中国建设世界一流大学政策的变迁研究

李春林 吴暖暖

(燕山大学 公共管理学院，河北 秦皇岛066004)

中国是一个教育政策生产大国，教育的运行、改革和发展主要靠政府的政策驱动、控制和调节[1]。为加速提升高等教育发展水平、进一步发挥其对国家综合国力的支撑作用，中国自20世纪90年代相继实施了“211工程”“985工程”“优势学科创新平台”“特色重点学科项目”“2011计划”及“双一流”建设等一系列战略举措，构成了中国国家层面建设世界一流大学的政策体系。中国建设世界一流大学政策的变迁是中国政府根据国家经济社会发展阶段特点及高等教育运行规律所开展的探索性活动，深入探究这一政策体系变迁规律对于理解和完善政策体系具有重要的理论和现实意义。

1 相关研究

随着一流大学和一流学科建设在实践领域的深入推进，对中国建设世界一流大学政策的研究逐渐成为学术界的热点，既有研究主要集中于三个方面：一是对政策变迁特征的研究。Huang回顾了中国自20世纪90年代中期以来出台的世界一流大学建设政策[2]。张端鸿认为“双一流”政策是对新中国成立以来重点建设政策的继承与调适[3]。康宁等总结了“985工程”转型与“双一流方案”诞生的历史逻辑[4]。Wei分析了“双一流”建设规划的逻辑[5]。二是对政策文本的研究。刘丽丽等从政策数量、发布时间、发布部门、政策类别等四个方面对中国高校“双一流”政策在宏观上做了初步分析[6]。徐赟分析了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》与《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》 中政策工具的选择与运用[7]。伍宸从政策背景和政策价值导向两方面分析了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》的政策特征[8]。三是对其他国家和地区政策的探讨和比较研究。赵可分析了美国联邦政府建设一流大学的政策[9]。张欣亮探讨了澳大利亚创建世界一流大学的战略实践[10]。刘丽丽等分析了俄罗斯高校创建世界一流大学的实践[11]。Mok比较了中国大陆和台湾建设世界一流大学的政策与实践[12]。

虽然学者们对中国建设世界一流大学政策进行了有益探索，但当前研究的一个主要问题是缺乏对中国建设世界一流大学政策整体性、实证性的基本研究。比如自1993年中国启动“211工程”后，中国中央政府出台了多少建设世界一流大学的政策、这些政策由谁制定、涉及到哪些领域、表现为怎样的特点、政策变迁的规律是什么等，这些问题还很少涉及，也没有进行深入、系统的研究。以上问题，对于从宏观上理解中国建设世界一流大学政策，进一步优化政策体系无疑是十分重要的。因此，本研究在系统梳理中国中央政府1993年至2018年发布的建设世界一流大学政策的基础上，应用共词分析和社会网络分析方法，深入探究其阶段性特征与总体变迁规律，从而加深对这一政策体系的理解。

2 数据来源与分析方法

2.1 数据来源

本研究将1993年作为中国建设世界一流大学政策的起点，以1993年至2018年中国中央政府发布的与高等教育相关的政策为研究对象。1993年国务院发布了《国务院批转国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育意见的通知》，正式启动了“211工程”建设，提出了高等教育发展要对标世界先进水平和国际著名大学，开启了中国建设世界一流大学的征程。之后，中国相继实施了“985工程”“2011计划”及“双一流”建设等，政策体系不断丰富完善。

政策文本主要通过以下几种方式获取：《中华人民共和国现行高等教育法规汇编》(1993年至1998年)、北大法宝数据库(1998年至2000年)、中华人民共和国教育部政府门户网站(2000年至2018年)，初步收集212份与建设世界一流大学相关的政策文本。为保证政策文本的准确性和代表性，本研究确定所选取的政策文本必须与“世界一流大学”“世界一流学科”建设直接相关并以正式文件形式发布的遴选原则。通过通读所有政策文本，最终确定研究政策文本157份。

2.2 分析方法

本研究主要应用共词分析方法和社会网络分析方法进行量化研究。共词分析方法属于内容分析方法的一种，其思想源于文献计量学中的引文耦合与共被引概念，即当两个关键词能够同时出现在同一领域的研究方向和研究主题的同一篇文献时，表示这两者之间具有一定的关联性[13]。本研究的研究对象为政策文本，通过对比不同关键词的提取方法，最终选取刘奕杉等对普赖斯公式改进确定高频词的方法，公式为M=0.749 ，其中M代表高频词阈值，Nmax代表主题词频次最高值[14]，从而确定高频主题词，进而形成共词矩阵。

