“碳中和”目标下中国开征碳关税研究

林星阳

2020 年9 月22 日, 国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表应对气候变化的中国承诺, 提出“中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施, 二氧化碳排放(以下简称碳排放) 力争于2030 年前达到峰值, 努力争取2060 年前实现碳中和”; 2020 年11 月22 日, 习近平主席在二十国集团 (G20) 领导人利雅得峰会“守护地球” 主题边会上致辞并重申了中国将坚定不移地落实上述碳达峰、 碳中和目标。 2021 年10 月31日至11 月13 日, 在英国格拉斯哥举行的第26 届气候大会(以下简称COP26 峰会) 上, 外交部发言人汪文斌阐明中国迄今为实现上述目标而推行的具体措施, 包括先后发布了碳达峰碳中和“1+N” 政策体系、 《中国应对气候变化的政策与行动》 白皮书, 并正式提交了国家自主贡献和中长期低排放战略。

“碳中和” 源自2015 年《巴黎协定》 制定的21世纪中后期实现净零排放的目标。 截至2021 年1 月20 日已有30 多个国家和地区作出碳中和承诺, 其中, 欧盟、 日本、 丹麦、 法国、 新西兰、 瑞典和英国等还通过了净零排放立法, 使碳中和承诺具有法律约束力。 世界各国(地区) 为实现碳中和多次展开磋商并拟定措施, 时下主流的气候治理措施为在全球范围内设立碳排放交易体系(Carbon Emissions Trading System, ETS) 及部分国家开征国内碳税,仅有极少数国家如美国倾向开征碳关税。 目前, 中国尚未开征碳税, 采取的是国内设立ETS 的治理措施。 未来, 建议中国转向采取更科学、 合理的碳关税治理措施。

一、 “碳中和”目标下中国开征碳关税的必要性

所谓碳达峰, 指碳排放量在某个时间节点达到历史最高值并预计未来无法超越, 此后排放量经由平台期并缓步下降。 所谓碳中和, 指规定时间内测量区域的人工活动所直接或间接排放的二氧化碳与其通过植物吸收所减排的二氧化碳达到互相抵消的效果, 从而实现二氧化碳的净零排放。 碳达峰标志着碳排放与经济发展正式脱钩, 碳中和意味着温室效应全面改善, 前者是后者的基础与前提, 后者是前者的目标与终点。 达峰时间的早晚和峰值的高低直接影响碳中和实现的时长和实现的难度。

从当前世界范围来看, 促进碳中和主要是通过碳定价(carbon pricing) 的方式, 其包括了ETS 和碳税。 碳税作为促进碳中和的主要手段之一, 是指针对碳排放所征得的税收, 其通过二氧化碳减排(以下简称碳减排) 来达到保护环境的目的。 碳税包含国内碳税和边境碳税, 后者即碳关税。 目前,中国名义上虽尚未开征碳税, 但从已开征的环境税、消费税、 资源税、 车辆购置税和车船税等之中间接有所体现。 中国目前以ETS 的形式参与全球碳减排行动。 为了积极应对全球气候变化、 响应《巴黎协定》 等条约精神, 中国于2013 年6 月18 日至2021年5 月25 日期间先后在深圳、 北京、 广东、 天津、上海、 湖北、 重庆、 福建及全国启动并逐步拓展和完善9 个碳排放权交易体系。 尽管如此, 中国开征碳关税仍具有现实必要性。

