障政策在新自由主义力量政治动员下出现负向政策反馈的结果。Jacobs等总结了出现负反馈效应的三种力量：一是动员社会利益集团但出现意外的政策损失，原因包括权力机构的变更、政策制定者面临短期的选举压力、其他社会政策的干预等；二是公众的认知损失，指政府在政策调整时会向选民宣传政策变更的必要性，但这种互动受到选民负面偏好等的影响，进而削弱选民基础；①负面偏好（negativity bias）指与积极信息相比，人们更容易受到负面信息的影响。此处指选民更容易受政策变更带来的负面效应的影响，而较少关注政策变更带来的积极效应，因此，政策变更可能会削弱选民基础。三是备选政策方案的扩展，由于随着时间推移，现行政策的问题会增多，备选政策方案也会增加，人们便倾向于寻找替代性政策方案，进而改变既有的锁定效应。例如，在人口老龄化深入发展和福利待遇刚性的背景下，德国、意大利和瑞典等欧洲国家的养老金计划都面临收支不平衡的财务压力，因此不得不渐进式地进行制度改革。

总之，在近期政策反馈的研究中，学者们明确提出政策反馈包括正反馈效应和负反馈效应两种具体类型（Jacobs，2015），而且两种反馈效果不一定是相互抵触的，可以在不同的时间跨度内发挥各自作用（Larsen，2019）。

三、社会保障政策反馈研究的主要议题

前文对政策反馈理论及最新研究进展做了简要梳理，事实上，大多数政策反馈研究文献在进行理论归纳和实证检验时选用的案例均集中在福利政策领域，尤其是以养老保障、医疗保障、最低生活保障为代表的社会保障政策领域。下文将聚焦于社会保障政策领域的政策反馈研究，归纳社会保障政策与政治间的互动关系，特别是探究社会保障政策反馈的具体路径和微观机制。从既有文献研究看，社会保障的政策反馈研究集中于三个议题：一是对国家能力的影响。通过分析国家能力与社会保障政策出台、变革过程的关系，探究社会保障政策调整对国家能力的形塑作用；二是对利益集团的影响。通过观察社会保障政策变革过程中各种利益集团的形成、发展与式微，剖析社会保障政策对利益集团的政治影响；三是对公众政治行为的影响。重点聚焦在社会保障政策对公众政治态度、政治参与等方面的作用，阐释社会保障政策对塑造公民政治意识、促进民主政治发展的效果。事实上，政策反馈文献主要集中于对公民政治行为塑造的探讨，因此，本文第四部分将专门对社会保障政策塑造公民政治行为的机制做进一步分析。

（一）社会保障与国家能力

美国政府在福利国家建设中作用的演变显示，扩大国家能力是社会保障政策反馈效应的重要表现。美国现行社会保障制度奠基于1935年的《社会保障法案》，之后虽历经调整，但社会保障政策所强化的联邦行政机构及内部官僚游说团体使得联邦社会保障计划得以保存并持续扩大。以二战期间为例，当时联邦社会保障政策面临来自多方的意识形态挑战和政治威胁，但成立不久的社会保障委员会（SSB）却成功地维护了社会保障计划的完整性。1946年社会保障管理局（SSA）取代社会保障委员会，但其制度维护能力更加强大。历史经验显示，许多SSA成员通过说服国会关键议员和政治人物促进了诸如Medicare等项目的实施。因此，尽管战后美国社会保障的扩大受到了其他如人口、经济和政治因素的促成，但SSA转变为一个有影响力的官僚游说团体对这一趋势发挥了重要作用（Beland，2010）。正因如此，美国社会保障后续改革中的私有化浪潮并未真正动摇联邦政府建立的普遍性社会保障项目根基，而社会保障体系演进过程中贯穿始终的主线却是，联邦政府代表的国家机器承担了更多保护公民以有效应对现代社会风险的责任，使得在信奉自由市场经济的美国，联邦政府依然是社会保障体系发展的主导力量（徐晓新等，2013）。

