广西“十三五”以来中央预算内投资调度运行监测分析研究

欧 凡 梁晓莹 杨豫萍

为落实《广西扩大有效投资三年攻坚行动方案（2021—2023年）》“加强投资运行监测分析和调度。建立投资运行重点监测项目库，按月对重点项目投资情况进行监测分析，提前研判投资趋势，及时发现问题，协调解决问题。实行投资定期会商机制，各主要行业主管部门要每月会商本领域本行业投资运行情况，研究分析投资形势，提出对策建议”要求，确有必要对“十三五”以来广西中央预算内投资调度运行情况进行全面的监测分析研究，文章针对普遍存在的问题，提出加强和改进中央预算内投资管理的意见和建议。

一、“十三五”以来中央预算内投资安排和计划执行情况

“十三五”以来，广西共争取中央预算内投资771.0202亿元，支持7770个项目建设，涉及国家重大战略和区域协调发展、保障性安居工程和城镇基础设施、“三农”建设、重大基础设施建设、创新驱动和结构调整、社会事业和社会治理、生态文明建设等方面。

“十三五”以来中央预算内投资安排情况（截至2022年3月10日）

“十三五”以来中央预算内投资计划执行情况（截至2022年3月10日）

二、投资运行存在的主要问题

（一）逾期未建成

“十三五”以来逾期未建成项目情况（截至2022年3月10日）

项目逾期未建成：

一是计划申报未合理确定工期。2021年投资计划，计划当年开工、当年建成的未竣工项目有21个，其中：总投资3000万元（含3000万元）以上的大中型项目3个、占14%，2021年下半年新开工项目13个、占62%。《中央预算内投资计划编制管理暂行办法》规定“三年滚动投资计划是编制年度投资计划的基础和来源，未纳入三年滚动投资计划的项目原则上不得列入年度投资计划”“在全国人大批准财政预算后，各有关司局要加快中央预算内投资年度计划下达进度，安排地方的投资计划须在90个自然日内正式下达”，编报中央预算内投资年度计划时，项目单位、各级发展改革部门很容易忽略将三年滚动投资计划的“拟开工日期（参考指标）”“拟竣工日期（参考指标）”修正为年度投资计划具有约束性的“拟开工日期”“拟竣工日期”，因为计划建设工期的确定不合理，主观上虚增了计划下达当年的逾期未建成项目。

二是未按照中央预算内投资支持比例和限额合理申报投资。按照中央预算内投资专项工作方案或管理办法，“十三五”以来，国家对广西等西部地区投资支持比例最高达到项目总投资（不含土地费用、市政费用，仅为工程建设投资）80%、同时规定了投资限额管理要求。逾期未建成的224个项目中，中央预算内投资占项目总投资比例不足50%的项目有99个，占44%；总投资到位率不足60%的项目有30个，占13%。《广西壮族自治区建筑市场诚信卡管理暂行办法》《自治区住房城乡建设厅关于进一步调整优化建筑市场诚信卡管理工作的通知》规定，建筑业企业及其从业人员实行诚信卡管理制度，“投标人在中标通知书备案（直接承发包项目合同备案）后，系统将自动锁定投标人的项目经理及安全员、总监（在3个在建项目同时担任总监的）相关信息。至此，上述人员的诚信卡在未被解锁前，将不具备再次投标或参加项目承发包活动的资格（符合本《办法》第十七条规定的除外）”“当主体工程竣工或完成中标工程合同约定工程内容的90%以上（剩余部分为非关键性或非复杂型技术工程；合同以外变更增加的项目同上对待）工程量时，持卡人凭质量安全监管部门、项目总监以及招标人出具的有关证明材料及函件，到工程所在地设区市住房和城乡建设主管部门或其指定部门（以下统称‘主管部门’）办理核准及解锁手续。解锁后，方可参加下一个工程项目的投标活动”，从建筑业企业及其从业人员承揽工程角度，主观上不存在随意拖延工程建设进度，项目长期未竣工，症结在于地方、项目单位超出财政承受能力和政府投资能力盲目申报项目。