社会网络分析是一种研究社会结构和网络关系的方法[15]，主要是运用网络具有相关性的联系，分析网络的属性结构、研究数据之间的关系[16]，关注对事物的关系属性与整体结构的分析[17]，经常使用图示形式实现对社会网络概貌的直观展现，并利用图形进行其间的关系分析[18]。本研究主要应用网络中心势、度数中心度、小团体等指标测度政策主题网络。网络中心势是指网络中各政策主题词的紧密性与集中程度，中心势数值越接近1，说明网络越具有集中趋势。度数中心度可以用来测量一个政策主题词与其他主题词产生联系的能力大小，指某个政策主题在整个网络中的重要程度以及与其他政策主题词关系的紧密程度。政策主题网络中的部分节点往往会共现频次较多，彼此间信息交流较多，形成小团体，小团体指标可以用来测度政策主题群。

本研究首先根据改进后的普赖斯公式识别中国建设世界一流大学政策各阶段高频主题词，将高频主题词导入Bibexcel软件，通过分析各高频主题词之间的共现次数和含有任意两个高频主题词的政策文本数目，生成共词矩阵。然后将共词矩阵导入Network软件，通过Network-Degree功能测度网络中心势和度数中心度，通过Pajek-Communities功能测度小团体。在对每个政策阶段政策聚焦点和政策主题群等典型特征分析的基础上，进一步从时代背景等五个方面对比分析政策变迁的总体特征。

3 实证研究与分析

图1呈现了中国建设世界一流大学政策年度发布数量趋势。由图1可见，随着时间推移，总体上政策供给力度在加大、政策供给表现出一定的阶段性、年度发布政策存在一定的不平衡。

为了进一步研究政策变迁规律，本研究运用Bibexcle软件进行年度词频统计，应用改进后的普赖斯公式确定历年政策的高频词。经统计发现，高频词在不同时间段的侧重点有较大差异。综合政策发布趋势图及对年度高频词的分析，本研究将中国建设世界一流大学政策划分为三个阶段：重点大学和重点学科建设阶段(1993～1997年)、世界一流大学建设阶段(1998～2014年)和“双一流”建设阶段(2015～2018年)。

图1 一流大学政策年度发布数量趋势图

3.1 重点大学和重点学科建设阶段：1993～1997年

1993年发布的《国务院批转国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育意见的通知》提出：“重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科点，力争到21世纪初，我国有一批高等学校和学科、专业进入世界先进行列。”由此拉开了中国建设世界一流大学的序幕。这一阶段共发布政策10份，经过整理、筛选后，得到有效主题词27个，Nmax为41，M值为4.79，选择词频大于5的词作为高频词，经过筛选和二次合并相近的主题词后得到12个高频词，如表1所示。

表1 1993～1997年一流大学政策高频主题词

为分析政策聚焦点，本研究主要测度网络中心势和度数中心度两个指标。由表2可见，此阶段政策网络中心势测度结果为29.55%，说明该网络有一定的集中趋势，表明这一阶段的政策内容有一定的侧重点。度数中心度最高的是“211工程”(24)，其次是重点学科(23)、重点建设学校(18)，这表明它们在网络中居于中心位置。此阶段中国政策供给的重点是“211工程”建设，通过遴选与建设重点大学和重点学科，推动中国高等教育对标国际先进水平。

表2 1993～1997年一流大学政策高频主题词度数中心度

为进一步分析政策主题群，本研究运用Pajek软件对这一阶段高频主题词网络图谱进行小团体分析。这一阶段形成了两个政策主题群，如图2所示。政策主题群1：高等教育改革、高等教育质量、211工程、人才培养、教育体制改革，政策聚焦于高等教育改革。政策主题群2：重点学科、重点建设学校、专项资金、公共服务体系、高层次人才等，政策聚焦于“211工程”。这一阶段的政策主题群及标志性政策如表3所示。