(一) 改变中国碳税有名无实的现状, 对外发挥国内税法的宣示作用

根据世界银行的官方统计, 除个别年份外,1960—2018 年全球二氧化碳排放量呈稳步上升的趋势(见图1)。 完整气象观测记录显示, 2015—2019年是有史以来最暖的五个年份。 过去60 年全球山地冰川持续消融, 长江源区小冬克玛底冰川消融态势加重。 全球碳减排措施尚未有效遏制碳排放, 碳排放尚未达到峰值。 尽管197 个国家近期通过COP26峰会达成了《格拉斯哥气候公约》 联合公报并发布了相关政治决议草案, 但该草案多数目标的执行期限及机制尚不明确, 而该联合公报重申的《巴黎协定》 “致力于实现将全球平均气温上升幅度控制在低于工业化水平前2℃的水平, 并努力将其控制在1.5℃的水平” 的目标被认为难以实现, 原因是会议期间一项最新报告表明各国所订立的减排目标汇总将导致2.4℃的升温。

此外, 世界银行2021 年5 月25 日发布的《2021 碳定价发展现状与未来趋势》 报告(以下简称《报告2021》 ) 显示, 全球总计仅有64 个碳定价机制处在运行中, 还有绝大多数国家和地区尚未采取碳定价措施, 约有60%的碳排放仍然没有定价。 由此, 一方面全球化制定和推行碳税是一个必然的趋势, 而全球温室气体排放量占比30%的中国, 也应开征碳税; 另一方面, 中国税收法制正处于大刀阔斧的改革期, 税法体系尚未建成, 实体法方面对税法总论及税法各论的编写及整合尚需时日,税法各论中一些已开征税种与可能开征的碳税之间存在重复征税之嫌, 而缩短碳税开征时限的最好做法是先行开征碳关税, 待税法体系确立后再逐步引入国内碳税。

图1 1960—2018 年全球碳排放量折线图

中国已开征税种中虽不乏与碳税性质相近的税目, 如消费税中的成品油、 实木地板、 木制一次性筷子等税目, 又如资源税下的各类税目, 但却因未开征名义上的碳税而要遭遇有实无名的尴尬境地。此外, 在设立目的上, 尽管已开征税种及其税制可能与碳税总体上均以生态环境保护为目的, 但在具体指向上存在霄壤之别, 如开征资源税的目的是促进资源节约集约利用, 又如开征车辆购置税的目的是促进交通建设, 因而开征碳关税不仅证实中国存在碳税制度, 而且彰显中国对节能减排、 气候改善的贡献。 以此为契机, 对于一些国家及政客, 如美国前总统特朗普无端指责中国应对气候变化措施不足的问题, 相较于中国目前对内所推行的碳减排措施, 中国开征碳关税还可发挥国内税法的宣示作用,是对相关指责的有力回应。

(二) 中国利用碳关税税收法律功能, 可兼顾经济影响最小化和气候改善的目的

碳定价指的是确定温室气体生产商应为一定数量的碳排放权支付对价的方法。 作为碳定价的一部分, ETS 指的是建立在温室气体减排量基础上将碳排放权作为商品流通的交易市场, 亦即设立ETS 的初衷虽是碳减排及气候改善, 但其本质却是令碳排放权成为买卖议价的“商品”。 换言之, 碳排放权的商品化易使其成为各国竞相逐利的对象, 从而异化或遮盖了其设立目的。 一旦全球几大主要ETS 形成显著价格差, 加之经济数字化、 产业链升级等加深贸易全球化, 贸易全球化反过来又促进产业转移, 从而促使碳排放转移并有诱发“碳泄漏”(carbon leakage) 的风险。 Marcu 等(2020) 研究表明, 随着碳排放转移的深化并招致碳泄漏危害,全球碳排放总量及增速不降反升。 而且碳泄漏不仅发生在发达国家与发展中国家之间, 还发生在发达国家之间。

