地方环境法规法律原则的科学构建

袁炎林 李俊宏

华南农业大学，广东 广州 510642

党的十九届四中全会强调：“必须践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。”［1］这是党关于国家治理顶层设计的重要体现。2018年通过的《宪法修正案》，把“生态文明建设”郑重地写入了《宪法》，同时，《宪法》第一百条增加了第二款：“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”这是国家的根本大法对地方立法权的扩容，相比于2015年《立法法》的修订，《宪法》对地方立法权的扩容可谓更进一步而且前所未有。鉴于此，地方立法在推进生态文明建设中将大有作为且应当作为。因此，地方立法更应注重全局性和系统性。而对地方立法法律原则的把握直接体现着地方环境治理中制度设计的全局性和系统性。所以，地方环境法规法律原则的科学建构，对完善地方立法有着重要的现实意义。

地方环境法规法律原则贯穿着地方环境法规的始终，对地方环境保护活动起着规范、统领、指导的作用，这也就是地方环境法规法律原则的价值和功能。但是，地方环境法规法律原则的抽象性（实然）和地方环境法规的具体操作性（应然）是存在一定矛盾的，而解决这一矛盾的关键是对地方环境法规法律原则的科学规范地建构。

一、要解决什么问题——精准定位地方环境治理的立法需求

“立法必须从中国国情和实际出发，遵循经济规律、自然规律和社会规律，坚持求真务实、有效管用，切实增强法律的及时性、系统性、针对性、有效性，注意防止产生法律‘好看不管用’的现象。”［2］地方环境法规的制定应从立法目的上扫除认识上的误区。首先，不是为了“宣示”而立法，即地方环境法规不应该为了宣示、展示自己的地方立法权而立法，否则就会变成形象工程、政绩工程、“好看不管用”；其次，不是为了“配套”而立法，即地方环境法规不是为了使上位法“有跟班”“有配套”而立法，否则就会变成可有可无、重负累赘、浪费资源；最后，不是为了“突破”而立法，即地方环境法规不是为了“圈地”和“圈权”、不是为了突破上位法的限制而立法，否则地方立法就非法了。因此，地方环境法规更应该以解决具体的地方环境治理问题为立法目的，精准定位地方环境保护的立法需求——这才是制定地方环境法规的首要考虑因素，更是确立地方环境法规法律原则的首要因素。

所谓立法需求，顾名思义就是对立法的需求，是指“社会关系的发展或社会问题的出现所提出的立法的客观需求以及社会关系主体对现有的利益冲突调整机制不满而提出的立法的主观需求”。［3］这个立法需求可以从主客观两个方面进行理解：客观上，由于社会关系发展或者社会问题出现要求法律供给；主观上，不同的社会群体也有不同的立法需求，“这些需求通过一定的程序被立法者识别，然后才能生成程序意义上的立法需求，即立法规划，从而进入立法的实践活动，最后产出法律规范”［4］。制定地方环境法规，就是要通过地方性法规有针对性地和长效地来满足解决本地区特定环境问题的现实需要。

二、上位法是如何规定的——有选择地承继上位法的法律原则

地方环境法规的制定必须在《立法法》授予的权限内进行，而且不能与上位法相抵触，同时，应与本地区已有的相关立法相协调。

以广东某地级市的《饮用水水源水质保护条例（草案）》的立法调研为例，其上位法主要有：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《广东省饮用水源水质保护条例》《广东省东江水系水质保护条例》。经梳理，这些上位法的法律原则可归纳为下表（见表1）。

表1 “上位法”的基本原则

不难发现，上位法的法律原则有些原则是特有的，有些原则是重合的。此时，具体到某地级市的“饮用水水源水质保护条例”对法律原则的确立，应首先判断“饮用水水源水质保护”的重要性和特殊性，同时考虑该市环境治理工作的优势和短板，既要科学承继上位法的合理原则，又要大胆地、有选择性地进行取舍：

（一）《水污染防治法》（2017年修订）的法律原则已经包含在《环境保护法》中，也就是说东莞市饮用水水源水质保护可以直接考虑《环境保护法》的五大原则即可。

（二）饮用水水源水质保护是关乎人民群众生命健康的重大民生问题，也是关乎经济社会发展稳定的重大社会问题，因此，对于《环境保护法》中的“保护优先、预防为主”原则应直接承继；

（三）《水法》是针对所有“水资源”进行治理和保护的，而某地级市的“饮用水水源水质保护条例”（草案）只针对“饮用水”，毕竟，对于经历了四十年改革开放的广东某地级市，在饮用水水源地等相关方面进行重新选址、设置，又要做“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益”确实是不现实的，所以《水法》的法律原则对于广东某地级市饮用水水源水质保护而言缺乏了针对性。综上，某地级市的《饮用水水源水质保护条例（草案）》的拟定，在法律原则方面承继了上位法中的“保护优先”“预防为主”“公众参与”“损害担责”原则。

三、有无他山之石——借鉴相似情况的地方立法

他山之石，可以攻玉。地方立法虽然具有地区特殊性，但在环保问题上一般不会是孤例。因此，在确立地方环境法规法律原则中，不妨借鉴、比较相似情况的地方立法。以饮用水水源水质保护为例，可以借鉴各地相关地方性法规（见表2）。

表2 主题一致的地方立法法律原则

可见，不少关于水源水质保护的地方立法都明确规定了基本原则，而且都部分承继了上位法的基本原则，如保护优先、预防为主等原则；同时，各地根据地方需求，设置了不一样的法律原则。这对确立地方环境法规法律原则的拟定提供了非常有益的参考和借鉴，例如，“安全第一”原则对饮用水水源水质保护重要性的定位既明确又到位，“生态补偿”原则对饮用水水源水质的保护和防治确立了基本责任规则，“社会参与”原则确立了饮用水水源水质保护的有效治理模式。这些法律原则都非常值得某地级市的“饮用水水源水质保护条例”进行综合吸收。

四、如何体现地方特色——立法权限内的制度创新

地方立法不是商业运营，地方立法体现特色并不是刻意要与众不同，更不是要“鹤立鸡群”，而是要关注本地的具体实际，关注本地的差异性和特殊性，利用“法治的本土资源”进行立法权限内的制度创新。因为环保问题天然具有“地方性”（地域性），农村和城市、东部和西部的差异性明显的，所具备的环保力量和资源差别很大，切实关注这些实际的差异并以法律制度的方式进行整合，其实就已经体现出了地方特色。

在承继上位法的法律原则方面，“保护优先、预防为主”的原则可以直接写入某地级市的“饮用水水源水质保护条例”；在借鉴其他地方立法方面，“社会参与”“生态补偿”等通过凝练和提升为“公众参与、损害担责”写入；在体现地方特色方面，就应该发挥该市已有的城市优势和资源优势，如“信息公开”和“权责统一”原则，就是立法权限内的制度创新。在行政法的系列基本原则中，“信息公开”和“权责统一”算不上什么新原则，但具体到水源水质的保护问题上，采取“信息公开”和“权责统一”却是一种制度创新。同时，以“权责统一”原则进行统领，分工配合、相互协调，这就是在基本原则上体现地方实际和需求的立法特色。