中国加入CPTPP 参与全球环境经贸规则治理的策略研究

韩 剑 刘瑞喜

环境议题已经成为21 世纪最重要的议题之一,习近平总书记在第75 届联合国大会向世界承诺力争2030 年前实现碳达峰, 2060 年前实现碳中和, 展现了中国深化环境治理和全球环境合作的坚定决心。“十四五” 规划也将推动绿色高质量发展作为重大任务, 并提出“积极参与引领应对气候变化等生态环保国际合作”。 同时, 2021 年12 月李克强总理在国务院常务会议上再次重申要“对标国际先进规则, 加大参与国际标准制定和对接力度”。 随着区域经济深度一体化发展进程不断加快, 当前国际贸易规则制定逐渐从“边界规则” 转向“后边界规则”, 环境保护条款作为新一代贸易议题已经成为高水平区域贸易协定的重要组成部分。 中国目前已与26 个国家和地区签署了19 项自由贸易协定, 批准加入30 多项与生态环境有关的多边公约或议定书, 并于2021 年9 月正式递交加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》 (CPTPP) 申请。 作为“面向21 世纪的高标准贸易协定”, CPTPP 在范围、 义务、 约束等方面均体现了高标准, 立足新发展格局,深入研判CPTPP 高标准环境规则和全球环境规则发展脉络, 对于中国深化国内环境治理改革, 参与完善全球环境治理体系, 以及推动构建开放型经济新体制具有重要的理论与现实意义。

一、全球贸易协定环境规则的发展及演变

(一) 全球贸易协定环境规则演变与中国实践

贸易协定中的环境保护规则经历了不断发展完善的过程。 1947 年GATT 第20 条一般例外条款首次提及“保护人类、 动植物生命或健康所必需的措施”, 使环境保护逐渐成为多边贸易体制的重要价值目标。 20 世纪90 年代以来, 随着对贸易与环境相互影响认识的进一步加深, 加之环保主义者力推, 1994 年生效的北美自由贸易协定(NAFTA) 率先以环境附属协议的形式纳入众多环境条款。 1995 年WTO 正式设立贸易与环境委员会, 将环境与可持续发展问题作为主流工作的一部分, 涉及环境保护的“绿色条款” 越来越多体现于WTO 法律框架下的各类协议, 美墨金枪鱼案和美国海龟案等环境有关案件也进一步引起全球对贸易与环境问题的关注。 然而, WTO 框架下的环境规则较为笼统零散, 加之将环境作为独立议题的多哈回合谈判停滞不前, 自由贸易协定(free trade agreement, FTA) 以其灵活性受到越来越多的关注, 发展至今, 环境条款已经成为自由贸易协定的重要组成部分。

目前全球约87%的贸易协定中包含环境相关条款。 图1 呈现了1970—2020 年全球贸易协定环境条款的演变情况, 自20 世纪90 年代以来, 贸易协定中环境规则的深度和广度得到不断扩展, 近年来环境条款在贸易协定中出现的频率也大幅上升。 总体来看,发达国家与发展中国家间签署的贸易协定包含了更多的环境条款, 而发展中国家间签署的贸易协定中, 环境条款的总体深度较低。 根据TREND 贸易与环境数据库信息, 南北国家间签署的贸易协定平均包含32个类别的环境条款, 发达国家间的贸易协定平均包含12 类环境条款, 而发展中国家间的贸易协定平均包含8 类环境条款。 其中, 美国、 欧盟、 加拿大签署的贸易协定包含环境条款数位居前列, 美国签署的贸易协定平均包含66 类环境条款, 加拿大签署的贸易协定平均包含57 类环境条款, 欧盟签署的贸易协定平均包含54 类环境条款(Morin 等, 2018)。

伴随着全球贸易协定的网络化发展趋势, 包含环境条款的贸易协定已经形成了错综复杂的FTA 网络。 为将环境规则演变情况给予直观展现, 本文以亚太地区为研究视角, 绘制了纳入环境条款异质性的亚太FTA 网络可视化效果图(见图2)。 在2000年之前, 亚太地区FTA 网络表现出明显的区域性分块特征, 亚洲区域与美洲区域处于分离状态。 2000年之后, 亚太地区环境领域深度合作的步伐加快,越来越多的贸易协定嵌入环境章节。 总体来看, 美国、 欧盟、 加拿大以及韩国已经成为亚太地区乃至全球签署包含高水平环境条款的贸易协定的重要桥梁和助推器。 其中, 欧盟虽不属于亚太地区, 但与亚太地区联系紧密, 与众多亚太国家签署了包含深度环境条款的贸易协定。 从具体协定来看, CPTPP、美墨加三国协议(USMCA), 以及美国—秘鲁、 美国—韩国、 欧盟—越南、 欧盟—加拿大、 欧盟—日本、 欧盟—哥伦比亚和秘鲁、 欧盟—新加坡、 加拿大—巴拿马、 加拿大—洪都拉斯、 韩国—新西兰等贸易协定包含的环境条款数位居前列, 其中, CPTPP 包含了137 个类别的环境条款, 是目前全球高环境标准贸易协定的主要代表。