中国目前采取单一的ETS 措施, 相较ETS 的设立初衷及本质, 碳关税作为与环境税性质相近的独立税种, 是可行且科学的全球气候治理方法。 一方面, 碳关税作为碳税的一部分, 理论基石源自庇古《福利经济学》, 相比ETS 具有“双重红利” 的优势, 系通过客观方式而非主观臆断来解决碳排放产生的负外部性问题, 从“污染者付费” 的角度将碳排放成本内在化。 碳关税通过充分利用自身税收法律功能, 改善全球气候变暖问题; 通过发挥自身明确性、 稳定性功能, 实现碳关税的可接受性、 可预测性; 通过恪守税收中性功能, 来实现对经济影响最小化。 另一方面, 碳关税与各国税收主权密切相关, 与本国经济水平相联系, 与他国税收制度相区分, 可以减小一国境内源自不同地区的同类产品中高碳产品降低低碳产品竞争优势的可能性, 避免产生“劣币驱逐良币” 的不良后果。

(三) 中国开征碳关税, 是基于国家政治、 经济和社会安全的全方位考量

政治安全方面, 碳关税隶属国家税收主权的一部分, 世界各国此前为碳减排目标而相继达成《联合国气候变化框架公约》 (以下简称《气候公约》 )等多边公约。 在此之上, 部分国家及地区为监督怠于采取措施的其他国家积极参与碳减排行动而拟单方面开征碳关税。 例如, 欧洲议会于2021 年3 月通过“碳边界调节机制” (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) 议案, 计划最快于2023 年年初对外施行欧盟碳定价; 《美国清洁能源与安全法案》 (以下简称《安全法案》 ) 授权美国从2020 年开始对从碳减排措施不力的国家进口的钢铁、 化工、 水泥等高碳产品征收进口碳关税。 欧盟、 美国在碳关税方面的长期博弈和单边措施表明, 碳关税的开征问题已不单纯是气候改善问题, 而可能上升为针对全球气候而展开的政治博弈, 包括中国在内的各国均无法在此大环境下独善其身。 此外, 《报告2021》显示2020 年度全球通过碳定价机制获利530 亿美元, 同比增长18%, 这或将成为各国单方面开征碳关税的一大动因, 危及中国税收主权。

经济安全方面, 能源密集型产业的全球化迁徙,可能招致产业安全问题。 截至2021 年中国8 大ETS的碳价位于1～6 美元/吨之间(见图2), 未来还有巨大的上升空间, 与碳价上涨紧密相随的是中国企业负担的加重。 中国2020 年制造业占GDP 比值为26%, 发达国家的前车之鉴表明, 碳减排力度的加大, 可能加速能源密集型产业的全球化迁徙, 轻则招致产业安全问题, 重则促使钢铁、 化工、 水泥等高碳行业(攸关国家经济安全的支柱产业) 整体外迁, 损及国家经济安全。 中国开征碳关税, 一则呼应全球碳减排及气候改善目标需要; 二则通过平衡产业间税收的方式维护产业安全; 三则巩固本国税基, 保护财政安全。

图2 2021 年全球碳排放物价格示意图

社会安全方面, 一旦各国纷纷效仿欧盟和美国,以单边措施的形式开征碳关税, 则碳关税无疑将成为一个带有贸易保护主义和歧视待遇的有害调节工具, 并可能造成有害税收竞争。 他国先行开征碳关税, 可能导致碳排放转移至中国, 致使中国气候恶化, 加重中国碳减排负担; 贸易歧视待遇可能动荡中国民生, 阻碍中国企业发展。

二、典型国家(地区)碳定价最新发展及疑难问题

(一) 欧盟与碳边界调节机制

欧盟此前为了促进区域内碳减排而推行欧盟碳排放交易体系(EU-ETS), 尽管EU-ETS 已进入第四个实施阶段(2021—2030 年), 但最高碳泄漏风险行业仍然拥有100%的免费配额, 大大削弱了欧盟碳减排措施的功效。 为了促成欧盟2050 年碳中和目标的顺利实现, 同时作为对2019 年《欧洲绿色协议》(European Green Deal) 的回应, 2021 年3 月10 日欧洲议会通过一项名为“建立一个与 WTO 兼容的欧盟碳边界调节机制” 的决议(以下简称CBAM 决议),旨在通过对欧盟外部分进口产品实施碳定价来抵消碳泄漏风险。 2021 年7 月14 日欧洲议会发布应对气候变化的一揽子立法提案(Fit for 55), 于2023—2025年的过渡期间施行边境碳税, 2026 年及以后欧盟将启动进口CBAM 排放许可措施。 边境碳税预计开征的产品包括钢铁、 水泥、 化肥、 铝和电力, 暂未纳入的产品包括炼油、 造纸、 玻璃和化工。