（二）未按照建设进度足额支付建设资金

财政部建设部《建设工程价款结算暂行办法》规定“根据确定的工程计量结果，承包人向发包人提出支付工程进度款申请，14天内，发包人应按不低于工程价款的60%，不高于工程价款的90%向承包人支付工程进度款”，《保障中小企业款项支付条例》规定“机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项；合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日”。按照工程进度款支付“不低于已完工程价款的60%”、工程竣工结算价款支付“不低于已完工程价款的90%”的最低限额规定，81个在建项目“已完成投资资金支付率”不足60%，517个竣工时间逾2个月的项目“已完成投资资金支付率”不足90%，这些项目均存在停缓建或拖欠工程款的风险隐患。

（三）投资超概算或是缩减投资建设规模

《政府投资条例》第十二条规定“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据”，从投资完成情况看，“总投资完成率”超过100%的项目有171个，其中：前期工作（非工程类）项目12个，占7%，在建项目7个，占4%，竣工项目152个，占89%。

《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》规定“适当调整基础设施项目最低资本金比例。……其他基础设施项目维持20%不变”，《广西壮族自治区工程建设其他费用定额（2018年）》规定“民用建筑项目建议书阶段基本预备费费率最高为16%、市政项目建议书阶段基本预备费费率最高为18%、工业项目建议书阶段基本预备费费率最高为20%”。据此，设置“总投资完成率”不足80%作为项目缩减投资建设规模的监测指标，按照《国家发展改革委关于加强基础设施建设项目管理确保工程安全质量的通知》“不得随意缩减政府投资计划明确的投资规模”规定，87个竣工项目其“总投资完成率”不足80%，疑似缩减投资建设规模。

投资超概算或是缩减投资建设规模：

一是财务管理不规范，会计核算不合规。

1.未按项目单独核算

《基本建设财务规则》规定“项目建设单位应当做好以下基本建设财务管理的基础工作：（二）按项目单独核算，按照规定将核算情况纳入单位账簿和财务报表”。不论是既有项目法人还是新设项目法人组织建设实施的方式还是委托专业机构代建方式，如果未按项目单独核算，其他项目势必会挤占本项目建设成本，虚列投资完成额，导致监测显示投资超概算。

2.成本核算不合规

基本建设的会计核算采用权责发生制，即“凡本期内实际发生并应属本期的收入和费用，无论其款项是否收到或付出，均应作为本期的收入和费用处理”，财政部《行政单位会计制度》规定，行政单位采用收付实现制，即“会计核算中，以实际收到或支付款项为确认本期收入和本期费用的标准”。《国家发展改革委关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》规定“直接投资，是指政府安排政府投资资金投入非经营性项目，并由政府有关机构或其指定、委托的机关、团体、事业单位等作为项目法人单位组织建设实施的方式”，实行审批制的政府直接投资项目，项目单位为行政事业单位，如果不执行《基本建设财务规则》，仍以《行政单位会计制度》规定采用收付实现制核算建设成本，势必造成投资完成核算偏低（仅以实际支付资金计列建设成本），在线监测显示：385个在建项目，其“已完成投资资金支付率”超出90%，明显不符合工程进度款支付“不低于已完工程价款的60%，不高于已完工程价款的90%”规定，在财政资金按照工程建设进度、实行国库集中支付的管理制度下，明显不符合逻辑关系，主观上也导致竣工项目“总投资完成率”偏低，虚增“疑似缩减投资建设规模”项目。

二是项目赋码服务不到位，投资申报不合理。保障性安居工程、全民健身设施补短板工程、教育强国推进工程、优质高效医疗卫生服务体系建设等专项，其新建住宅小区、公园、学校、医院等，均是按照一个完整的固定资产投资项目审批、核准或备案，符合中央预算内投资安排方向和投资限额的仅是其中部分单项工程，项目单位申报中央预算内投资时，没有按照投资安排方向和投资限额、地方财力合理安排申报单项工程，符合投向的单项工程未再次申请赋码审批并关联原项目代码主项目，仍以原项目代码主项目申报，在地方财力有限、资金筹措困难情况下，符合中央预算内投资安排方向的单项工程建成、尚有在建（待建）工程即调度竣工，不可避免造成缩减投资建设规模。