（二）社会保障与利益集团

公共政策对利益集团的政治影响是政策反馈研究的重要领域之一，其关注点是新政策如何影响政治过程中相关结盟群体的社会身份、政治目标和行动能力。社会保障政策对利益集团政治行为的形塑作用已被许多学者所关注，Skocpol研究指出，美国内战期间退役军人养老金规模的扩大促进了退役老兵组织的出现，进而使这些组织始终为争取更加慷慨的联邦福利而行动（Skocpol，1992）。另一个较为典型的案例是养老金政策与美国退休人员协会（AARP）政治行为的互动。1935年的《社会保障法案》虽然对养老金政策进行了首次立法规范，但在二战前美国养老金制度一直存在覆盖面有限，不同地区养老金水平差别较大的问题。二战结束后不久，美国对养老金政策进行了较大改革，促进了养老保险制度适用范围的扩大和待遇水平的提高，参保人规模在1949年已经占到了劳动力比例的49%（杨斌、丁建定，2015）。在此背景下，美国退休人员协会于20世纪50年代成立，越来越多地参与到美国社会保障政策改革的辩论之中，推动了养老保障的扩展和医疗保险制度的建立，被美国政界称为“灰色游说”组织（Gray Lobby），并逐步演变为美国最大的利益集团之一（Weiss，1997）。因此，政策反馈理论认为政策遗产的性质影响着利益集团的形成和动员（Pierson，1993），而美国养老金政策与退休人员协会的政治互动，说明了特定社会保障政策的发展如何促进利益集团的形成，进而影响政治和政策制定（Beland，2010）。

（三）社会保障与公民政治行为

根据Pierson对政策反馈机制影响主体的划分，公民政治行为是社会保障政策反馈的另一重要领域。事实上，20世纪90年代以来，政策反馈文献对政治学、社会学等研究最具影响力和贡献最大的研究领域恰恰是对公民政治行为的分析（Beland，2010）。而在这些文献中，大部分关注的政策领域集中在社会保障政策范围内，涉及养老金、医疗保险、社会救助等，其研究视角主要包括三类：一是对不同特征受益群体的政治行为差异的分析，如社会救助对年轻公民参与的影响（Swartz et al.，2009），社会保障对不同收入水平的老年人政治参与的影响（Campbell，2002），社会救助资格改革对低收入妇女投票行为的影响等等（Corman，2017）。二是将公民政治行为区分为政治态度和公民参与，或将公民参与再细分为政治参与（重点是政治选举投票）和社会参与（非政治性的社会选举投票）的研究，如部分研究将政治态度作为结果变量，探讨政策受众对政府支出偏好、政府责任归属、以及福利国家政策的支持等（Soss & Keiser，2006）。Guo等在区分政治参与和社会参与的前提下，研究了中国社会保险结构对不同公私性质单位职工参与方式的影响（Guo & Ting，2015）。三是根据社会保障政策的具体设计特征，探讨不同社会保障方案之下公民政治行为的反馈效果。如探讨Medicare和Medicaid不同受益资格和覆盖范围下公民政治参与的变化（Chattopadhyay，2019），剖析不同福利国家模式对公民政治支持的反馈效果等等（Jordan，2013）。

四、社会保障政策反馈塑造公民政治行为的三个维度

尽管社会保障政策反馈的作用领域包括国家能力、利益集团、公民政治行为等方面，但由于所有领域政治变革的起点都是公民政治行为，大量政策反馈文献重点对公民政治行为（尤其是政治参与）进行了研究。正如Haselswerdt总结道，“福利扩张如何影响政治参与始终是政策反馈文献的核心部分”（Haselswerdt，2017）。依据政策反馈的资源激励效应，社会保障待遇提高可以为相关政治组织提供资源基础或为受益者提供稳定生活的经济条件，进而促进受益者参加政治（Mettler，2002）。但是许多研究发现，在确定受益资格过程中部分带有污名化效果的社会保障项目可能会降低个体的政治参与意愿。因此，有关社会保障政策对公民政治行为的反馈效应研究结论并不一致，越来越多的学者倾向于认为反馈效应的方向受制于多方面因素的影响。具体而言，现有文献的关注维度主要包括福利国家类型、社会保障政策设计及个体社会保障体验等。不同维度的特征差异，将影响社会保障政策对公民政治行为的塑造结果。