图2 1993～1997年一流大学政策主题群图谱

表3 1993～1997年一流大学政策主题群及标志性政策

3.2 世界一流大学建设阶段：1998～2014年

1998年江泽民总书记在北京大学百年校庆上的讲话中第一次提出：“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”这标志着“985工程”正式启动，中国一流大学建设进入第二阶段。这一阶段共发布政策100份，经过整理、筛选后，得到有效主题词160个，Nmax为935，M值为22.90，选择词频大于23的词作为高频词，经过二次筛选和合并相近主题词后得到39个高频词，如表4所示。

如表5所示，此阶段政策网络中心势测度结果为17.16%，说明该网络有许多高频词相互之间关联不大，表明在此阶段政府发布的政策各有侧重。实际上，中国在此阶段除了继续实施“211工程”外，还陆续启动了“985工程”“2011计划”“优势学科创新平台项目”“特色重点学科项目”等互补性政策，政策主题明显增多，且多主题政策同时实施，政策体系不断丰富。度数中心度最高的是“985工程”(54)，表明在这一阶段中“985工程”居于主要地位，是一流大学政策的重点。“211工程”度数中心度(47)仅次于“985工程”，这一阶段中国陆续实施“211工程”二期和三期建设，“211工程”仍然是一流大学政策的重要组成部分。其他度数中心度较高的高频词，如“高等教育质量”“高层次人才”“重点学科”“2011计划”“高水平大学”“高校哲学社会科学繁荣计划”等，说明这一阶段政策聚焦主题更加丰富。

表4 1998～2014年一流大学政策高频主题词

表5 1998～2014年一流大学政策高频主题词度数中心度

运用Pajek软件对此阶段高频主题词网络图谱进行小团体分析，这一阶段形成了四个政策主题群(见图3)。政策主题群1：985工程、211工程、高等教育质量、高等教育改革、高水平大学、重点学科、优势学科创新平台、特色重点学科项目、世界一流大学、教育事业发展、人才培养、专项资金、科技创新平台、国际合作联合实验室计划，政策聚焦于世界一流大学和高水平大学建设。政策主题群2：高层次人才、人才队伍建设、自主创新能力、科学技术、创新团队、科技领军人才、长江学者、重点实验室、基础研究、高校科技创新、科技体制改革、国家创新体系建设，政策聚焦于高层次人才、科技创新。政策主题群3：2011计划、2011协同创新中心、2011协同创新中心认定结果、高校创新能力、协同创新、国家重大需求，政策聚焦于“2011计划”。政策主题群4：高校哲学社会科学繁荣计划、哲学社会科学、人文社会科学、重点研究基地建设、科学研究、优秀成果奖、奖励办法，政策聚焦于哲学社会科学。这一阶段的政策主题群及标志性政策如表6所示。

图3 1998～2014年一流大学政策主题群图谱

表6 1998～2014年一流大学政策主题群及标志性政策

3.3 “双一流”建设阶段：2015～2018年

2015年《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》颁布，“双一流”建设阶段正式启动。这一阶段共发布政策文本47份，经过整理、筛选后，得到有效主题词104个，Nmax为332，M值为13.64，选择词频大于14的词作为高频词，经过筛选和二次合并相近的主题词后得到38个高频词，如表7所示。

表7 2015～2018年一流大学政策高频主题词

如表8所示，此阶段政策网络中心势测度结果为12.31%，说明在这一阶段政府发布和实施了多主题的政策。“世界一流大学”“一流学科”的度数中心度最高，是这一阶段的政策重点。“人才培养”“一流人才”“国际合作与交流”“高层次人才”“科学研究”“社会服务”“高校科技创新”等是统筹推进“双一流”建设的任务和目标，在这一阶段关注度较高。

表8 2015～2018年一流大学政策高频主题词度数中心度

运用Pajek软件对此阶段高频主题词网络图谱进行小团体分析，这一阶段形成三个政策主题群(见图4)。政策主题群1：高等学校基础研究珠峰计划、前沿科学中心、一流人才、基础研究、前沿科学中心立项、体制机制改革，政策聚焦于基础研究。政策主题群2：世界一流大学、一流学科、人才培养、拔尖创新人才、高层次人才、科学研究、国际交流合作、科技成果转化、科技创新平台、社会服务、高校科技创新、高校创新能力、一带一路、乡村振兴战略、高等学校乡村振兴科技创新行动计划、2011计划、协同创新，政策聚焦于世界一流大学、一流学科建设。政策主题群3：高水平本科教育、六卓越一拔尖计划2.0、一流专业、高水平人才培养体系、教师队伍建设、立德树人、思想政治工作、哲学社会科学等，政策聚焦于高水平本科教育。这一阶段的政策主题群及标志性政策如表9所示。

