政府行为视角下体育社会组织治理策略选择与路径优化

杨 华，张小航，李宗涛

体育治理体系与治理能力现代化使体育社会组织治理备受关注。在学术层面，基于政府主导治理转型，多数研究从制度环境视角呈现体育社会组织治理的深层制度逻辑，形成以制度为核心的研究范式[1]。以“限制发展”为主要特征的“双重管理体制”是导致公共性缺失、工具主义发展逻辑、“志愿失灵、政策失效”的根源所在[2]。根据这一逻辑，破局的前提条件是修正相关束缚性体制机制，这得到理论层面的广泛认同，成为制定公共体育政策的重要依据。但是，上述理论逻辑在实践层面受到强有力的挑战，我国纲领性文件持续出台，社会组织治理宏观政策已然形成。除此之外，政府购买体育社会组织公共服务、备案制、四类社会组织直接登记、下放行政审批权至县级及以上民政部门、提升登记服务水平等政策相继出台，宽松的制度环境已经形成，但体育社会组织仍然面临治理结构不完善、组织能力不足等问题[3]。

大量以制度为核心的文本分析研究揭示了制度作用于体育社会组织治理的机制。但都普遍存在一个假设前提，即所有制度被有效的贯彻执行，也就是说这类研究普遍忽略了政府在政策执行中的模糊性与选择性。基于这一分析，本研究试图建立体育社会组织发展的“政府行为—策略选择—路径优化”的分析框架，力求对阻碍体育社会组织治理的背后隐藏机制进行解读与呈现。

1 体育社会组织治理的政府行为逻辑及其生成机制

1.1 体育社会组织治理的政府行为释义

在宏观制度设计一致的前提下，政府主导治理转型如何落地实施、政策执行等问题没有得到应有的重视。“政府行为”为解决上述问题提供了全新思路。现代公共管理理论认为，政府职能，侧重于理论层面的阐述，是指一定时期内政府依法对国家和社会各个领域实施管理活动中应该承担的职责和功能；政府行为源于政府职能，侧重于实践层面，是发挥政府职能过程中的具体运作，是政府职能的展开和外化[4]。本文所讨论的政府行为是指各级政府机关及公务人员为实现体育社会组织治理职能，运用公共权力，同外界环境相互作用，对体育社会组织治理实施的准入、激励、约束和监督控制等技术理性治理行为。

技术理性的政府行为既要反映体育社会组织治理转型国家宏观政策逻辑，又能诠释政策执行中地方政府的行动策略。（1）合法性，是一种事实存在，而不是价值判断。在当前政府推动治理转型的逻辑下，通过其掌握的公共权力，以法律法规、政策和强制性行政命令实现社会治理转型，维护社会秩序。（2）技术性。将经营性的政府行为转变为以供给公共服务为本的治理体系，在不触及深层次体制机制问题的前提下，通过适当的行政工具策略化改造、标准化治理手段和科学化评估方法，实现政府行为的技术性特征。（3）规范性。政府行为有一定的政府意图或意愿选择，其实施和运行都是以制度和法律为前提和基础，以公告、文件、计划等规范的文字形式体现政府意志，在相应程序和规则下实施政府行为，具有规范性特征。（4）有限性。由于当前治理改革只触及行政体制中的工具方面，并未从根本上改变行政权力运行的布局和机制，也未能跳出行政经营的实质逻辑[5]。因此，体育社会组织治理的政府行为存在有限性。

1.2 体育社会组织治理的政府行为生成机制

我国独特的渐进式治理转型是当前技术理性政府行为逻辑的发生机制。渐进式治理转型循序渐进地探求制度变迁的均衡点，兼顾多元治理目标，并在多种核心维度上暗含政策张力。因此，以行政工具的技术化改造规避深层次的体制机制矛盾成为政府行为最合理的选择。具体到体育社会组织治理，从“国家与社会”的传统分析范式来看，体育社会组织改革实际上是国家对社会“分权让利”的过程，或者说是国家对体育社会组织控制关系调整和松动的过程，同时又时刻伴随着强烈的风险意识[6]。但是，政府主导体育发展模式是具有强大控制力与约束力的体育行政管理体制，从改革实践来看，这套管理体制在逐步缩小其影响及管控范围，但仍然具有强大的制度惯性。改变这种状态最好的办法就是在治理权分配和利益格局的结构性变革[7]之间找到最佳契合点，避免深层次体育管理体制机制变革，实施技术化、制度化改革，平稳推进体育社会组织的治理转型。

