财政分权对地方财政支出结构的影响研究

郭丽君

摘  要：在40年来的改革开放中，我国地方政府逐步成为相对独立的利益主体，但在财政收支结构方面表现出“异化”特征。地方政府更偏向在短期能带来GDP增长的建设性支出，而民生性支出占比逐步下降。出现这种“异化”的原因实质上是在中国式财政分权的制度约束下，地方政府表现出“经济人”属性。而新时代背景下，要求地方政府从“经济人”属性转向“公共人”属性。因此，对现有地方政府的结构偏向产生的理论机理、现状、和对策建议等进行研究，对理顺中央和地方之间的财政关系，规范地方政府财政结构偏向具有重要的理论和现实意义。

关键词：财政分权;财政收支结构;演化博弈

一 、引言

我国财政分权起步于上世纪80年代，从94年分税制改革开始，财政运作状况改观，而现实存在诸多复杂性，使财政体制改革的任务仍然任重道远。其主要原因为：一方面，94年的分税制改革并不彻底，虽然分税制改变了政府间的收入划分模式，但政府间事权与支出责任的划分并没有随着税收划分模式的改变而做出相应的调整。另一方面，中国的地方财政治理呈现巨大的省域差异。

中央给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，使地方政府成为独立的主体，但由于财政分权，使地方政府支出结构的偏向性表现的非常突出，地方政府倾向于增加基本建设支出，但地区的公共资源有限，使建设支出与民生支出呈现出彼增此减的态势，最后地方政府支出行为逐渐偏离中央政府的预期。随着我国要逐步实现经济高质量发展，政府支出结构则需要进一步合理，这是我国迈入治理体系和治理能力现代化的必要条件。

二、地方政府财政支出结构博弈分析

在中国现有体制下，经济上的财政分权制度和政治上的垂直晋升激励制度是影响地方政府行为最重要的制度安排。然而对政府行为的研究存在两个极端，把政府看作“公共人”或“经济人”。在经典博弈论常遵循两个假设：理性经济人和完全信息。然而现实中，博弈方无法满足这两个前提假设，而是在实践中遵循“试探、学习、适应、成长”的行为逻辑，演化博弈则建立在这种框架之上。故本文假设中央政府、地方政府是“有限理性”，根据自身偏好进行决策。在支出结构决策过程中，中央政府官员作为一个群体制定的政策会影响地方政府官员群体的决策过程，形成中央政府与地方政府的博弈。

（一）博弈模型构建

中央政府、地方政府和居民的博弈的基本假设如下：

第一，博弈主体和策略选择。有三个博弈主体，中央政府、地方政府和居民。

中央政府的策略选择有低财政分权策略和高财政分权策略两种。低财政分权策略下地方政府不具有一定的自主权，相应的中央政府给予地方政府较高的专项转移支付用于特定项目的建设，一般性转移支付较少;高财政分权策略下地方政府具有一定的自主权，中央政府给地方政府的专项转移支付较少，一般转移支付较多。

地方政府的策略选择有建设性支出和民生性支出两种。建设性支出主要是地方政府财政支出更加偏向于交通基础设施、农林水事务支出等，地方政府建设“发展型财政”。民生性支出偏向主要是指各项财政支出托住基本民生需求底线，确保教育、文化、医疗卫生以及就业和社会保障等基本公共服务稳步提升。

第二，博弈的各参数的基本假设。

（二）博弈模型分析

第一，对中央政府的策略进行稳定性分析。

对复制动态方程求偏导可得：

可见，中央政府的策略选择与地方政府和居民的策略选择概率没有关系，主要和中央政府高财政分权的一般转移支付G2和专项转移支付T2、低财政分权的一般转移支付G1和专项转移支付T1有关：第一，当 G2+T2=G1+T1时，复制动态方程π（x）=0，π' （x）=0，即无论x取何值，中央政府的策略选择都是稳定状态。第二，当 G2+T2≠G1+T1 时，令复制动态方程π' （x）=0，得中央政府在x=0或时x=1可能会取得稳定状态。①当 G2-G1>T1-T2时，π' （0）>0，π' （1）<0，故x=1，即低财政分权度为中央政府的演化稳定策略。②当G2-G1<T1-T2，π' （0）<0，π' （1）>0，即高财政分权为中央政府的演化稳定策略。

第二，对地方政府的策略进行稳定性分析。

对复制动态方程求偏导可得：

第一种情况，当居民偏好民生性支出的概率 时，复制动态方程π（y）=0，π' （y）=0，即无论y取何值，地方政府的策略选择都是稳定状态。也就是说地方政府选择两种策略的收益没有差异。第二种情况，当居民偏好民生性支出的概率  时，令复制动态方程π（y）=0，得地方政府在y=0或y=1时取得稳定状态。①当 时，由于π' （1）<0，故y=1，即选择民生性财政支出为地方政府的演化稳定策略。②当 时，由于π' （0）<0，故y=0，即选择建设性性财政支出为地方政府的演化稳定策略。

（三）博弈模型结果

参与博弈的中央政府、地方政府随着环境的变化不断调整各自的策略。因此，财政支出结构的调整是一个动态过程，在环境发生变动后如何进行策略选择，使博弈方能够及时演化到稳定状态，这是支出结构实现合理长效机制的关键所在。基于文章构建的演化博弈模型，对影响形成稳定状态的关键因素进行分析，可以得到以下结论：

第一，在中国式财政分权制度的约束下，为促使地方政府在支出策略选择民生性支出偏向，需要使地方政府民生性支出策略的收益高于建设性支出策略的收益。中央政府需要加大对地方政府考核指标的调整力度，降低建设性支出的考核指标系数 ，提升民生性支出的考核系数b。

第二，在所有的演化稳定策略中，只要确保地方政府采取建设性财政支出的成本大于采取民生性财政支出的成本，地方政府都趋向于选择民生性财政支出策略。

第三，对于中央政府而言，当中央政府低财政分权下净成本大于中央政府高财政分权下带来的潜在损失时，中央政府倾向于选择高财政分权度策略;当中央政府低财政分权下的净收益大于中央政府高财政分权下带来的收益时，中央政府倾向于选择低财政分权度策略。

三、总结

第一，地方政府财政收支结构偏向产生的制度根源在于中国式财政分权。论文从理论上得出在不同的中国式财政分权制度约束条件下，地方政府会对建设性支出和民生性支出有不同的偏向。在此基础上，对现实中地方政府财政收支偏向的原因进行分析，指出地方政府财政支出责任划分不明确、地方政績考评机制不完善、地方政府缺乏有效的外部约束机制等中国式财政分权制度不健全是地方政府支出偏向存在问题的根源。

第二，中国地方政府存在财政支出结构偏向。论文把地方政府财政支出分为建设性支出和民生性支出，对2007-2019年地方政府财政支出各科目行分析和比较，发现地方政府建设性支出增速远高于民生性支出增速，地方政府财政支出存在民生性支出偏向。

第三，新时代规范中国地方政府财政收支结构偏向必须对中国式财政分权制度进行健全和完善。随着我国进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾发生变化，要规范地方政府财政收支偏向，必须对中国式财政分权这个基本激励约束机制进行调整，形成中央和地方政府之间的激励相容机制，使地方政府的基本属性实现由“经济人”向“公共人”的根本转变。