图1 1970—2020 年全球贸易协定环境条款演变情况

图2 2000 年和2020 年亚太地区FTA 扩展网络(纳入环境条款异质性的有权网络)

截至目前, 中国已批准加入30 多项与生态环境有关的多边公约或议定书, 签署的19 项自由贸易协定也均包含环境条款, 环境条款的数目和强度显著增加。 其中, 中国与韩国签署的贸易协定环境规则深度较高, 包含了74 个类别的环境条款, 另外与瑞士、 新西兰签署的贸易协定分别包含51 和52 个类别的环境条款。 与CPTPP 比较来看(见图3), 中国签署的贸易协定已经涉及了环境目标、 一般承诺、多边环境协定、 环境合作、 制度安排以及磋商机制等相关条款, 但较少涉及野生动植物保护、 臭氧层保护、 渔业捕捞等具体环境领域。 而CPTPP 不仅在范围、 义务、 约束方面对上述内容做出了更为详细的规则保障, 还强调了公众参与、 企业社会责任、提高环境绩效的自愿性机制等内容, 并且适用于强有力的环境争端解决机制。 总体来看, 中国在环境规则深度方面与涉及了137 类环境条款的CPTPP 还有较大差距。 近年来中国对以前与新加坡、 东盟、智利、 新西兰达成的自贸协定进行了升级, 环境规则的深度也在不断提升, 已有包括中国—瑞士、 中国—韩国、 中国—格鲁吉亚、 中国—新加坡升级、中国—智利升级、 中国—新西兰升级自由贸易协定在内的6 个设置单独环境章节的贸易协定。

(二) 全球贸易协定环境规则发展动向

由于各国发展阶段和模式不同, 因此各国对于贸易协定中环境规则的态度具有差异。 发达国家对于贸易协定中纳入高水平环境规则更为积极主动,其中美国和欧盟是主要的推动者。 二者在贸易协定中纳入环境章节的深层次原因主要表现在扩大绿色产品出口, 安抚国内民众的政治需要以及抢占全球道义制高点三个方面(李丽平等, 2015), 主要通过将国内法转为区域贸易规则, 以区域撬动多边进而掌握国际环境规则主动权和话语权。 从发展中国家来看, 中国近年来对贸易协定中引入环境条款较为积极, 与美欧不同的是, 中国主要以发展为导向,注重绿色产品贸易自由化, 推动绿色发展转型。 而印度、 俄罗斯等在环境规则领域并不积极, 普遍认为发达国家以环境保护为借口构筑绿色贸易壁垒,体现出强烈的贸易保护主义色彩。 印度与欧盟贸易协定谈判搁置多年也与环境条款对印度出口的限制有部分关系。 另外, 墨西哥受NAFTA 影响较大, 成为对环境规则较为积极的新兴国家之一。 但墨西哥在与发达国家的谈判中仍然处于被动状态, 比如新版美墨加协定强化了对缔约国未能有效执行国内环境法或未能采取必要措施履行环境义务的监管和制裁, 要求向墨西哥派驻环境专员监督协定遵守情况,这一定程度上损害了墨西哥的国内利益。

图3 中国签署的部分贸易协定与CPTPP 环境规则的比较矩阵

表1 对美、 欧、 中三大经济体近年来签署自由贸易协定的环境章节情况进行了梳理。 从具体条款来看, 三者均涉及了环境目标、 环境合作、 多边环境协定、 制度安排、 对外援助、 磋商机制等方面规则。 除此之外, 美国更强调公众参与, 不仅提及公众参与机会, 还规定了公众参与的程序事项和公众意见提交的相关问题, 而且美国对多边环境协定的关注更为细化, 也是在美国的主导下开启了FTA 与多边环境协定互相联系的国际环境规则发展阶段。而欧盟环境标准强调可持续发展, 在许多贸易协定中都包含贸易与可持续发展章节, 并将劳工和环境问题在该章节中联系了起来, 涉及了可持续性影响评估、 预防原则和代际公平等问题, 并涵盖气候变化问题。 另外, 美、 欧的环境章节也强调私营部门参与, 均涉及企业社会责任和提高环境绩效的自愿性机制。

