财政关系改革对地方政府规模的影响

林晓瑜，杨 颖

（贵州财经大学，贵阳 550025）

1 引言与文献回顾

自20 世纪80 年代以来，具有抑制地方政府规模与增强公共服务及物品提供效率功能的重要机制，即财政分权机制，已成为众多国家公共机构改革中的重头戏。在中国，自1994 年分税制改革以来，财政分权中的税收划分改革进程一直不断深化。毋庸置疑，“营改增” 是我国财税改革与供给侧结构性改革的重要组成部分，并且其在现代财政制度构建与产业结构优化升级方面有重要的促进作用。党的十八届三中全会以来，财政分权改革进入更加深入的阶段，结合了“全面实行营改增”的政策方针，重新对我国财政关系做了大幅度调整。在改革以前，增值税分成比例为中央占75%，地方则占25%，现在调整为五五分成。

在对财政分权和政府规模指标的研究中，学者们主要从大口径的收入端和支出端来衡量中国的财政分权程度。刘和祥、诸葛续亮（2015）在文章中使用的是2009—2011 年各省区的财政收支数据，测算结果显示，当中央与地方的增值税分享比例相同时，各地区能够大体上维持财力不变的格局。张亚斌、阙薇（2020）采用1994—2015 年的29 个省级平衡面板数据对财政分权的政府规模扩张效应进行检验，从而得出支出端分权越大，中央政府规模越小；收入端分权越大，中央政府规模越大的结论。不过也有学者从小口径的财政收入方面进行深入探索，曹雪姣、周利国（2016）利用中国2000—2012 年的省级彩票收入数据来分析财政分权对政府规模的影响。

与以往的研究相比，本文在以下方面有所创新。第一，虽然有很多以往研究对财政关系调整对地方政府规模的影响进行了探讨，然而，大多数研究是在央地财政收入分配改革政策颁布之前所作，基于历史数据模拟测算。本文则是利用了最新的现实数据，与之前的研究相比，结论更加真实可靠。第二，国内现有的文献较少从税收分权的角度探讨财政关系对地方政府规模的影响，而更多是从财政支出分权的角度。由于财政支出的资金来源包括税收收入与非税收入，从财政支出分权角度的研究无法反映分税制改革在扩大或缩小地方政府规模方面的作用。为此，本文收集采取了中国32个省区（港澳台除外）2014—2019 年度的面板数据，运用固定效应回归模型研究央地财政关系对地方政府规模的影响。

2 经济模型与变量解释

为研究央地财政关系对地方政府规模的影响，笔者选用以下固定效应回归模型：

其中，被解释变量Covsize 是地方各省区对应年度的预算内支出与该年该省区GDP 数据的比值，其作用在于从财政支出的角度对地方政府规模进行量化研究。

解释变量：

TR 是一个比值，其分子是各省区2014 年到2019年征收的地方税收入与归地方所有的中央地方共享税收入之和，分母则是该省区对应年度的财政总收入。

VI 表示纵向财政平衡度，采用各省区财政预算内收入与预算内支出比来衡量。该指标数值越高，说明纵向财政越平衡。由于我国预算内财政失衡主要通过上级补助收入来解决，因此本文用该指标衡量转移支付对地方政府规模的影响。

Cont 包含了其他可能影响地方政府规模的因素，主要包括各省区总人口数、劳动力数量、GDP 增长率与城镇登记人口失业率。

选取的数据样本来自中国32 个省级行政单位（港澳台除外），所有的序列表示2014—2019 年32 个省级行政单位的观测数据源。数据来源于2015—2020 年《中国统计年鉴》。

3 实证分析过程

3.1 模型的选择

本文考查了税收分权与其他相关因素，例如纵向财政平衡度、总人口数、劳动力数量、GDP 增长率与城镇登记人口失业率，探究其对地方政府规模的影响。通过F 检验、BP 检验与Hausman 检验，最终选择了固定效应回归模型的结果用于分析研究。

3.2 实证结果分析

（1）税收分权（TR）对地方政府规模的影响效应分析。结果表明：税收分权（TR）对地方政府规模的影响系数为－0.120 3，且显著不为0，税收分权对地方政府规模有显著的负效应。此结果与很多之前的文献研究结果不同。究其原因，本文认为，自党的十八大以来对央地财政关系的调整与全面推行营改增改革相结合，中央与地方的税收划分有了巨大变化，地方税收划分权力增大，财政收入增加，因此增大了税收分权对地方政府规模的影响。

（2）纵向财政平衡度（Ⅵ）对地方政府规模的影响表现出显著的负效应。说明在地方政府财力与支出责任不匹配情况下，纵向转移支付对控制地方政府规模有显著的负作用，但影响作用并不大，影响系数在－0.1～0.2 之间。究其原因，是我国存在较大的区域经济差距，税收分权的重大调整可能会加大各地财政的不平衡程度。

（3）劳动力数量、总人口数量与失业率这三个变量对地方政府规模的影响并不显著，其P 值均远远大于0.05。

（4）GDP 增长率对地方政府规模的影响效应分析。实证结果表明，变量GDP 增长率的影响系数为－0.002，GDP 的增长率对地方政府规模产生显著的负效应。我国经济近年来高速增长，可以解释GDP 增长率对地方政府规模的遏制作用，虽然税收分权（TR）的增加实际上在现实中肯定会扩大一定的地方政府规模并提高其对地方公共产品供应的数量，但是地方财政支出的速度无法与GDP 增速比肩，所以实证得出的结论与现实有些差距。