（一）福利国家类型与公民政治行为

传统研究福利国家总体结构与公民政治行为的文献主要关注不同类型的福利国家是否影响公民的政治支持，多数学者根据艾斯平-安德森划分的三种经典福利国家类型展开研究，但所得结果并不一致（Jacobson & Gary，2011；Larsen，2008）。Jordan认为，这种研究不一致可能是由于安德森的福利国家类型划分过于宽泛，未能解释福利国家社会保障项目内部结构的复杂性（Jordan，2013），特定的社会保障制度可能与福利国家的总体结构存在显著差异（Bambra，2005）。Rothstein曾根据社会保障项目结构的差异性将福利国家分为两种类型：一类是选择性福利国家，旨在通过目标导向型项目，运用家计调查方式将福利国家资源集中于低收入群体，建立社会安全网。换言之，社会保障项目的保障重点是符合一定标准的低收入群体。另一类是普遍性福利国家，强调全体公民的福利权利，国家为全体公民提供社会保障服务而不区分收入的差异。这两种不同的福利国家类型可能对公民政治行为产生不同影响，其原因在于两种类型国家的社会保障项目会影响不同阶层和不同规模的受益人，选择性福利国家的社会保障项目影响的主要是低收入群体，其选民规模较小，且由于较明显的再分配过程而为受益者和贡献者划出一条清晰的界限，因此创造零和博弈的政治可能性更大。普遍性福利国家扩大了社会保障项目的受益人口规模并模糊了受益者和贡献者的界限，更可能赢得广泛的、跨阶层的公民政治支持（Korpi &Palme，1998）。借鉴Rothstein的福利国家类型分类，Jordan利用15个发达资本主义国家数据，从养老保障、医疗保障和失业保险三个具体社会保障项目的包容性差异出发，研究了福利国家设计与公民政治支持的关系。Jordan发现，三种社会保障项目的包容性与公民对福利国家的支持均呈正向相关关系，包容性更强的社会保障项目能够使更多的温和支持者转变为福利国家的强大支持力量，这一效应尤其在医疗保障项目上显得突出（Jordan，2013）。总而言之，福利国家类型与公民政治行为之间的关系内嵌着社会保障项目结构的差异性，将具体的项目结构纳入考察范围有助于更深入地刻画福利国家类型对公民政治行为的塑造效果。

（二）社会保障政策设计与公民政治行为

发展中的政策反馈理论已经表明，政策并不会均一化地对所有群体产生同样的反馈效应，政策设计所导致的社会保障项目结构不同会影响政策塑造公民政治行为的能力，当前对社会保障政策设计影响的研究主要集中在项目的受益资格设计和政府在项目中的可见性两个维度。

在社会保障项目的受益资格设计方面，多数研究者认为，政策会通过解释效应传达公民身份和社会地位方面的意义，以提供“界定、激发或安抚选民的信号”（Soss & Schram，2007）。因此，在需要家计调查确定受益资格的社会保障项目中，如社会救助、食品救助等，项目受益人更可能感受到政策传递的低社会阶层身份信息，并因此畏惧福利污名化的标签，所以这类社会保障项目往往会限制受助者的政治参与。与此相反，在不需要家计调查，仅仅以公民身份作为受益资格的普遍性社会保障项目中，如社会养老保险、医疗保险、社会福利等，项目受益人不会感受到污名化的政策信息，因此这些社会保障项目往往会促进公民的政治参与（Kumlin & Rothstein，2005；Sharp，2009；Guo & Ting，2015）。Swartz等将美国的社会保障项目分为两类并实证分析了政策反馈效应的差异，一类是受益资格需要家计调查、可能带来污名化的项目，如对需抚养子女家庭的援助、食品券救助等，另一类是普遍性的社会保障项目，如失业保险、残疾保险等。研究发现，可能带来污名化的社会保障项目受益人与非受益人相比，参加政治选举投票的可能性更低，而普遍性社会保障项目受益人与非受益人的选举投票率差异不大（Swartz，2009）。