在规则模式上, 美国环境章节的突出特点是具有硬约束力, 环境问题适用于争端解决机制, 可以通过制裁来强制执行; 欧盟环境章节则采用软约束的方式, 主张政策对话与合作, 包括缔约国政府间的互动、 公众与政府间的互动以及缔约国间相关人员或组织的互动, 但近年来欧式FTA 也呈现出不断增强的硬性实施趋势; 而中国的环境条款更加强调规则包容性, 注重各国发展阶段与国情差异, 目前签署的环境条款内容较为基础, 缺少对具体环境领域的规范, 也未形成体现中国特色的专项条款, 虽为缔约方留下了更多的政策操作空间, 但不利于具体领域问题的解决和统一规则的形成。 另外, 中国与美国在公众参与程序、 环境争端解决机制以及强化外部压力影响国内执法的有关条款方面存在分歧,而与欧盟在气候变化等推动可持续发展的领域存在更多的政策合作空间。 总体来看, 目前环境问题已经成为全球最具有深度合作前景的领域, 全球环境规则呈现环境保护范围扩展、 环境与贸易投资深度融合、 规则约束强化甚至硬法化等多方面趋势。 各国对于环境保护目标具有一致性, 但仍需考虑各经济体的国情差异, 秉持相互尊重原则, 管控分歧,扩大共识。

表1 美国、 欧盟、 中国自由贸易协定环境章节规则和理念比较

二、CPTPP 中的环境规则特点及中国面临的挑战

(一) CPTPP 环境规则特点

CPTPP 被誉为“面向21 世纪的高标准贸易协定”, 前身是《跨太平洋伙伴关系协定》 (TPP),前期很大程度上由美国发起并主导, 其中包含的环境规则也体现出较为明显的美式FTA 色彩。 CPTPP环境章节涵盖了定义与目标、 一般承诺、 多边环境协定、 透明度与公众参与、 合作、 环境产品和服务、制度安排、 磋商与争端解决等多个方面的内容(见图3)。 同时, 除了环境章节外, CPTPP 在序言部分、 卫生与植物卫生措施、 政府采购、 投资等章节也对环境问题有所提及。 就CPTPP 中的环境条款而言, 主要表现出以下五个特点:

一是为确保缔约方国内环境法的有效执行制定了较为严格的措施。 虽然强调各国环境保护水平和环境优先事项的主权权利, 但也包含许多通过外部压力影响缔约国环境法实施的程序性规定, 包括要求建立国家间环境委员会、 对某一国环境问题进行公开讨论、 就环境法进行磋商等约束性措施。

二是严格规定了层层递进的磋商与争端解决程序。 从环境磋商到高级代表磋商、 部长级磋商, 再到适用于争端解决章节, CPTPP 对各环节规定了可执行的程序以及严格的时间限制, 要求在收到磋商请求30 天内迅速进行磋商, 若在收到磋商请求60天内通过高级代表磋商和部长级磋商也未能解决该事项, 请求方可根据CPTPP 第28 章(争端解决)规定诉诸争端解决程序。

三是细化了公众参与制度和程序。 强调公众参与的公开透明, 做到参与全流程均有较为详细的规则保障。 要求缔约方建立国家咨询委员会等类似咨询机制, 为公众提供参与机会。 缔约方需接收和审议公众提交的书面意见, 并以书面形式及时做出答复, 意见及答复均需向公众公开。 同时, CPTPP 成员需定期提交关于公众意见实施活动的书面摘要,并由委员会起草报告。

四是在海洋捕捞渔业和野生动植物保护等专项问题上做出了更为详细和高标准的规定。 对非法、不报告和不受管制捕捞进行严格管制, 增强渔业补贴透明度, 禁止造成过度捕捞和捕捞能力过剩的补贴。 增强政府间以及非政府组织间的合作, 制定制裁、 处罚或其他行政措施, 严厉打击野生动植物非法获取和非法贸易。 除此之外, CPTPP 也对臭氧层保护、 贸易和生物多样性、 外来物种入侵、 保护海洋环境免受船舶污染等专项问题做了框架性规定。并针对这一系列专项问题强调了公众参与和协商以及共同利益合作的重要性, 在合作框架中对合作的程序、 方式、 领域以及合作效率、 效果、 进展的审查评估等进行了较为详细的规定。