图4 2015～2018年一流大学政策主题群图谱

表9 2015～2018年一流大学政策主题群及标志性政策

3.4 政策三阶段对比分析

在对每个政策阶段典型特征分析的基础上，本研究从时代背景、政策发布数量、政策聚焦点、政策主题群、网络中心势五个方面对中国建设世界一流大学政策阶段性进行对比分析(见表10)，从而更深入地考察政策的变迁规律。

中国建设世界一流大学政策第一阶段的时代背景是，1992年党的十四大确立建立社会主义市场经济体制改革目标，中国改革开放和现代化建设进入关键期。1995年中国确立了科教兴国发展战略，加快、加大高等教育改革的步伐和力度成为这一时期的主旋律，“211工程”成为高等教育改革的重要组成部分。第二阶段随着科教兴国战略不断深入，中国陆续提出了人才强国战略、国家科技创新体系建设、科学发展观、人力资源强国、创新型国家建设，一流大学政策聚焦于世界一流大学和高水平大学建设、高层次人才与科技创新、哲学社会科学和“2011计划”。第三阶段中国陆续提出了国家创新驱动发展战略、创新型国家、“四个全面”战略布局、“五位一体”总体布局、乡村振兴战略、“一带一路”建设，一流大学政策聚焦于基础研究、世界一流大学和一流学科建设、高水平本科教育。可见，中国建设世界一流大学每个阶段的政策主题群都是对国家提出的相应发展战略在高等教育领域的回应。

表10 中国建设世界一流大学政策阶段对比

从政策发布数量分析，年均发布政策从第一阶段的2份，增加到第二阶段的5.9份，再增加到第三阶段的11.8份，政策供给力度在加大，表明中央政府越来越重视世界一流大学建设。从政策聚焦点的内容分析，政策聚焦点从第一阶段的“211工程”，到第二阶段的“985工程”，再到第三阶段的“世界一流大学、一流学科建设”的变迁，表明政策体系的内涵在不断拓展。网络中心势从第一阶段的29.55%，降到第二阶段的17.16%，再降到第三阶段的12.31%。政策聚焦点和网络中心势的纵向对比分析均表明，中国建设世界一流大学政策主题在逐步拓展，政策体系日益丰富完善。

4 结论

本研究主要应用共词分析方法、社会网络分析方法并结合定性分析，对1993年至2018年中国中央政府发布的157份建设世界一流大学政策文本进行了量化分析，系统剖析了重点大学和重点学科建设阶段、一流大学建设阶段和“双一流”建设阶段的政策聚焦点及政策主题群，并从五个方面对政策阶段性变迁规律做了进一步探讨。

研究表明，中国建设世界一流大学政策变迁呈现出较明显的阶段性特征。在重点大学和重点学科建设阶段(1993～1997年)，政策的聚焦点是“211工程”建设，政策主题群有两个：高等教育改革与“211工程”建设；在一流大学建设阶段(1998～2014年)，政策的聚焦点是“985工程”，政策主题群有四个：世界一流大学和高水平大学建设、高层次人才和科技创新、哲学社会科学以及“2011计划”；在“双一流”建设阶段(2015～2018年)，政策的聚焦点是“世界一流大学、一流学科”，政策主题群有三个：基础研究、世界一流大学和一流学科建设以及高水平本科教育。对政策变迁三个阶段的对比分析表明，政策发布与国家发展战略密切相关、政策供给力度显著增强、政策主题日趋丰富、政策体系日益完善。未来应该在研究生教育、党建和思想政治教育等领域持续供给政策，不断优化政策体系。

中国建设世界一流大学的实践仍在继续，其政策体系仍然在不断优化发展进程中。本研究通过对政策文本的定量和定性研究，从宏观上对中国建设世界一流大学政策的变迁规律进行了较深入的探讨。在今后的研究过程中，应该引入适宜的理论视角，对这一政策体系的变迁规律进行更深入的透视。