政策工具视角下江西省中医药健康旅游政策文本分析

陈紫荆 陈柳莹 王思民

摘 要：本文研究江西省中医药健康旅游现有政策，为后续该产业的发展规划和布局提出针对性的建议，并采用内容分析法，借助Nvivo质性分析软件从政策工具的视角对2015—2020年我国中央层面以及江西省属机构颁布的政策文件中涉及中医药健康旅游的文本进行编码計量分析，总结当前江西省中医药健康旅游政策执行的现状，为江西省中医药健康旅游后续发展和政策支持提供有力依据。结果显示：江西省中医药健康旅游政策工具运用了供给型、需求型和环境型3种类型的政策工具，但是每种类型的工具占比具有显著差异。江西省的中医药健康旅游政策中供给型政策工具推力过猛，资金投入不足；需求型政策工具拉力不足，内部比例不均衡；环境型政策工具影响力有效，内部结构均衡。

关键词：中医药健康旅游；政策工具；政策文本

中图分类号：F592；F49 文献标识码：A

基金项目：江西省创新基金项目“江西中医药旅游产业融合发展研究”（YC2020-S383）；江西省协同创新项目子课题“中医药健康旅游创新型高端人才培养机制研究”（5151700614）。

2014年，国务院印发《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》（以下简称《意见》），首次提到要发挥中医药优势，形成一批中医药健康旅游服务产品。随后，《中医药健康服务发展规划（2015—2020年）》《关于促进中医药健康旅游发展的指导意见》《中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）》等政策文件相继发布，为中医药健康旅游的快速发展提供了有力支撑。2018年，原国家旅游局、国家中医药管理局对第一批国家中医药健康旅游示范基地创建单位名单进行公示，确定了15家国家中医药健康旅游示范区创建单位和73家示范基地创建单位。其中，江西有1个国家级示范区和4个示范基地，分别是江西上饶国家中医药健康旅游示范区、江西德兴国际中医药健康旅游产业基地、江西黎川国医研中医药健康旅游示范基地、江西婺源文化与生态旅游区、江西新余悦新养老产业示范基地。

目前，江西中医药健康旅游还处于发展建设阶段，有效的政策指引可以起到事半功倍的效果，关于中医药健康旅游发展问题的研究主要有中医药健康旅游发展现状及解决措施、中医药健康旅游政策环境研究和基于SWOT分析方法论的中医药健康旅游系统研究等[1-3]。可以看出，目前有关中医药健康旅游的研究主要是依据国家颁发的政策文件制定具体的发展策略，但由于现阶段尚缺乏对国家已颁布政策文件的系统掌握，也就无法具体了解中医药健康旅游发展的全貌。如此看来，了解当前中医药健康旅游政策实施的重点及其存在的问题，并为后续规划提出合理建议显得尤为重要。

本研究采用内容分析法，基于政策工具视角对江西省中医药健康旅游发展政策文本进行计量分析，探讨当前江西省中医药健康旅游政策工具现状，为江西省中医药健康旅游的进一步发展和政策布局提供支持。

（一）研究方法

内容分析法是通过对“内容”进行分析而获得结论的一种科学研究方法，具有数据丰富、研究成本低廉等优势[4]。本研究将借助内容分析法对中医药健康旅游政策文本进行梳理与分析，探究本文研究对象的本质特征和发展趋势，以数据直观地揭示其中蕴含的结构和深层次内容，从而为中医药健康旅游的后续发展和规划指明方向。

（二）分析框架

1.X维度：基本政策工具

本研究借助Rothwel和Zegveld的三分类政策工具思想，将江西省中医药健康旅游发展所涉及的政策工具分为供给型、需求型和环境型3种类型，具体如表1所示[5]。

供给型政策工具是从供给端为中医药健康旅游发展提供人、财、物等方面的支持，如专项人才培养、资金投入、技术支持及公共服务建设等。需求型政策是通过创造市场需求，减少中医药健康旅游发展的市场阻碍，如政府通过采购产品或服务建立一个具体示范工程等。环境型政策为中医药健康旅游发展提供有力支撑，如对企业或个人进行补贴或者赋税减免、为行业发展制定规范标准等。

3种类型工具之间协同影响，其中供给型工具和需求型工具为中医药健康旅游发展提供助推力和拉动力，环境型工具间接影响中医药健康旅游发展。具体如图1所示。

2.Y维度：江西省中医药健康旅游产业集聚化

X维度的基本政策工具分类并不能概括中医药健康旅游产业发展的所有特征，还应该考虑中医药健康旅游产业内部发展规律和特点。一般来说，旅游产业从分散到集中、从单一到集群、从弱关联到强关联、从粗放到集约的集聚转型发展是一个长期渐进的过程，依据对资源环境的依赖程度和产业集聚程度，会经历基于核心资源的资源组合集聚到度假平台的要素配合集聚，再到产业链延伸的产业融合聚集等几个阶段[6]。中医药健康旅游是旅游业基于中医药资源、文化理念等新兴旅游产业业态，同样遵循如上阶段，所以本研究将中医药健康旅游从产业发展角度分为资源重组集聚阶段、要素配合集聚阶段、产业融合集聚阶段3个发展阶段。