模糊的政策预期是技术理性政府行为的诱发机制。社会组织的治理转型可能导致部门间的制度冲突、多部门间利益分化与调整，且具有挑战政治稳定性的潜在可能。为实现渐进式治理转型，中央政府对社会组织治理改革采取行政发包制，地方政府具有政策执行的自由裁量权。为防止激励设置过强导致激励扭曲现象，政策制定者通常会在这一改革领域设置弱激励，非对等的风险激励模式导致政府部门推进体育社会组织治理转型动力不强。因此，为规避风险，避免触及深层体育管理体制机制变革，普遍实行技术理性的政府行为。“高风险—弱激励”配置模式是技术理性政府行为的直接原因（见图1）。

图1 体育社会组织治理政府行为的生成机制Figure1 Formation Mechanism of Governance Strategies of Sports Social Organization

2 政府行为策略对我国体育社会组织治理的影响

2.1 阻碍存量制度改革

存量改革是打破传统体制的基础与支撑，彻底实现制度重构；增量改革则是在传统体制的边缘或末端进行局部修正，延缓旧体制边际效益递减，实现新体制边际递增，避免增量的积累因偏离路径依赖而产生系统风险，逐步对制度进行重构。“保护存量、培育增量”，是改革开放以来我国体制路径变迁所遵循的“双轨制”逻辑。改革初期，保护存量制度可以控制增量制度的过度扩充，避免增量制度偏离路径而产生系统风险。然而，一旦进入改革攻坚阶段，需要重构体制存量，长期以来技术理性的政府行为就会成为存量制度的阻碍。

从国家宏观政策指引到政策工具制定与政策执行，需经历很长的过程。各层级政府部门都会从自身利益出发，对宏观政策信号进行甄别与筛选，导致具体政策执行难以实现跨政府部门、跨行政区域、跨政府层级联动协调[8]，抵消体育社会组织治理制度创新的效用。就体育社会组织合法身份问题，国家宏观政策已然释放强烈的直接登记信号，但是社会组织注册前必须得到挂靠业务主管单位的批准并未明确废除，直接登记注册的“自由裁量权”仍然由行政部门掌握[9]。因此，社会组织直接登记注册只是“一种流于程序形式而缺少完善配套保障”[10]的政策工具。

北京、上海等地采取政府体育行政部门直接赋权的方式，将体育总会建成枢纽型体育组织，承接原本属于体育行政部门的管理职能，使体育总会利用其“枢纽型组织”身份名正言顺地游走于政社边界[11]。枢纽型体育社会组织的表述，并没有改变其“官民同体”的本质属性。“半官半民的非政府性”将很可能被异化为体育行政部门借“社会”之名进行管理的技术手段。体育总会由体育行政部门直接赋权的方式，自然延续行政化的运作逻辑，势必重新回到改革前行政控制的老路。

2.2 非稳定的治理预期

技术理性的政府行为规避了制度存量的阻碍，依靠制度增量实现体育社会组织改革。但是，这些看起来成效显著的制度设计往往具有“碎片化”和“权宜性”特征，并未形成持久的动力机制和制度保证。如公共体育服务发包，虽然国家已经对购买公共体育服务进行总体设计，但基层政府根据自身业务需求，实施“事本主义”的项目化扶持制度设计并没有形成统一持久的政策思路。购买体育服务涉及到体育、财政、人社、民政、税务等多个职能部门，在各政府机构职责尚不明确的背景下，依靠体育职能部门统筹和协调各横向政府部门之间的关系存在很大难度。政府各部门之间大多缺乏沟通与协调，制度“生产”与“执行”的碎片化特征明显，最终降低购买公共体育服务的效率和水平[12]。体育社会组织治理制度场域的“权宜性”与“碎片化”特征导致社会组织无法形成相对稳定的治理预期。因此，多数体育社会组织形成了以资源为导向的工具主义行动策略。