五是强化了多边环境协定(multilateral environmental agreements, MEAs) 的义务。 在之前美国的主导下, CPTPP 引用了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》 《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》《防止船舶污染国际公约》 《联合国海洋法公约》 等多项MEAs, 要求缔约方履行其参加的多边环境协定承诺。 在CPTPP 第20.23 条(争端解决) 也提及,针对野生动植物保护方面的争端可向《濒危野生动植物物种国际贸易公约》 授权的一实体寻求技术建议或援助以处理该特定事项。 在争端解决章节适用的情况下, 基于强约束力的规则体系施加于较弱的MEAs 条款, 使得MEAs 的规则约束力得到全面提升, 成为未来国际环境规则修订的基础和参考。

(二) 中国面临的挑战

总体来看, CPTPP 环境规则涉及问题与中国改革方向一致, 接受难度没有想象中大, 且中国环境整治的力度空前, 可采取较CPTPP 环境标准更为深化、 力度更大的行动。 同时也要注意到, 为对接CPTPP 框架下的环境标准, 中国将面临来自国际国内两个层面的挑战。

从国际层面来看, 中国加入CPTPP 将面临获得全部缔约方同意、 漫长的谈判以及美国的阻挠三方面挑战。 中国需要征得CPTPP 中的11 个缔约方都同意后才能进入谈判程序, 出于经济和地缘政治的考虑, CPTPP 成员在谈判中对中国的要价可能会更高, 要求中国做出更多的改变(苏庆义等, 2021)。而且即使美国尚未重返CPTPP, 也会通过影响日本、 澳大利亚、 加拿大等盟友来干预CPTPP 的决定。 此外, 中国对外缔结条约的环境条款设置尚未形成统一标准和方略, 内容较为零散。 美国、 欧盟贸易协定中的环境规则在发展过程中已经逐步成熟,而中国在国际环境塑造方面起步较晚, 针对不同的国家签署的贸易协定文本上存在较大差别, 未能形成统一模板。 且中国已签署协定中的环境条款不适用于争端解决机制, 未针对环境领域问题形成完备的磋商与争端解决程序以及较为细化的国际环境合作机制。

从国内层面来看, 一方面, 国内现行法律相关规定与国际环境保护标准仍存在较大差距。 需要加强对CPTPP 中各类专项问题的关注, 例如在野生动植物保护方面, 尽管中国加入《濒危野生动植物物种国际贸易公约》 后在中央和各级政府建立了实施机制, 但由于监管重叠和监管空白的存在, 以及中药行业对于野生动植物产品的依赖, 也仍然存在着非法交易的情况; 在生物遗传资源获取与惠益分享方面, 尚未形成完备的知识产权保护体系和遗传资源信息库; 还有在环境产品技术标准制定和环境评价体系等方面需要进一步完善, 在环境规则实施水平和执法保障机制方面也有待进一步强化和细化。另一方面, 公众参与渠道不畅通。 中国目前签署的6 个包含环境章节的贸易协定均未涉及公众参与领域, 国内也尚未建立起个人、 企业、 非政府组织等多元主体广泛参与的环境保护配套保障机制, 中国在环境问题公众参与方面与CPTPP 规则要求尚存在较大差距。

三、中国加入CPTPP 在环境问题上的策略建议

中国加入CPTPP 即便比较顺利也可能需要十年左右的漫长时期, 我们应该认识到加入的过程比结果更重要。 要准确把握自身发展实际, 稳步有序推进环境治理改革, 从规则引领、 对接、 探索、 协同四个维度出发, 实现统筹国内发展和参与全球治理协同促进。

(一) 规则引领: 构建对外缔结条约的中国环保标准和示范蓝本

推进制定对外缔结条约的环境章节“中式模板”, 重视环境规则的主动设计, 制定体现国际趋势又符合我国实际的环境条款, 凸显人类命运共同体理念、 “人与自然和谐共生” 的中华文明积淀以及发展中国家诉求。 也要把握新一代贸易投资协定环境规则发展趋势, 探索建立包含国际环境合作、公众环境参与、 环境争端解决等在内的更为合理的中式机制, 制定生物安全防控、 气候变化、 生物多样性等具体环境领域的中国方案。 不同于美国、 欧盟的国际环境规则塑造模式, 中国可通过引领和主导南南优惠贸易协定, 树立南南环境合作典范, 纳入反映发展中国家国情的包容性环境规则, 搭建环境技术交流与合作平台, 设置具有中国特色的对外环境援助与能力建设条款细则, 以发展为导向推进缔约方绿色发展转型, 进而影响全球环境规则体系。同时也要基于优势互补、 产业协同, 加快与发达国家构建双赢型自由贸易区。