政府在项目中的可见性，即前文提及的“政策可见性”，指政策内容多大程度上能体现政府在其中扮演的角色。Pierson在早期研究中就已经指出，政府作为福利制度待遇来源的供给者，其角色在政策设计中的可见性对反馈效应至关重要（Pierson，1993）。这是因为，社会保障政策要获取受益人的支持并促进其政治参与，首先需要让受益人了解政策设计的整体内容，理解政府在政策设计中所扮演的角色，否则，政策受益人更可能将待遇获取视为自我努力或天然的权利。Mettler对美国《平价医疗法案》（ACA）的政策反馈效应进行了分析，发现ACA的许多政策模糊了政府在其中的提供者角色，如由于Medicare扩展计划在许多州使用形式不一的名称，以致许多受益人不知道自己已被纳入ACA覆盖范围，最终结果是，医疗保险政策并不能提升受益人的政治参与。而与此相反的是，多数学者常引用美国于1944年颁布的《退伍军人安置法》的政策反馈效应，该法案由于明确地传递了政府在政策设计中的角色，使受益者更清楚地认识到政府为他们提供了服务和关心，因此他们更倾向于通过政治参与对该政策给予支持（Mettler，2002）。

（三）个体社会保障体验与公民政治行为

以往研究认为，社会经济地位是与公民政治参与最相关的因素，富人比穷人更有可能参与投票或参加其他政治活动。接受社会保障尤其是社会救助的群体大多政治资源、个体技能都较贫乏，这些特征决定了他们对政治参与关注较低（Verba et al.，1995；Lawless & Fox，1999）。但近来研究纳入了参与式民主理论的视角，认为社会保障的参与体验能够在公民身上留下印记。当受益人参与福利项目时，能够体验到公民与政府之间的关系，进而有助于受益人将社会保障项目与政府作用联系起来，这样的信念思维反过来会成为他们通过政治参与来支持政府行动的基础（Soss，1999）。如果将公民获取社会保障政策信息大致分为间接的政策学习和直接的个体体验两种方式。Lerman通过对参保人在美国《平价医疗法案》（ACA）的体验研究发现，个体在医疗保险制度中的直接体验会比间接的政策学习更可能影响其政治参与行为，且这种体验能够排除党派偏见带来的信息误解（Lerman & McCabe，2017）。Bruch等对社会保障政策体验所产生的政治参与水平进行了更深入的探讨，他们将权力结构的性质差异作为区分社会保障政策体验的维度，把三种社会救助项目区分为家长式和民主式两类。在家长式社会救助项目设计中，负责项目的社会工作者对福利分配、福利奖惩等拥有决定权，受益人体验的是一种家长式的福利给予。而在民主式社会救助项目设计中，受益人可以更多地参与到福利项目的指导和监督之中。研究结果显示，不论是否属于家计调查类救助项目，家长式的社会救助设计会显著抑制公民的政治参与，因此，社会救助项目融入更多的民主式体验可以广泛促进公民的政治参与（Bruch et al.，2010）。

五、社会保障政策反馈理论应用于中国：必要性和研究建议

本文简要归纳了政策反馈理论的发展及研究视角，并在此基础上重点阐述了社会保障政策反馈的研究议题及反馈机制。鉴于国内学术界对政策反馈的关注不足，下文将探讨阐释政策反馈理论应用于中国的意义，并提出可行性建议。

（一）社会保障政策反馈理论应用于中国的必要性

一方面，我国社会保障制度经过波澜壮阔的变革已经演变为覆盖14亿公民的政策安全网，无论是养老、医疗还是社会救助，每一项政策的变动都关涉数以亿计公民的福利，公民对社会保障政策的态度，将促进或抑制社会保障政策的进一步发展。因此，对社会保障政策反馈展开深入研究有助于从理论上拓宽社会保障政策研究的视域，从实践上提升社会保障政策的决策科学性。