3.X-Y二维分析框架

笔者梳理整合政策工具理论和产业集聚化发展理论，以3种类型的政策工具作为X轴，以产业发展的3个阶段作为Y轴，主要内容是每种政策工具的细化工具名称，最后建立中医药健康旅游发展的政策文本二维分析框架（见图2）。

（一）中医药健康旅游政策文本選择

本研究以近5年国务院以及江西省发布的中医药健康旅游相关的政策文本为研究对象，利用Python网络爬虫技术模糊检索标题和政策文本抓取，根据本研究主题并通过文献阅读借鉴他人研究经验，确定“中医药”“旅游”“康养旅游”以及“医疗旅游”等为关键词，检索时间为2015—2020年，为了保证所选取样本的准确、有效性，笔者对检索出的政策文本按如下要求进行筛选。①政策文件实施日期：政策的效力从政策文件实施日期开始计算，而不是从成文时间计算，因此本文研究的政策实施日期在2015年1月1日至2020年6月30日。②政策文本内容：必须与中医药发展或与旅游产业发展相关。③政策发文主体单位：中央层面的政策发布主体是由国务院及其直属机构，江西省属机构的政策发布主体是江西省级或市级政府及其直属机构。④政策文本类型：可以直接体现政策意图的政策文件，如法律、法规、规划、方案、纲要、意见、公告等可纳入，但批复、复函、讲话、会议以及工作报告等不纳入。

根据以上规则，本研究经过2次筛选，最终检索出25份相关政策文件，其中中央层面的有13份、江西省属机构的有12份，详情如表2所示。

（二）Nvivo编码与检验

1.Nvivo编码过程

Nvivo软件是做质性研究分析的常用软件，主要用于政策文本、访谈文稿、文献内容、视频图片等整理分析，能够迅速检索数据内容，并自动识别文本内容中的关键词（术语上称为节点），提供可能的分析思路与方向。定性数据分析是对采集到的大量数据进行有序且结构化的分析。定性分析是基于文本内容，因此定性研究分析这些数据的关键是编码过程。

对于定性研究的编码方法一般有两种，一种是基于“扎根理论”的编码方式，研究者通过开放式编码、主轴式编码和选择式编码，在层层编码过程中不断析出核心概念；另一种是基于已有的理论指导的编码方式，此编码方式在已掌握研究框架且研究概念明确的情况下，随着数据分析的推进，不断修正预见节点[7]。本文编码方式属于后者，在罗斯维尔和泽格维德的政策工具分类理论的指导下对25份政策文本进行编码分析。在政策文本分析时，与江西省中医药健康旅游发展相关的政策散落于中医药相关的政策文本与旅游产业相关的政策文本中，因此在编码过程中只将中医药或旅游相关的政策文本内容中提及或有利于中医药健康旅游发展的政策文本纳入编码范围。

首先建立一级节点。根据Rothwel和Zegveld的三分类政策工具理论，建立一级节点：一是供给型政策工具；二是需求型政策工具；三是环境型政策工具。其次是二级节点的建立。在每种政策工具节点下，建立对应的工具名称，一共建立了12个二级节点。再次对政策文本内容进行阅读并编码分析。

2.编码信效度检验

本研究两名编码员将25份政策文本导到Nvivo 12 plus软件中，并同时独立进行编码。在阅读大量文献的基础上，团队成员最后讨论决定采用Scott’s信度检验方式对最后的编码结果进行信效度检验[8]。

式（2）中，N1、N2分别代表的是两位编码者同时编码的数量，M是指其中一致的编码数。本研究中N1=221，N2=228，M=203，计算结果为0.904（阈值超过0.9则在可接受范围）。根据式（1）计算结果，最后得出π0=0.904，πe=0.371，信效度检验结果为0.847（超过阈值0.75则在可接受范围）。

（一）X维度：政策工具分析

江西省的中医药健康旅游政策文本兼顾了供给型工具、需求型工具和环境型工具3种类型政策工具，多层次、多角度促进中医药健康旅游的发展，但是这3种类型政策工具的权重又有显著性差异。供给型政策工具占比最高，达43%；环境型政策工具占比次之，为39%；而需求型政策工具占比最小，仅占18%。这说明江西的中医药健康旅游的政策工具运用模式是以供给型政策工具和环境型政策工具为主，需求型政策工具为辅，也充分体现了江西省政府在政策运用上的倾向性，详情如图3所示。

1.供给型政策工具推力过猛，资金投入不足

供给型政策工具是推动江西省中医药健康旅游向前发展的政策工具，从整体占比结构来看，供给型政策工具是3类政策工具中占比最大的，接近一半，在工具使用上有种用力过猛的感觉，供给型政策工具内部存在结构失衡的情况。虽然江西省政府在中医药旅游业的公共服务、技术及人才等方面给予较大的支持，但是在资金投入上比较匮乏（11%）。