CBAM 作为“欧洲绿色新政” 的一部分内容, 旨在针对欧盟内碳市场所涵盖的进口产品施行碳定价,并要求相关碳定价应反映出EU-ETS 价格的动态变化。CBAM 下碳定价的运行, 需要破解以下难题:

首先, 碳定价方式的确定问题。 根据CBAM 决议的表述, 碳定价拟选择开征碳关税、 购买EUETS 配额、 开征域内碳税之一, 作为欧盟对外施行碳定价的方式。 对此, 社会各界认为采取购买EUETS 配额是现阶段相对合理的方式, 亦是CBAM 决议的碳定价倾向(1)因为不论是开征域内碳税还是碳关税, 均要在熟知全球产业链及价值链的基础上对碳排放进行追踪, 尤其对外开征域内碳税需要对欧盟内、 外税制的复杂性有较为全面的把握, 且开征域内碳税或碳关税无法反映碳定价的动态变化, 不利于对碳排放企业进行有针对性的调节。。 然而, 正如前文所述, 采取EU-ETS 容易产生本末倒置的规制效果, 也会出现将加重碳泄漏发生的可能性, 而开征碳关税除因其是一种相对科学的调节方法外, 还因在立法程序上,欧盟内关税是相较所得税、 增值税等更易通过的立法, 其无须各成员国同意亦无须立法转化即可实现,具有实体价值和程序便利的双重优势。

其次, 碳定价适用性协调问题。 CBAM 决议的政策依据主要有《气候公约》 《京都议定书》 《巴黎协定》 《IPCC 全球升温1.5℃特别报告》 《欧盟绿色协议》 《欧盟2030 年气候目标计划》 等文件, 还有WTO 基本原则、 《关税与贸易总协定》 (GATT) 等。有鉴于2012 年航空碳税的挫折, 欧盟方面为了避免重蹈覆辙, 需要对CBAM 的合规性进行全面审查。 譬如, 欧盟碳定价方式若最终选定碳关税, 为了避免受到GATT 第1 条“一般最惠国待遇” 的限制, 必将满足第20 (b) 条“一般例外” 之“保护人类、 动物、植物的生命和健康” 及第20 (g) 条“一般例外” 之“养护可穷竭自然资源” 的规定; 又如, CBAM 是否违背WTO 九大基本原则中的“无歧视待遇原则” “贸易自由化原则”; 再如, CBAM 是否违背《气候公约》 下的“共同但有区别” 气候治理原则。

碳定价方式的确定是碳定价得以施行的关键基础,碳定价适用性协调则关系到气候政策框架的理论自洽与CBAM 能否在欧盟外顺利实施。 一方面, 如前文所述, 在现实背景下开征碳关税是相较其他两种更优的碳定价方式; 另一方面, 对于相关理论(CBAM 与政策依据) 的自洽问题, 主要表现为: 一是在GATT 第1条与第20 (b)、 20 (g) 条的协调上, 由于适用CBAM意味着欧盟对含碳产品收税(费) 须确保内外一致,若其他国家提出“歧视性待遇” 抗辩, 即存在同种含碳产品税负随碳排放量增减而有所不同的情况, 则欧盟应证明相关措施符合第20 (b)、 20 (g) 条规定而得免责, 而20 (b) 条的证明标准同时还应满足“必须” 的要求, 即碳关税措施所保护的法益必须高于所限制的利益, 且碳关税措施必须具有不可替代性, 这同时也解决了CBAM 与WTO “无歧视待遇原则” “贸易自由化原则” 的协调问题; 二是在CBAM 与《气候公约》 “共同但有区别” 气候治理原则的协调上, 重点考量围绕含碳产品所设计开征的碳关税, 能否将不同国家的具体减排能力也考虑进去。