2.3 体育社会组织公共性弱化

公共性生产在实现社会协同与公众参与方面发挥重要作用[13]。体育社会组织作为公共体育服务的主体之一，在技术理性的政府行为逻辑下，公共性生产受到极大限制。

（1）技术理性的政府行为将公共权力内嵌体育社团并合法化，引发“政社不分”“官民两重性”，政社协同治理结构被上下级科层制的关系所取代，权力、决策和监督之间的制衡机制也因此无法发挥，科层式的官僚体制与社会自治体制之间的矛盾无法调和，限制体育社会组织公共性生产。体育社团在形式上是独立的，但实质上更像政府体育行政的末梢，紧密围绕行政部门的治理目标开展活动，难以实现预期的公共性和代表社会诉求的社会组织角色。（2）技术理性的政府行为策略规避了制度重构，使体育社会组织治理的制度环境更加复杂，购买行为“内部化”“体制内吸”等工具主义策略进一步弱化了体育社会组织的公共性。因此，技术理性的政府行为必然导致体育社会组织依附于体育行政部门，政府行政干预弱化了体育社会组织与公众之间的联系，这是当前公共体育社会组织公共性弱化的主要原因。

2.4 政府导向的行动策略

为响应国家宏观政策，赋予体育社会组织重要的治理功能，同时又要以十分谨慎的态度管控体育社会组织发展，政府采取通过技术治理使体育社会组织进入“圈内”的策略，成为政府部门的延伸或下属单位。因此，社会组织若想得到项目支持，就要注册成为区内的体育社会组织。对于未进入“圈内”的体育社会组织，政府则更多通过“委托—代理”制度性的过程监管实现对其的全面管理。毫无疑问，多行政区域注册的策略会产生相应税费与合作成本，但考虑到政府行为逻辑和资源汲取，政府依赖式发展不失为高度理性的策略。但是，当体育社会组织发展高度嵌入行政网络，其自我协调机制就难以形成。虽然体育社会组织独立运作十分重要，但对于可能牵动整体改革和公共投入模式转变的“存量问题”均选择回避。

3 政府行为视角下体育社会组织治理的策略选择

3.1 以国家宏观政策为导向

处于各级政府政策执行端的体育行政部门，必须严格遵循社会组织治理与改革相关政策精神。20 世纪90 年代，国家制定“政社分开，管办分离”的宏观政策，原国家体委在此政策基础上，以行政发包中自由裁量权的灵活策略推动实施协会实体化改革，成立各项目管理中心，并赋予项目管理中心一定的行政管理职能。这种“一套班子，两块牌子”的模式既实现了“管办分离”，又“借”社会组织之“道”，化解了体育行政体系改革问题。体育行政部门通过人员控制，主导各项目协会运行，潜在的治理风险得到有效控制，而且其“公共服务助手”的角色为其存在提供了合法性依据。但是，各项目协会失去了组织独立性，协会内部治理无从谈起，组织内部权利机制、决策机制和监督机制无法发挥。

十八大以来，在加速实现“政社分开”宏观政策的持续推动下，国务院提出《中国足球协会调整改革方案》，提出“破立结合，以立促破”“统筹设计，分步推进”的改革思路，为技术治理设定了发生机制，在国家政策为导向和技术理性治理之间找到了最佳契合点。一方面，“形成依法自治、民主协商、行业自律”的公益性质的社会组织；另一方面，要先立后破或以立促破，破立结合，防止前后脱节，形成政策真空，深入研究和处理好改革过程中的政策过渡和衔接[14]。足球协会改革方案表明，以国家宏观政策为导向，实施技术理性的治理符合当下体育社会组织改革需求。但是，当前策略选择无法破解阻碍体育社会组织治理转型的体制机制问题，影响体制存量重构。

3.2 政府依赖型发展

十八大明确提出建立“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，但实践过程中，政府对社会组织的控制惯性与社会组织对政府的依赖并未取得实质性改变。2019年，全国性行业协会商会整体脱钩率为53.1%，以体育总局为（原）业务主管单位的89家国家级体育协会脱钩完成率仅为23.6%[15]。