三是投资计划的建设内容和竣工标准把握不准。中央预算内投资各专项投资计划下达口径不一致，一些专项全口径下达投资，即计划下达投资包含中央预算内投资、地方财政投资、建设单位自筹资金，一些专项仅下达中央预算内投资。仅下达中央预算内投资口径的计划，如保障性安居工程，项目单位仅按照中央预算内投资限额设计施工，在计划总投资所包含的建设内容未全部建成情况下就调度竣工，缩减了投资建设规模。

（四）督导评价指标体系有待完善

国家发展改革委办公厅《关于对地方执行中央预算内投资计划情况开展评价的方案》设置7项评价指标，其中：加分项5项，数据来源为国家重大建设项目库，项目开工率指标A（权重40%）、项目完工率指标B（权重10%）、投资计划年度中央预算内资金到位率指标C（权重10%）、投资计划年度中央预算内资金完成率指标D（权重20%）、已完成投资资金支付率指标E（权重20%）；扣分项2项，项目违规情况指标F（最低为-20分，最高为0分）、数据来源为大数据分析实验平台，项目单位信用信息情况指标G（最低为-20分，最高为0分）、数据来源为全国信用信息共享平台。

按照“有标准、可检查”原则，“项目完工率”计算、“已完成投资资金支付率”设置有待商榷：

1.“项目完工率”计算公式不合理，未考虑建设工期

按照《中央预算内投资计划编制管理暂行办法》“在全国人大批准财政预算后，各有关司局要加快中央预算内投资年度计划下达进度，安排地方的投资计划须在90个自然日内正式下达”要求，大部分中央预算内投资计划陆续在上半年下达，国家重大建设项目库设置的开工时限是“投资计划下达6个月内”（逾期6-12月未开工黄色预警），因此，计划新开工项目合理建设年限一般是当年开工、次年建成（建设工期2年以上项目除外），而按照“项目完工率=完工项目数量÷项目总个数”计算公式，未到计划批准竣工年份的项目也计列“项目总个数”，这也是计划下达当年“项目完工率”普遍较低的原因，一些续建项目较多的地方，其“项目完工率”普遍比计划新开工项目较多的地方高。

2.“已完成投资资金支付率”属于逻辑关系校验监测指标，不宜设置为投资进度考核指标

财政部建设部《建设工程价款结算暂行办法》规定“根据确定的工程计量结果，承包人向发包人提出支付工程进度款申请，14天内，发包人应按不低于工程价款的60%，不高于工程价款的90%向承包人支付工程进度款”，《建设工程工程量清单计价规范》规定“进度款的支付比例按照合同约定，按期中结算价款总额计，不低于60%，不高于90%”。因此，在建项目“已完成投资资金支付率”在60-90%幅度范围内都是合理的，不宜作为投资进度考核指标。一些项目单位，为应付“已完成投资资金支付率”投资进度考核，资金支付多少、投资完成就填报多少，在线监测显示：385个在建项目，其“已完成投资资金支付率”超出90%，明显不符合逻辑关系。

三、问题解决方案

（一）制定限期竣工工作方案，推进项目尽快建成

发展改革部门会同本级项目主管部门采取挂牌督办等工作措施，核实项目逾期未建成原因，责成项目单位逐项制订限期竣工工作方案：尚未实施的单项（单位）工程，抓紧组织招标采购；建设资金未按工程建设进度足额支付到位的，项目单位、本级财政部门应尽快拨付到位，防止工程停建缓建；在建工程，按照国家发展改革委等部门《关于加强重大工程安全质量保障措施的通知》要求优化施工组织设计，合理确定建设工期，在调度项目-调度反馈-“问题及建议（进展情况及下一步工作安排）”栏统一填报“计划XXXX年XX月竣工”，明确竣工时限要求；确因项目申报不合理、地方财力限制难以完成投资计划批准建设内容的项目，如调减建设内容不涉及“导致项目不能完成既定建设目标”和中央预算内投资安排规模，按照投资管理权限和规定的程序完成设计变更、单项工程竣工验收及计划项目竣工销项。