(二) 美国与碳排放社会成本指数

美国一系列碳减排措施和计划出台, 不仅基于本国财政增收的考量, 更反映了民主党与共和党在碳减排问题上相互博弈的过程。 尽管此前美国少数地区建立了碳定价机制, 如加利福尼亚州于2013 年设立了碳排放总量管制和交易系统, 但因长期以来的政党理念分歧、 政治极化凸显、 利益集团阻挠等问题, 美国迟迟未能建立联邦层面的碳定价机制。2009 年众议院通过的《安全法案》 是美国目前为止最接近碳定价立法的政策措施, 该法案长达1200 多页的内容中与碳关税有关的规定还停留在原则性层面, 缺乏可行性标准及措施。 虽然如此, 碳排放社会成本指数的成功确立, 却是美国推动碳减排的一大政策成就。 该政策经由小布什政府启动、 奥巴马政府完善、 特朗普政府削废再到拜登政府恢复, 目前的碳定价提高至51 美元/吨。

从短期来看, 美国还无法出台与碳关税直接相关的法律法规, 这是因为对作为碳排放大国的美国来说, 碳关税的累退效应将潜在地提升能源成本、加重穷人和企业的负担, 阻碍美国的经济复苏。 然而从长远来看, 应对气候变化成为全球的主流趋势,加上拜登政府重返《巴黎协定》 及推行绿色新政计划, 社会各界对碳关税的长期关注及热议(2)例如美国石油学会、 气候顾问克里公开考虑支持碳定价概念, 财政部部长耶伦称碳税是“解决气候变化问题的教科书”, 2018 年诺贝尔奖获得者威廉·诺德豪斯(William D. Nordhaus) 力荐将碳关税作为应对气候变化的措施, 2021 年7 月19 日议员克里斯·库恩斯(Chris Coons) 和斯科特·皮特斯(Scott Peters) 建议启动边境碳税立法的提案并建议自2024 年起对部分美国进口和生产征收边境碳税, “包括对石油、 天然气、 煤炭进口和其他碳密集产品(如铝、 钢、 铁、 水泥) 生产征收碳税”。 此外, “预计对12%的美国进口品征收边境碳税”。, 等等,种种迹象表明未来美国开征碳关税存在必然性。 拜登政府在其竞选时曾提及对从未能完成气候和环境义务的国家进口的碳密集产品征税, 并在重返《巴黎协定》 时许下2050 年实现碳中和的承诺, 其势必加速碳关税相关政策的研究及出台。 基于美国是中国隐含碳产品的重要出口目的国的事实, 美国开征碳关税后将使中国出口美国的高隐含碳产品比重下降, 故要给予密切关注, 同时未雨绸缪, 提前拟定应对措施。

三、 “碳中和”目标下中国碳关税税制设计的建议

如上所述, 不论是为了改变国内碳税立法有名无实、 对外发挥国内税法的宣示作用, 还是合理避开ETS 的缺陷转向更为科学的碳税调节、 兼顾气候治理与经济发展, 抑或出于对国家政治、 经济和社会安全的全方位考量, 中国开征碳关税都是十分有必要且不容迟疑的。 实证研究表明, 从短期看, 中国开征碳关税虽会致使贸易净出口额减少及贸易条件恶化, 对中国经济造成消极影响。 但从长远看, 碳关税的开征一定程度上可以优化中国出口贸易结构及带动产业链绿色转型(郭晴等, 2014; 李继峰、 张亚雄, 2012; 屠年松、 余维珩, 2020)。 在碳达峰、 碳中和的现实目标下, 中国开征碳关税需要注意以下四个方面:

(一) 以WTO 相关原则为指引设计碳关税制度

毋庸置疑, 碳关税以全球市场为对象。 从欧盟航空碳税的曲折历程可知, 中国碳关税顺利开征的第一步是实现碳关税政策的域外认可。 为此, 需要以WTO 相关原则为指引设计碳关税制度。 相关原则中,无歧视待遇原则又称无差别待遇原则, 包括最惠国待遇和国民待遇两方面内容, 指的是一缔约方在实施某种限制或贸易优惠时, 不得对其他缔约方实施歧视性待遇; 贸易自由化原则, 指的是通过限制或取消一切妨碍和阻止国际贸易开展与进行的所有障碍, 包括广义上的政策和措施等, 促进贸易的自由发展。

基于上述两大原则, 中国设计碳关税制度既要保证与国内现行税制相协调, 又要确保与WTO 等国际经贸制度相衔接。 申言之, 一方面中国需要对外强调, 本土现行税制虽无与碳税直接相关的税收制度, 但围绕环境税、 消费税、 资源税、 车辆购置税和车船税等税种搭建的税收制度包括对含碳产品征税的税目, 故中国是积极采取碳减排措施的国家,且对内、 外企业的含碳产品征税是一视同仁的, 为碳关税的开征做好铺垫; 另一方面, 对于中国是否应将碳税确立为独立税种, 国内学者观点不一, 主要有“采取独立体系的碳税税制” “引入混合碳税”“独立碳税与混合碳税相结合” 三种。 本文认为,在其他税种的设立目的无法涵盖碳税的现实背景下,应将碳税作为独立税种进行开征, 并且碳税本质上是一种流转税。 基于此, 中国在开征碳关税后, 应尽快协调和完善国内碳税制度立法, 使碳关税与国内碳税在碳税的制度框架下完成统一。

(二) 审慎规划碳关税税目, 避免出现重复征税

中国碳税的建制, 按照先行开征碳关税与对外宣扬存在实质性国内碳税同步进行, 嗣后完善碳税税制的总体思路, 最后实现碳税税制的统一。 对于先行开征的碳关税, 亦有两方面需要完善:

一方面是与现行实质性国内碳税及相关税目(课税对象的具体化) 的协调。 具体而言, 如图3 所示,国内相关税种税制中含碳税目包括五种: ① 环境税,包括大气污染物、 水污染物、 固体废物; ② 消费税,包括成品油、 木制一次性筷子、 实木地板; ③ 资源税,包括天然气、 原油、 煤炭; ④ 车辆购置税中的所有税目(广义); ⑤ 车船税中的所有税目(广义)。 进而,碳关税税制设计包括纳税主体、 课税对象和税率三个基本要素, 欧盟、 美国各自对于碳定价机制的探讨均对此有所涉及。 中国方面, 纳税主体范围的界定, 应秉持源头治理的基本宗旨, 规定含碳产品生产企业为主要纳税主体, 暂不包括作为含碳产品消费者的个人及企业。 税目的选择, 可以参考欧盟CBAM 和美国碳关税相关建议, 先对高隐含碳产品即水泥、 钢、 铁、铝、 化肥和电力生产等征税, 此后时刻准备做与国际标准对接的调整, 对其他含碳产品开放征税。 税率设计这一方面, 由于碳关税具有环境保护的性质, 为了纠正碳关税的累退性特征对于税收中性原则的违背,以固定税率为原则, 视产品碳含量的多寡设计法定差别税率和法定差级税率, 实现加成征收。