另一方面，党的十六大以来，连续四次党的全国代表大会报告中都提出要扩大公民有序政治参与，发展社会主义民主政治（易申波、聂平平，2019）。现有文献普遍忽视了公共政策等中观变量对公民政治参与影响的研究。而政策反馈理论可以提供阐释公民政治参与影响机制的中观视角，拓展政治参与的研究视野。

（二）中国情境下社会保障政策反馈研究的建议

1.在考虑中外政治制度差异的基础上，开展中国社会保障政策反馈研究

当前政策反馈理论研究普遍以美国公共政策实践为参照。由于中美社会保障制度、政策环境等存在巨大差异，中国社会保障政策反馈研究需要在考虑这些差异的基础上展开：一是我国社会保障政策反馈不涉及党派、利益集团的政治互动。由于美国是两党制国家，且在政策制定中形成了国会、政府和利益集团以利益为纽带的铁三角关系（陈庆云、鄞益奋，2005），社会保障政策的调整通常是政党间、铁三角间彼此互动的结果。社会保障政策的政治反馈效应主要表现为政党间、利益集团间的政治博弈。而中国的政策制定凝结着党和人民利益的一致性，社会保障政策反馈表现为政策受众对具体政策的支持，与党派、利益集团的政治互动无关。二是区别于美国公民通过党派选择的政治参与影响政策制定，我国公民政治参与更应当注重培育公民的政治效能感，提升公民对自身政治参与行为能够影响政府决策的感知信心。因此，通过强化社会保障政策对政治参与的正反馈效应进而扩大公民的有序政治参与，应当是我国社会保障政策反馈研究的重点。

2.将政策反馈理论作为分析中国社会保障政策变迁的有力工具

新中国成立以来，我国的社会保障制度经历了从无到有、从覆盖个别到覆盖全民、从低水平保障到适度保障的深刻变革。然而，相关的政策制定者、公民、相关利益主体等在政策变迁中的作用没有被充分关注。相关主体与社会保障政策的互动推动着不同时期的政策变革，而政策反馈可以提供剖析这一互动过程的微观视角，进而成为分析中国社会保障政策变迁的有力工具。

3.注重分析不同社会保障项目之间的政策反馈差异

我国社会保障政策变迁历程中，不同时期国家福利政策的侧重点不同，形成了多样化的社会保障项目设计。从纵向变迁看，不同时期的重要社会保障项目设计存在显著差异；从横向结构看，基本养老保险、基本医疗保险、社会救助、社会福利等项目设计也有很大不同。不同时期或同一时期的不同项目设计都秉持了差异化的受益资格确定原则，非均等化的政府可见性，这些维度能够反映不同社会保障项目之间的政策反馈异质性。

4.注重分析同一社会保障项目在区域间、城乡间、制度间的政策反馈差异

由于我国城乡间、地区间发展不平衡，同一社会保障项目往往存在着群体之别和城乡差异。因此，研究社会保障政策反馈效应时，更应当注重分析这些差异。

5.将规范研究和实证研究相结合，拓展社会保障政策反馈机制的认识

运用政策反馈理论研究中国社会保障政策变迁时，既需要规范的理论分析，也需要深入的实证检验。早期国外社会保障政策反馈研究主要以规范性理论分析为主，规范性分析有助于刻画社会保障政策与国家能力、利益主体以及公民政治行为之间随时间变化的互动过程。近年来，采用实证方法对社会保障政策反馈效应是否存在的经验检验、异质性检验日趋增多。我国社会保障政策反馈研究应坚持规范研究和实证研究相结合，一方面，通过规范性分析建立起社会保障政策反馈研究的理论框架，另一方面，采取实证方法对不同社会保障项目、同一项目不同制度间的反馈异质性进行检验，并致力于拓展资源激励效应和解释效应的机制过程，探究两种效应的调节因素、中介因素等更深层的意蕴，进而拓展人们对政策反馈机制过程的认识。