（二）加强投资预算管理，合理控制项目投资规模

《财政违法行为处罚处分条例》《中央对地方专项转移支付管理办法》对于“违反规定超概算投资”“虚列投资完成额”“以虚报冒领、重复申报、多头申报、报大建小等手段骗取专项转移支付资金”有着严厉的惩戒措施，项目主管部门务必指导和督促所属建设单位做好基本建设财务管理的基础工作，严格按照《基本建设财务规则》《基本建设项目建设成本管理规定》《国有建设单位会计制度》《财政部关于固定资产投资报表编报有关问题的通知》核算项目建设成本，注重投资完成、资金支付、形象进度等投资进度信息数据填报和逻辑关系校验，提高信息数据填报质量，对投资运行存在问题及时干预处置，避免等到审计、督查发现问题才去解决。

当前处于柠檬采果肥备货阶段，以40%-45%含量中浓度硫酸钾型复合肥为主，预计9月中下旬开始用肥。目前基层零售商开始铺货，但备货积极性不高，虽然尿素等原材料价格开始上涨，厂家挺价意愿强烈，但基层零售商知道经销商为了销量和稳定客户，不会上涨渠道价格，所以备货不积极，而上涨的价格只能靠县级经销商去消化，导致县级经销商压力倍增。

1.做好投资超概算项目分类处置

实行核准或备案制的企业投资项目，项目单位自行落实增加的投资，并按照《广西壮族自治区企业投资项目核准和备案管理办法》办理项目核准变更或在线修改项目备案信息；实行审批制的政府投资项目，项目主管部门按照“静态控制、动态管理”的原则，区别不可抗因素和人为因素审查核实投资超概算内容和原因，由项目单位按照投资管理权限和规定的程序报原审批部门申请调整（修正）投资概算。

2.准确把握投资计划竣工标准

按照《建设工程质量管理条例》“建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；建设工程经验收合格的，方可交付使用”规定，投资计划项目在其最后一个单项工程竣工验收合格后方可调度填报竣工。对于“疑似缩减投资建设规模”的项目，项目主管部门应组织竣工核验，核验项目是否按照投资计划批准的建设规模、标准和内容建成，是否及时、准确核算项目建设成本，依据核验结果及时在线更新项目信息数据，对于因建设规模、标准和内容调整影响中央预算内投资安排规模的，应按照投资管理权限和规定的程序调整投资计划。

3.做好项目赋码工作，合理申报投资

国家发展改革委等部门《固定资产投资项目代码管理规范》第三十一条规定“原则上一个项目建议书只对应一个可行性研究报告，确需分多个可行性研究报告分别论证的项目，可以在可行性研究报告报批时，再次申请赋码，并由赋码机关将原代码与新代码进行主子关联。已应用原项目代码的，原项目代码继续有效并与子码进行关联”，为此，各级发展改革部门应做好项目赋码服务工作，指导项目单位按照地方财政资金和自筹资金出资能力、中央预算内投资支持比例和限额合理申报投资，适宜拆分为单项工程审批申报的项目，可以审批单项工程初步设计或建设方案方式再次赋码审批，并与原项目代码主项目进行关联。

（三）合理设置考评指标，确保“有标准、可检查”

目前中央预算内投资绩效管理、评价管理有国家发展改革委《关于加强中央预算内投资绩效管理有关工作的通知》《关于对地方执行中央预算内投资计划情况开展评价的方案》、自治区发展改革委《年度设区市绩效考评指标考核实施方案》，合理整合和优化设置绩效考评、评价指标，才能有效引导和约束项目单位规范投资计划管理，确保中央预算内投资运行在合理区间。