3.3 地方政府规模变化分析

笔者将2014—2019 各年度全国32 个省级行政单位（港澳台除外）的地方财政支出进行加总，然后取其与对应年份全国GDP 的比值，计算得出全国2014 年到2019 年的地方政府总规模，利用数据整合做出折线图（见图1），能够更直观地反映这几年全国地方政府规模的变化趋势。2014 到2015 年地方政府规模大幅度上升，但在财政关系重大调整即实施增值税五五分享改革的第二年，也就是2015 年以来，地方政府规模一直呈稳定下降趋势。此实际情况与本文建模计算得出的结论是相同的。但是，还不能就此武断地下结论，要知道，我国自改革开放以来，GDP 增长一直非常迅猛，并且其增长速度远远大于地方财政支出增长速度，这也是地方政府规模在2015 年后逐年下降的直接原因。

图1 2014—2019 年地方政府规模变化趋势折线图

4 政策建议

基于省级面板数据，通过建立固定效应回归模型对中国32 个省级行政单位（不含港澳台）的相关数据进行分析，回归结果表明，税收分权（TR）对地方政府规模的影响存在显著的负效应；纵向财政平衡度（VI）对地方政府规模也存在负的影响且结果显著不为0。劳动力数量、各省总人口数量与城镇登记人口失业率这3个变量对地方政府规模的影响与之前的一些研究结论不同，其并不是显著的；变量GDP 增长率对地方政府规模有显著的影响。

根据实证分析结果并结合国内财政关系现状，笔者提出以下政策建议。

（1）在当前国内经济下行压力尚未缓解、国际贸易摩擦不断升级以及各种不确定风险累积叠加的大环境下，我国对于任何政策的调整改革都需要谨慎万分，要小心选择央地税收分成比例调整的时机，避免产生较大规模的副作用。虽然，地方政府税收分成比例的提高能够使部分地方政府面临的财政紧张状况得到缓解，并且可以提升地方政府对公共物品与服务的提供规模与效率，甚至增加当地的经济产出，但是政府投资的增加会带来对私人部门的挤出效应，也会对地方经济未来的发展潜力产生巨大影响。目前，到底是在暂时维持这个税收划分比例的基础上加大转移支付的力度，还是对央地财政关系进行重新调整，这需要有关决策部门谨慎选择、慎重权衡。

（2）对地方税制与转移支付制度进行调整和改革要考虑到区域经济协同发展这个重要前提，尤其是现在，我国区域经济发展处于不平衡、不协调的状态，任何政策的实行都必须兼顾东部西部、内地沿海的经济状况与利益牵扯。我国幅员辽阔，在自然、地理及历史这些复杂因素的联合作用影响下，经济呈现出不平衡、差异显著的特点，如果一直都实行“一刀切”的税收划分制度，将会加重我国区域经济的这种差异特征。部分财政较为困难、收不抵支的地方政府还主要依赖中央的转移支付来完成公共物品与服务的提供，而我国的转移支付制度还存在诸多不完善的地方，尤其是在兼顾效率与公平方面。2019 年，《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》实施，央地财政关系发生变化，将会增加地方政府的财政可持续能力，减轻中央所承担的巨大的转移支付的压力。我国政府要结合实际情况，对央地财政关系的调整进行通盘的慎重的考虑。

（3）我国财政关系的改革历程表明，合理的财政关系能够促使地方政府更好地提供地方公共服务与公共产品，促进本地实体经济的良性发展与规模的扩大，持续地全方位地为当地经济社会发展做出积极贡献。由于地方政府在税收中的分成比例提高，其对地方经济的积极促进作用也相应提高。

（4）进一步调整理顺央地财政关系，一定要在稳定的全国财政体制总体框架下进行，并且保持对财政制度进行科学、合理、持续的完善。长期以来，我国中央与地方、地方与地方甚至地方政府内部财政关系都存在着规范性弱、透明度低、法治化程度与稳定性低的问题，这些不完善的地方极大地降低了部分基层地方政府的自我维持保障能力与财政供给能力，使得地区间公共产品提供水平差异化明显，特别是西部内陆的经济落后省区，其公共产品与服务的供给水平难以得到提高，甚至导致一些基础设施尚未完善，当地的人民群众对政府提供公共产品的满意程度与获得感明显低于东部沿海地区。

（5）目前，在我国政府长期坚持不懈的努力下，中央与地方政府、地方政府之间的财权、事权以及收支责任较以往而言更加明确，透明度与完善程度更高。但是我国还存在着大量的基层地方政府，它们对地方的发展作用才是最直接的。对于这些基层政府而言，财权、事权、收支责任的划分却仍然普遍存在不完善、不匹配、不规范的问题，这一情况在县级政府层面尤为突出。综上所述，要使地方政府在地方经济社会发展中起更大的积极作用，使地方税收分成比例增加，地方政府规模这个重要传导链能够发挥更明显的作用，就必须注重对财权、事权以及收支责任的划分，推动分税制的不断完善。只有明确了各级政府的事权并且匹配相应的财权，才能使各项改革特别是财政关系调整的初衷真正得以实现。