政府监管与银行风险研究——基于我国五大商业银行的考察

王岱晨 张海峰 中国建设银行山东省分行

一、引言

党的十八大以来，全球经济金融形势发生了深刻变化。一方面，世界经济步入危机后的深度调整期，呈现出金融市场波动加剧、地缘政治影响加大等特征；另一方面，我国高速增长的要素基础和市场环境发生变化，使得经济步入新常态，经济金融发展面临前所未有的挑战。面对挑战，以习近平同志为核心的党中央勇于实践与创新，果断对当前经济金融形势作出了科学论断与战略部署。尤其在推进金融发展和控制金融风险方面更是发表了一系列的重要论述，不仅体现了我国政府对金融发展的高度重视，更凸显了政府在金融风险监管中的重要作用。银行业是我国金融业的核心，在金融体系中发挥着主导作用，然而由于长期受“大而不倒”思想的影响，我国银行的风险意识普通不高。与此同时，随着金融产品不断创新，金融产品与业务的边界越发模糊，金融产品和业务的监管面临诸如监管缺位等问题，加之国内外金融环境的变化，这些都增加了银行风险，对我国金融业的长期稳定健康发展产生了冲击。因此当前背景下促进银行业健康发展、完善银行业监管体制对我国应对金融挑战、推进金融业稳步发展至关重要。基于此，本文将以我国五大商业银行为研究对象，从政府监管视角出发，重点考察新时期政府监管对银行风险防控的效果，以期为当前时期如何积极发挥政府监管作用、有效控制银行风险以及保障金融体系稳健运行提供参考。

二、政府监管的政策背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视经济金融发展，围绕经济环境、金融发展以及金融风险发表了系列重要论述并进行了诸多重大战略部。2013年2月26日，习近平总书记在党的十八届二中全会第一次全体会议上对“经济新常态”进行了全面深入的论述，强调我国经济将进入中高速增长、经济结构优化升级以及创新驱动的新常态。这一论述在为我国经济指明方向的同时也预示着我国经济环境的重大改变。2015年11月3日，习近平总书记在就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况作说明时强调：“要坚持市场化改革方向，加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。”这一论述既是党中央首次明确提出“统筹协调监管”，也是党中央对金融风险高度重视的体现。在这之后，党中央对金融风险的关注逐渐增加，金融风险被多次提及。如2017年4月25日的中共中央政治局第四十次集体学习提出金融是现代经济的核心，关系到国家安全。金融的核心作用得到凸显；2017年7月的全国金融工作会议强调了党对金融工作的领导，确定了稳中求进的工作总基调，并提出了服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的三项任务。再次强调了政府监管在金融发展中的重要作用。2017年10月，防范和化解金融领域中的重大风险由党的十九大报告明确提出，守住不发生系统性金融风险的底线成为我国未来时期工作的重点。此后，这一工作目标在金融领域得到重视和落实。上述论断在逐渐深入人心的同时，金融改革的步伐也在加快。2017年7月，我国成立了国务院金融稳定发展委员会，其目的旨在进一步强化人民银行的宏观监管作用，对我国金融领域的系统性风险进行有效的防范和跨部门监管协调。2018年4月，我国成立了中国银行保险监督管理委员会，实现了国家对银行业和保险业的统一管理，“一委一行两会”的新金融监管体系正式形成。这为更好地发挥国家的金融监管作用，整合监管资源，明确监管责任打下了坚实的基础。此后，随着国家治理体系和治理能力现代化改革的贯彻实施，政府的金融监管能力也被纳入改革其中，从而赋予了政府监管更高的历史使命。

从上述梳理不难看出，随着国内外经济金融环境的变化，我国对金融风险的重视程度也是逐渐增加，不仅对金融监管体制改革、系统性金融风险防范等重要问题进行了论述，更在监管体系建设方面迈出了实质性步伐，这无疑是为我国金融风险的防控、监管体系的完善、金融权益的维护以及国家经济安全提供了重要保障。

三、政府监管的理论基础

理论上，针对金融风险的监管存在两种截然不同的观点。一种观点认为，金融发展应该以市场为主导，市场能够自我调节从而实现经济金融的长期可持续发展，基于此他们反对政府等监管力量的过度干预；另一种观点则认为，市场存在失灵的风险，完全依靠市场力量，金融风险将不可避免，因此他们强调了政府在金融风险防控中的重要作用。上述两种观点的形成实际是经历了四个历史阶段，既“金融自由化——政府管制——管制失灵——市场主导”。亚当·斯密等经济学家是第一个阶段的代表人物，他们主张金融自由，过分强调市场的作用，坚持认为市场能够通过自我调节来实现金融的持续发展。因此，政府在金融上的监管会对金融自由产生破坏作用。但是，随着20世纪30年代全球经济“大萧条”的出现，人们开始意识到市场也会出现失灵，在无法获得外部力量的有效矫正时，经济就会持续恶化。政府监管的积极作用开始得到认可和重视，部分学者开始主张政府应该对经济金融进行积极的干预，金融发展开始进入政府管制的阶段。政府对金融的适度干预与矫正的确能够保障经济的持续发展，但是过度干预则可能违背市场规律，抑制经济金融的健康发展，从而导致管制的失灵。此时，政府的监管不仅不能推动经济的发展，反而会导致经济效率的下降、社会福利的减少等。管制失灵阶段之后，更多的学者接受了政府监管与市场调节应该相辅相成的观点，即以市场调节为主，政府监管为辅，既尊重市场自身发展规律，又强调政府监管的积极作用。在此阶段，一方面要求政府积极完善金融监管机制，为金融健康发展创造优越的制度环境；另一方面，则强调政府监管的适度，避免过度干预带来的负面影响。