1.本年度中央预算内投资计划

按照中央预算内投资绩效目标表，宜设置“开工率”“年度中央预算内投资资金支付率”2项考评指标。在“发展改革部门的国家重大建设项目库与财政部门的国库集中支付系统未互联互通，财政部门从国库集中支付的建设资金信息未共享至国家重大建设项目库”问题未解决之前，现场核验可查阅监理单位、建设单位签署的工程计量及工程款支付证书，如工程计量已完工程价款（实物工程量）足以覆盖建设单位填报的中央预算内投资资金支付数，视同考核达标。

2.上一年度中央预算内投资计划

按照“保竣工保投产”原则，宜设置“计划竣工率”（实际竣工项目数÷计划竣工项目数）；按照财政部《中央对地方专项转移支付管理办法》第四十二条“对结余资金和连续两年未用完的结转资金，已分配到部门（或企业）的，由该部门（或企业）同级政府财政部门在年度终了后90日内收回统筹使用”规定，为避免形成沉淀资金，参考《基本建设财务规则》第三十八条“项目一般不得预留尾工工程，确需预留尾工工程的，尾工工程投资不得超过批准的项目概（预）算总投资的5%”规定，“年度中央预算内投资资金支付率”应达到95%以上；按照中央预算内投资绩效目标表“超规模、超标准、超概算项目比例”绩效指标，宜设置“投资超概算或缩减投资建设规模项目比例”。

（四）加强在线监测和线下核查，提高投资运行质量

确保中央预算内投资运行在合理区间关键在于做好日常在线调度、在线监测、线下核查，及时干预处置监测发现的问题，减少调度运行异常项目，提高投资运行质量。

1.授权开放市县发展改革部门“在线监测”模块

目前，国家重大建设项目库市县发展改革部门权限仅有“项目调度”模块，难以对本级及下级投资项目实施监测，日常监管责任尚未完全分级落实到位，按照“省负总责、分级抓落实”原则，宜授权开放市县发展改革部门“在线监测”模块。

2.完善“项目调度”“在线监测”指标

（1）增加“在线监测”预警事项。目前“在线监测”模块仅有“开工情况预警”“投资计划分解情况预警”，宜增加“竣工情况预警”“未按照建设进度足额支付建设资金预警”“虚列投资完成额预警”“投资超概算预警”“缩减投资建设规模预警”，通过实时预警提醒计划主管部门及时核实整改。（2）增加“项目调度”干预处置选项。与“竣工情况预警”“未按照建设进度足额支付建设资金预警”“虚列投资完成额预警”“投资超概算预警”“缩减投资建设规模预警”对应，“项目调度”模块-调度项目-“调度反馈”为各级发展改革部门增加“逾期未竣工处理情况（未处理、已处理-计划竣工时间）”“未按照建设进度足额支付建设资金处理情况（未处理、已处理）”“虚列投资完成额处理情况（未处理、已处理）“投资超概算处理情况（未处理、已处理-调整投资规模审批核准文号）”“缩减投资建设规模处理情况（未处理、已处理-未缩减规模、缩减规模不涉及中央预算内投资调减、缩减规模需调减中央预算内投资）”等干预处置事项。（3）增加监测指标。为做好投资超概算项目分类处置，项目基本信息的“项目类型（审批、核准、备案）”应同步加载至“在线监测”模块，作为监测指标；“在线监测”模块已有“开工情况（未开工、已开工）”“未开工原因（项目前期工作未落实、属于已被整合的涉农资金项目、地方整合资金尚未落实、财政资金未到位、季节、气候因素影响、其他原因）”，对应增加“竣工情况（未竣工，已竣工）”“未竣工原因（待建工程未实施、合同工期内在建、工期延误需调整合同工期、停缓建）”；增加“投资计划年度中央预算内资金到位率”“投资计划年度中央预算内资金完成率”（宜设置“累计下达中央预算内投资占累计完成投资比例”）、“投资计划年度中央预算内资金支付率”。