另一方面是对中国现行ETS 的协调与转化。 《2020碳定价发展现状与未来趋势》 报告显示, 截至2020 年5 月, 中国9 大ETS 的碳定价总计覆盖工业、 电力、 交通、 航空、 建筑和所有化石燃料(仅征税) 这6 个方面, 尚有垃圾、 林业、 农业和航运这4 个方面未实现碳定价。 未来, 中国或将实现由ETS 向碳关税转变为更加科学的碳定价方式, 中国碳关税开征域围将主要从ETS 吸收、 过渡、 转化而来, 不仅要避免与现行ETS 的重复收费, 还要避免与现行实质性国内碳税的重复征税。 此外, 碳关税开征作为国内碳税的重要参考, 还应注意其与其他税种之间的结构性减税, 通过税负平移的方式使得税负在总量上趋于稳定, 以此控制碳关税开征的非预期影响。

(三) 运用碳关税调节机制矫正贸易歧视待遇

图3 中国税制含碳税种、 税目简示图

与碳关税法律制度不同, 碳关税调节机制属于狭义上的政策调节, 是综合运用与碳关税相关的税收杠杆对经济活动进行规范和调整, 达到加、 停、 减、 免原定税收的目的。 多数国家之所以反对CBAM, 是由于目前该机制主要是出于对欧洲经济发展的考虑, 其调节机理有失公平, 违反了WTO 无歧视待遇原则。 尽管欧盟声明CBAM 在保护本区域产业竞争力的同时,也将为全球绿色产品带来更广袤的市场和竞争力的提升, 并促进绿色低碳产业发展, 同时敦促其他国家跟随欧盟脚步采取类似的减排措施, 但这仍然无法改变CBAM 对欧盟内企业倾斜性的保护和补贴、 助益欧盟财政增收、 对不同碳排放量的同种含碳产品的歧视性待遇的本质, 同时还违反了共同但有区别原则。

由于碳关税兼具关税和环境税的双重特征, 即税负可转嫁性和累退性。 因而, 中国在运用碳关税调节机制矫正贸易歧视待遇时, 应考虑三方面内容:一是中国开征碳关税应修正现行ETS 灵活的碳定价方式, 转为以产品碳含量而非碳排放量为税基、 以固定税率的方式对含碳产品加成征税, 矫正CBAM下的贸易歧视待遇, 固定税率包括法定差别税率和法定差级税率(法律制度层面); 二是在固定税率的基础上, 综合考察不同国家、 企业对同种含碳产品碳排放水平的差异和不同国家、 企业的碳减排能力, 制定标准化补贴或加收措施, 此亦符合共同但有区别原则(政策调节层面); 三是以破除贸易保护壁垒为目的, 将所征碳关税全部专项用于支持绿色低碳产业发展、 传统高碳产业的绿色转型及应对全球气候变化, 而非用于国家财政开支, 以此修正碳关税的累退性(政策调节层面)。

(四) 以碳关税为中心倡议多边气候共治机制

各国共同参与是全球气候治理的应有之义, 只要有一个国家拒绝参与, 那么贸易歧视待遇就必然存在。 一方面, 以全球气候治理为背景、 碳中和为目标, 欧盟CBAM 的实施环节包括进口关税、 出口退税和境内补贴, 其中每一环节都存在着跨越疆界的经贸互动, 没有一个国家可以独善其身。 另一方面, 欧盟、 美国之所以分别加速推进CBAM、 加强碳税政策探索, 均是在完善本土碳定价机制的基础上寄希望于相关机制的全球推广, 从而扩大影响力,以谋求自身利益最大化或影响最小化。

2021 年7 月于意大利威尼斯发布的《OECD 秘书长给G20 财政部部长和央行行长的税务报告》 认为,多边方式是解决碳减排问题的至关重要的方式。 中国正是多边主义的忠实捍卫者(3)《中国应对气候变化的政策与行动》 白皮书指出: “在气候变化挑战面前, 人类命运与共, 单边主义没有出路, 只有坚持多边主义, 讲团结、促合作, 才能互利共赢, 福泽各国人民。”。 譬如, 在COP26 峰会上, 中国针对主要议题和问题与欧盟、 美国等多方持续协调、 广泛听取并支持发展中国家的意见与建议,并积极推动各方就相关议题促成共识。 在此基础上,中国、 美国联合发布的《中美关于在21 世纪20 年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》 成为峰会的强力助推器。 中国不仅是数字经济大国, 还是碳排放大国,对中国而言, 在碳定价热议不休但未有定论的当口提出自身方案, 是主动出手并赢得先机的好机会。 中国不仅自身要拟定并推广碳关税税制及政策, 还要号召各国共商以碳关税为中心的全球气候科学治理与合作。