体育社会组织对政府的高度依赖主要体现在以下2个方面。（1）特殊的生成方式注定体育社会组织对政府部门的高度依赖。对广东省老年体育协会访谈了解到，目前协会发展仍然依附于政府部门，经费、办公场所等都依赖于省体育局的支持和扶持。虽然按照发改委的要求进行过3 次脱钩工作（2006、2014 和2016 年），但经费来源依然主要依靠省体育局。（2）强大的制度约束使体育社会组织改革面临困境。政府部门对于体育社会组织的注册、业务范围、监督机制等技术治理手段使得其很难独立自主发展，而政府依附性手段是最稳妥的选择。如地方政府为规避风险，减轻财政压力，对于社会组织发展设置“隐性进入壁垒”。对公益慈善类、社会服务类、体育生活类、枢纽型体育社会组织发展普遍持鼓励态度，将其视作公共体育服务的辅助手段[16]；“一业一会”，实施区域行政分割，禁止社会组织在注册管辖范围之外的区域参与活动，这种方式必然引发“属地”体育社会组织发展思路，而且高度嵌入行政网络的体育社会组织治理模式对于可能牵动整体改革的“存量问题”均选择回避。

3.3 绕开存量、培育增量改革

选择废除社会组织“管控型”制度存量将面临极大的社会风险。相反，通过培育增量，逐步压缩体制内的存量空间，形成结构性变迁动力，实现制度重构则是现阶段最佳选择。在现行政府行为逻辑下，体育社会组织治理也遵循“绕开存量、培育增量”的改革思路。

虽然，在宏观政策驱动下政府对体育社团的控制关系发生了调整与松动，但深厚的体制存量已然形成。前文提到的协会实体化改革，将“虚化”的项目协会转变成实体化社团法人组织，但也没能突破存量制度的空间。十八大以来，国家体育总局实施体育社会团体单向度的“脱钩”去行政化问题，草根体育组织的备案制度解决“合法性”问题，都是在原有制度惯性下对体育社会组织实施的技术理性治理行为。

“绕开存量，实施增量”的行动策略，引发政府对体育民办非企业单位与草根体育社会组织的项目化扶持思路，以项目化委托服务方式扶持体育社会组织的发展。这种方式可以避免与基层治理机制发生矛盾，又可以避免制度生产风险。但是，持续的制度增量积累与单纯的制度存量微调，无法破解阻碍体育社会组织治理转型根深蒂固的体制机制，路径依赖将会被长期锁定。

3.4 嵌入式监控

以技术理性的政府行为对体育社团、民办非企业单位和草根体育社会组织进行嵌入式监控，是当前体育社会组织治理策略选择之一。（1）众所周知，项目协会与体育社团的“同构”模式，使各单项体育协会这一变相的政府机构实现了公共权利内嵌。国家体育总局提出“依托总局，突出协会，淡化中心，逐步过渡，量力而行，积极稳妥”的指导思想，显然是一种在制度连续性与社会力量培育过程中的技术理性政府行为。（2）购买公共服务是政府扶持体育社会组织发展的主要方式。这种购买是单向度的权力控制下的“定向”购买，体现为购买行为的“内部化”[17]。政府通过购买行为“内部化”与“体制内吸”处理，实现隐形的公共权力内嵌，达到对社会的必要监管。对广东省体育局负责人访谈了解到，以前社会组织（如老年体协）与体育部门关系紧密，有体育部门人员在协会任职，现在协会注册门槛降低，且不允许政府人员在协会任职，就失去了对人、财、物的监管，那如何去把关？怎么去审查？（3）虽然对草根体育社会组织实施监护与管控、约束与限制相结合的管理体制有效解决了草根体育社会组织的生存问题，但这种模式同样严重剥夺了草根体育社会组织的合法存在，剥夺了草根体育社会组织的“生命”。虽然政府用“备案制”技术理性政府行为来弥补这一缺陷，但这并不能从根本上解决草根体育组织“合法性”问题。

4 政府行为视角下我国体育社会组织治理路径优化

4.1 优化目标：从增量制度到存量制度重构

要破解制约体育社会组织治理转型这一困局，体制机制存量改革是关键。十八届三中全会提出“政社分开、权责明确、依法自治”，为体育社会组织技术治理政府行为优化提出了明确目标导向和总体要求。