事实上，从政府监管的发展历程不难看到，每当经济发展较好时，人们往往会更偏好市场的力量，强调市场在金融发展中的自我调节作用，甚至认为政府的监管会阻碍金融良好的发展势头，因此会要求放松政府监管；但是，每当金融危机爆发之时，人们则往往首先会怪罪于政府监管的不力，这种机会主义倾向显然破坏了政府监管的持续性和有效性。因此，考虑到市场调节的自发性、盲目性和滞后性以及政府监管的适度性，政府如何对金融风险进行监管？当前环境下，我国政府对银行风险的监管效果如何便成为大家关注的重点。

四、政府监管的效果分析

银行业是我国金融业的核心，在金融体系中发挥着主导作用，五大国有商业银行（中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行）则代表着中国金融界最雄厚的资本和实力。因此，本文将以五大国有商业银行为对象来考察十八大以来我国政府对银行风险监管的效果。首先，本文借鉴既有文献的做法，使用不良贷款率（NPL）和贷款拨备覆盖率（PCR）来衡量银行风险。不良贷款率越高意味着银行可能无法收回的贷款占总贷款的比例越大，其风险越高；而拨备覆盖率越高则表示银行抵御风险的能力越强。政府监管的衡量，本文将采用两种方式。一是借鉴既有文献的做法，用资本充足率（CAR）来衡量。这是因为《新巴塞尔协议》将资本监管作为重要的一个方面，资本充足率越高代表政府监管强度越高。二是借助“一委一行两会”监管体系建立的时间点来衡量政府监管程度。“一委一行两会”的建立开创了我国金融监管的新局面，其实质上是有利于政府对银行风险的有效监管，因此本文认为“一委一行两会”建立后的政府监管程度比建立前更大。鉴于此，本文将基于该时点对银行风险做对比分析。本文收集整理了2013年至2019年银行风险及资本充足率的数据。

本文首先考察了党的十八大以来，我国政府监管的变化情况，如图1所示。整体看，2013年以来，五大银行的资本充足率逐渐增加，说明十大以来随着我国金融防控系列举措的实施，政府监管力度在持续增强。基于此，五大国有银行风险随年度的变化将体现出政府监管与银行风险的关系。图2是五大银行不良贷款率随年度的变化情况。从中可以看到，五家银行的不良贷款率随年度先快速增加，并在2015年得到了遏制，不良贷款率开始趋稳并出现小幅下降。如果将上述变化与我国十八以来政府监管政策逐渐增多、监管力度有所增加的趋势相匹配就不难发现，随着政府监管的增加银行风险有所降低。图3是贷款拨备覆盖率年度变化情况，可以看到其结果与不良贷款率的情况刚好相反，银行风险随着政府监管的增加而降低的论断再次得到验证。此外，本文还借助“一委一行两会”的建立来考察政府监管力度的变化将如何影响银行风险。具体而言，本文以“一委一行两会”建立的时间将样本期分为建立前（监管力度相对较小）和建立后（监管力度相对较大）两个阶段，再采用均值差异检查进行分析，其结果如表1所示。可以看到，“一委一行两会”建立后其NPL显著低于建立前（-0.219**），PCR则显著高于建立前（30.821**），表明政府监管力度的增加降低了银行风险。总体来看，党的十八大以来，特别是2015年以来，我国政府在金融防控方面的系列举措有效降低了银行风险。而且不良贷款率和贷款拨备覆盖率均处于合理区间，这说明银行风险防控离不开政府的适度监管。

图1 资本充足率年度变化情况

图2 不良贷款率年度变化情况

图3 贷款拨备覆盖率年度变化情况

表1 均值差异性检验

五、研究结论和政策建议

本文以我国五大商业银行为研究对象，从政府监管视角出发，重点考察了新时期政府监管对银行风险防控的效果，研究结果表明政府适度的监管能够有助于银行风险的防控。基于此，本文提出如下建议：首先，与亚当·斯密学派的完全自由市场观点不同，本文主张政府应该在金融发展过程中发挥积极的作用。本文研究结果政府监管力度增加能有效降低银行风险便是有力的证据。其实，由于我国资本市场还不发达，经济运行的机制还不完善，完全依靠市场力量来推动金融发展还存在较大难度。因此，政府监管在矫正经济发展趋势、防控金融风险等方面便不可或缺。当然，本文并非一味强调政府监管的作用，而是认为只依赖政府监管或市场约束等单一的外部监管都不利于经济金融的发展，只有相互协调，各自发挥作用才能推进经济金融发展。其次，政府监管除了制度设计，还应配合机制体制的改革与完善。本文研究发现“一委一行两会”监管机制的形成有效降低了银行风险，说明合理的监管机构改革能够帮助政府更好地发挥其监管职能。