在以碳关税为中心的多边气候共治机制构建方面, 中国一是应提出与本国碳关税税制及政策相衔接的全球税制方案、 全球碳关税透明度规则、 跨境贸易纳税人权益保障规则、 标准化碳关税核算细则及补贴细则; 二是适时与欧盟就CBAM 的核算体系及与WTO 的相关协调等展开对话, 预防欧盟采取对中方不利的单边措施, 并与碳关税的税制规划同时进行。在与WTO 的相关协调方面, 若最终确定的CBAM 是碳关税形式, 仍须注意GATT 第1 条与第20 (b) 条的协调, 需要力证: 碳排放是环境恶化的重要影响因素; 在目前可选的几种碳定价机制中, 碳关税相较国内碳税及EU-ETS 在预防碳泄漏方面具有不可比拟的优势; 中方设计的全球碳关税税制方案相关激励措施与碳关税限制贸易遵循比例原则。 此外, 或可借助倡议多边气候共治机制的东风, 将符合可持续发展的中国理念——以“共商共建共享” 为原则, 构建“人类命运共同体” 理念、 “人与自然生命共同体” 理念, 在全球进一步深化推广。

总之, 要始终明确中国碳关税的定位是“多边共识基础上的环保性质税收”。 中国要发挥大国作用,兼听发展中国家与发达国家就碳关税征收所提出的意见和建议, 科学设计碳关税税制, 需要在多边共识基础上确定税制及发布的时间。 中国不会单方面开征碳关税, 而是根据国际相关动向先行拟制与国际接轨的碳关税税制, 待达成多边共识再行同步开征, 以期与全球碳关税征收行动保持一致。 酝酿中的中国碳关税开征与欧盟、 美国存在本质区别: 系以多边共识与全球行动为前提开征碳关税, 而非出于己方需要的单边措施; 系以全球碳减排为首要目的, 而非旨在贸易保护和财政增收; 中国的碳关税税制设计相较CBAM 因其税收法律功能而更具科学性; 中国在科学设计碳关税税制的基础上配合碳关税调节机制, 采取标准化补贴或加收措施以及碳关税专款专用的方法, 相较欧盟、 美国做法既符合共同但有区别原则又可适时修正碳关税的累退性。 此外, 当全球达成多边共识开征碳关税时, 势必产生国内、 外碳排放双重征税问题, 从而加重纳税主体的税收负担。 对此, 或可采取抵免方法或出口退税解决上述双重征税问题。

四、总结与展望

全球气候变暖加剧极端天气的发生, 敦促各国加快携手全球气候治理的步伐。 在2008—2018 年十年间, 中国的碳排放年均增速为2.6%, 远高于全球年均增速1.1%的水平, 中国的碳减排目标任重而道远。 在新治理阶段, 中国提出并践行“碳中和” 这一目标, 体现了捍卫人类福祉的信心和决心。 以实现“碳中和” 为出发点和归宿, 基于内、 外部环境及科学气候治理的全面考量, 中国开征碳关税具有现实紧迫性和必要性。 相关税种的开征, 应注意税制的国内协调并与国际规则相衔接, 税制设计上核心关注结构性减税及避免重复征税, 坚持法律规制与政策调节并重原则。 此外, 以碳关税为契机, 争取全球气候治理方案设计主导权的同时, 积极倡议构建多边气候共治机制, 深化“人类命运共同体” 理念的全球推广。