（1）政社分开，是全面推进体育社会组织治理转型和优化技术理性政府行为的重要前提。厘清政府职能边界，增强体育社会组织在组织机构、职能、决策与运作等方面的独立自主性，建构政府与体育社会组织协同治理的局面。只有政社分开，政府在社会领域的职能才能被清晰界定，政府“包揽一切体育事务”的传统体制才能得到改变，体育社会组织才会获得生存与独立发展的空间。（2）权责明确，根本在于法治，政府体育部门和体育社会组织的“权”和“责”应以法律形式明确界定。在推进政府职能转变过程中，明确政府体育部门与体育社会组织的权利与职责，实现政府体育部门和体育社会组织关系的转型，构建政府体育相关部门与体育社会组织之间以服务为轴心的新型关系，探索两者之间的合作互动机制。（3）依法自治，实质是制度重建，完善公民基本体育权利保障的体制和机制。

4.2 优化政社协同治理机制与路径

协同治理是以政府为主导，社会协同参与的共建、共享的多元网络治理结构，通常强调国家与社会的对立关系，关注社会组织如何抗衡公权力的问题。而治理体系与治理能力现代化要求政府与社会组织的关系应该是共存与合作，强调行政公共性对社会公共性的包容、共存，体现社会组织反哺公权力的一种制度，合作的基础是政府和体育社会组织共享公共性价值，在体育治理领域可以相互协作，共同行动，具体合作路径如下。

（1）协同治理的保障机制。优化体育社会组织协同治理的协商机制，以公共利益最大化为目标，保障各治理主体的充分参与，真正体现各利益主体的意志。优化体育社会组织协同治理的共享机制，实现权利资源、物质资源和信息资源共享；优化体育社会组织治理的调节机制，通过协商、听证、仲裁、复议等形式调节利益相关者之间的矛盾与分歧；优化体育社会组织协同治理的内外部监督机制。（2）政策制定与执行合作机制。体育社会组织基于专业实力和广泛的民意，倡导、影响政策的制定与执行，并构建民主、专业、规范、合理的政策咨询机制。体育社会组织的优势在于信息、专业能力，有能力对体育社会组织的发展做出科学、周密的规划。因此，在政策讨论、出台、实施、反馈等环节体育行政部门都应该吸纳体育社会组织的参与。（3）在“体育强国”“健康中国”等重大国家战略问题上与政府体育行政部门协商互动、联合行动。体育强国的基础在群众体育，要实现体育强国建设目标需坚持人民主体地位，治理权由人民直接行使，使权力的理念与权力运作关系实现体育社会组织的良性治理。因此，体育强国建设等重大战略问题应遵循民主平等原则，保证多元主体参与、满足多元利益述求，及时向社会发布信息，充分调动体育社会组织的积极性，在征求意见、讨论、协商、听证等环节的基础上实现制度设计。

4.3 优化体育社会组织监管机制与路径

为实现体育社会组织的法治化治理，除完善体育社会组织的法人治理结构外，还应优化体育社会组织的监管机制。监管机制指国家关于体育社会组织登记、备案、分类控制和行为管理的行政机构设置、权限界定、权力实施机制等方面的制度总称，在本质上是国家对体育社会组织治理的一种风险控制。为推进我国体育社会组织管理体制创新，破除限制发展的双重管理体制障碍，努力建成以组织发展为目标、以规范监管为手段、以风险控制为限度的现代社会组织监管机制与路径[18]。

（1）以组织发展为目标，彻底改变传统“限制发展”的管理机制，正确认识体育社会组织在体育治理中的积极作用，改变对体育社会组织的“不信任、不支持、不发展”的政策导向，确立培育体育社会组织发展的政策支持体系。（2）以规范监管为手段，政府对体育社会组织的一切监管行为应以法律规范为核心，改变以往所有政策性、临时性、运动式的监管方式，加强体育社会组织监督的立法、执法、司法等环节的法律体系建设。（3）以风险控制为限度，政府体育部门对社会组织的各类监管仅针对现实存在的政治与社会风险，改变以往限制、控制的监管思路，切实落实以体育社会组织的日常活动管理为监管内容、以现存的政治与社会风险为监管规范的制度构建。