(二) 规则对接: 加快国内环境规制与CPTPP稳步全面对接

制定差别化对接策略, 针对环境执法、 跨境跨区域合作、 透明度等已有较好实施基础的领域优先对标, 针对环境产品技术标准制定、 环境影响评价等与改革重点相吻合的领域渐进对标, 针对公众参与、 环境绩效的自愿性机制、 争端解决等基础尚为薄弱的领域探索对标, 逐步推动全领域规则协调。 完善环境与贸易投资法规体系, 加强贸易投资与环境规制的融合衔接, 增加跨境合作条款细则, 对野生动植物非法交易、 非法捕捞等制定更为严厉的规则, 加快完善生物遗传资源获取与惠益分享立法, 建立有约束力的绿色信息披露机制、 构建符合高标准国际经贸规则的低碳贸易投资标准体系和绿色认证体系。 提高环境规则实施水平, 强化环境监督和执法力度, 优化环境监督执法正面清单, 完善跨部门、 跨区域沟通协调机制, 依法推动联合监管、 动态监管、 信用监管和失信惩戒, 提高环境政策决策、 实施和执行透明度。 健全环境治理评价体系, 强化环境评价引领作用, 加快建立将项目碳排放评价与能源技术评价和环境影响评价有机结合的绿色项目综合评价体系。

(三) 规则探索: 开展环境规制压力测试, 推进环境制度探索创新

发挥自贸试验区的“试验田” 作用, 支持长三角等重点区域自贸试验区联动, 率先与CPTPP 环境规制全面对接, 关注环境标准在行业、 企业的落地实施, 针对机电、 化工、 钢铁等重点行业领域分批开展压力测试, 建立相应的动态调整和毕业机制,深化创新性、 差别性、 集成性改革探索, 可在碳关税、 碳市场等领域做出超越CPTPP 环境规则的探索。 注重数字技术在环境监管、 环境评价等方面对绿色转型的赋能作用, 推动“互联网+大数据” 监管, 试行企业环保码和产品环境足迹码, 持续推动数字化转型和绿色转型协同增效。 引导市场资本参与环境治理, 完善“政府补贴+第三方治理+税收优惠” 联动机制, 支持政府与社会资本开展绿色项目合作。 丰富环保市场资金渠道, 支持金融机构发行绿色企业债券、 碳中和债券, 开展生态产品价值核算试点和绿色债券、 绿色股权投融资业务试点。 强化公众参与透明度和规则保障, 健全环境保护公众监督反馈和保障机制, 对公众监督的受理时限、 途径、 范围等进行明确规定。 推动环境保护多元主体广泛参与, 推行环境社会观察员制度, 支持发挥行业协商会的桥梁作用, 逐步形成完备并具有延续力的国家绿色文化软实力。 实施环评审批正面、 负面清单, 鼓励开展绿色贸易, 探索建立绿色供应链管理体系。

(四) 规则协同: 推动环境规制与“双碳” 目标及多双边战略有效衔接

强化“双碳” 目标引领, 将碳中和目标写入法律, 坚持因地制宜、 突出重点、 协调联动、 注重实操, 明确经济重点部门、 重点城市率先实现碳达峰路线图, 制定更有力度的温室气体减排约束性目标,强化与其他国家和国际组织的多边气候合作, 利用多边平台发出中国声音。 设计中国对外缔结条约的短期与中长期布局路线及谈判策略: 一方面要释放加入CPTPP 更加积极主动的信号, 设置谈判底线、红线, 采取差异化策略逐个试探、 击破, 付出政治、经济资源争取全部成员国同意; 另一方面也要深化与经贸联系紧密国家的环境合作, 进一步对中国—韩国、 中国—巴基斯坦等已有自由贸易协定环境规则进行升级, 推进中日韩FTA、 中国—海合会FTA 环境议题开放包容谈判, 同时积极推进亚太自由贸易区(FTAAP) 和RCEP 环境规则发展完善。推动建设绿色“一带一路” 和绿色供应链, 充分发挥“一带一路” 绿色发展国际联盟及“一带一路”可持续城市联盟等平台的作用, 加强与共建国家低碳和可再生能源战略对接合作, 优化“一带一路”项目分级分类管理, 推动绿色融资项目主流化, 建设以绿色产业、 循环型产业为主导的境外园区以及绿色和可再生能源示范项目, 推动形成全球价值链绿色发展的长效包容机制。