2.需求型政策工具拉力不足，内部结构失衡

需求型政策工具在中医药健康旅游产业发展中起到拉动作用，但通过研究发现，相较于其他两类政策工具，江西省对拉动中医药健康旅游发展的需求型政策工具使用最少（仅18%），存在一定的不足。在工具使用上，政府采购、准入门槛和服务外包等需求型政策工具短缺，不仅弱化了建设示范工程的功效，还不能和另外两类政策工具形成均衡。

3.环境型政策工具影响力有效，内部比例均衡

环境型政策工具是直接或者间接影响中医药健康旅游发展的一种政策工具，无论是在外部还是内部，比例都较为均衡。但是政策性政策工具使用较少（17%），说明中医药健康旅游产业作为新发展产业，发展目标、发展路径还有许多不太清晰的地方，如制定怎样的中医药健康旅游引导政策才能促进中医药健康旅游产业又好又快发展。

（二）Y维度：江西省中医药健康旅游产业集聚化分析

1.资源整合立足区域比较优势

中医药健康旅游特色产业的形成一般立足于区域比较优势[10]。江西省政府依托省内重点生态功能区的资源禀赋，打造一批具有江西地域特色的中医药健康旅游示范区（基地），如依托上饶三清山、婺源等丰富的旅游资源，打造融生态旅游、生态医疗、生态疗养等疗养特色的上饶中医药旅游示范区；依托资溪大觉山国家5A旅游景区、麻姑山省级风景名胜区、临川温泉区等旅游资源、融入“旴江医学”“建昌帮”等中医药元素，打造集自然风光、温泉疗养和中医药养生于一体的中医药健康示范区；依托“中国药都”品牌优势和特色资源，打造集中医药养生、中医药文化于一体的中医药健康旅游示范区。

2.要素配合依托信息技术平台

中医药健康旅游产业发展不仅依托优越的自然资源与人文资源，在构建中医药健康旅游体系过程中，技术支持和信息平台的建设为各个经济要素提供了良好的环境，江西省政府积极创造条件建设旴江医学大数据中心，将其作为“建昌帮”药业和旴江医学振兴的公共服务平台，依托已有的大数据技术，实现两步走的信息技术规划，从而推动中医药健康旅游的发展。预计到2025年，可以实现在中医药材种植、生产溯源、药效检测认定，特色诊疗医药康养产品质量等中医药产业链做到数据全覆盖；到2030年，可以实现“互联网+中医医疗”，推进“互联网+中医药康养”“互联网+中医药文化旅游”，实现线上体验、线下康养的发展模式[11]。

3.产业融合打造江西特色品牌

江西省自然风光、名胜古迹、中医药文化和道教文化等旅游资源丰富，可将中医药产业与旅游产业深度融合，发展中医药健康旅游产业。在中医药健康旅游产业发展过程中，以财政和税收为主要手段的产业政策，可以有效调整旅游产业结构。多元化的资金投入与金融支持，保障江西省旅游业与中医药基础设施的建设，为中医药健康旅游发展提供良好的市场环境，促进旅游产业与中医药产业深度融合[12]，进而有利于江西省着力打造中医药健康旅游特色品牌和重点示范区。

（一）适当降低供给型政策工具比例，加大资金投入

中医药健康旅游政策中适当降低供给型政策工具的使用。要继续加强基础设施建设，同时加大资金投入。整合政府研发资金、技改资金、基建资金等财政性专项资金，优先支持中医药健康服务、中医药健康旅游公共服务平台建设、复合型专项人才引入与培养、健康旅游市场开拓和品牌宣传营销等。此外，利用移动互联网受众面广、传播快的优势，打造“二微一端”（微信、微博、App端口）的中医药旅游产业信息平台，为品牌宣传助力[13]。

（二）加大需求型政策工具的使用力度，调整内部结构

需求型政策工具的使用在于利用政府采购、外包等工具实现对中医药健康旅游事业的拉动，以减少中医药健康旅游工作中的不确定性。从实际使用情况来看，服务外包政策工具“缺席”是需求型政策工具拉力不足的主要原因，因此江西省政府需要加强服务外包政策工具的应用，吸引更多的社会力量参与中医药健康旅游产业的发展，以减轻政府在财政、技术和人员等方面的压力[14]。要加强需求型政策工具的使用，逐步减少供给型政策工具使用比例，降低市场交易成本，有效拉动中医药健康旅游业向前发展。

（三）出台专门性的中医药健康旅游产业发展政策

截至2020年6月30日，仅有一份由中央层面发布的促进中医药健康旅游发展意见的政策文本，而其他政策文本中大多提及促进中医药健康旅游发展，并没有专门的政策法规。中医药健康旅游仅仅是作为中医药产业的一个分支，亦或是旅游产业的一个新兴产品，这不利于中医药健康旅游的发展，也不利于充分发挥江西旅游大省和中医药大省的优势。相关政府部门更应该重视起来，出台专门针对中医药健康旅游新业态的产业政策，将中医药健康旅游产业发展成江西省支柱性产业。

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