4.4 优化体育社会组织管理体制与路径

针对不同类型体育社会组织存在的问题，如民办非企业单位注册、草根体育社会组织合法性和枢纽型体育社会组织监管等问题，应营造专门的政策环境，优化体育社会组织管理体制，分类推进体育社会组织治理转型。

首先，组织机构独立，明确体育社会组织独立法人的主体地位，优化组织内部治理机制。按照中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，对官办体育社团进行“脱钩”、政社分开，赋予其社会治理的主体地位。优化决策治理机制，健全组织内部治理结构、治理机制与治理制度，完善权力运行程序。（1）建构“决策、执行、监督”三权分立的制衡机制，会员大会作为权力机构，理事会作为决策机构，秘书处作为执行机构，监事会为监督机构；（2）优化财务治理机制，按照相关财务制度对组织收入、支出进行规范；（3）优化人事治理机制，在领导人产生机制、人事薪酬激励机制、人事绩效考核机制方面拥有自主权，加强人才队伍建设，吸收体育管理、经济、法律等体育领域之外的优秀人才进入管理层；（4）优化监督治理机制，改变以往监管制约机制主要来自外部的政府行政性监督为内部的理事会监督和规章制度监督。

其次，取消“双重管理”。体育民办非企业单位、草根体育社会组织由民政部门直接审查登记，降低登记注册门槛；政府体育行政部门转变重年检管理轻日常监督的管理模式，改变原有直接行政干预为规范的制度监督。加强对体育社会组织的政策支持、经济资助与资源倾斜，积极推行“一业多会”，对体育社会组织的注册限制、业务范围、市场活动等取消行政干预。

再次，改进草根体育社会组织登记备案制度。建立规范统一的登记程序，削减登记管理限制，除去依法规定需要前置审批的体育社会组织外，取消业务主管单位审核，实施直接登记。体育基金会简化审批程序、降低注册准入资金，公益慈善类体育基金会准入不作注册资金要求。

最后，加大政府购买体育社会组织的服务力度，赋予其参与体育治理的权力与资源。2013年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求公共服务领域加大政府购买服务力度。2014年，财政部、民政部联合下发《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，支持和引导社会组织健康有序发展，充分发挥社会组织在承接政府购买服务中的主体作用。通过政府购买服务，体育社会组织不仅能够获得资金支持，更重要的是被合法赋予参与体育治理的权力，发挥体育治理的职能。

4.5 优化政策执行监督机制与路径

治理转型中，体育行政部门“对上负责”导致技术理性主导体育社会组织成长逻辑。虽然中央政府不断推进行政体制改革，但由于缺乏刚性约束，体育社会组织领域依然实施技术理性的政府行为。为消除政策执行张力，杜绝消极政策执行理念与方式，保证中央宏观政策理念在民政部门与体育部门之间得到完全贯彻，解决制度生产的“碎片化”问题，可根据整体性治理理论，跳出部门中心主义倾向，超越传统公共行政逻辑，提升公共部门内部的协调性，贯彻落实体育社会组织治理转型的中央宏观政策信号。（1）注重监督主体多元化，建立政府、社会公众、利益相关者、大众媒体相结合的政策执行监督体系是最现实、最有效的做法。（2）构建适应时代发展的法制化基本框架，尤其要运用政党治理机制，引导和规范政府政策执行行为，培育体育社会组织围绕满足群众公共利益和公共健康发展，依法对各级政府体育社会组织治理政策执行情况进行监督。（3）完善追责的制度设计，健全行政追责机制。对政策执行中的权责进行界定，并对失责行为进行严厉处理。总之，加强政策执行监督机制，在部门预算制定、绩效评估等关键环节进行监督；健全政策执行追责机制，保证部门治理目标反映公众体育诉求，增强体育社会组织公共性。

5 结 语

区别于传统的研究视角，本研究通过建立体育社会组织治理的宏观政策与政府具体实践之间的“政府行为—策略选择”分析框架，解读与呈现阻碍体育社会组织发展的隐藏机制，为新时代体育行政部门“精准发力”进行政策优化与路径创新提供指导框架。基于原有技术治理，为贯彻落实十八届三中全会提出的“政社分开、权责分明、依法自治”的体育社会组织治理转型目标指明了方向。