高校内部控制评价体系研究

李 伟，香泽佳，曹 宁

（大连海事大学 航运经济与管理学院，辽宁 大连 116026）

1 背 景

随着科技创新驱动发展战略的大力实施，国家加大了对于科研事业的投入力度。作为科研活动的重要参与者，高校规模不断扩大，科研资金和经费支出也逐年增长。同时，高校面向市场办学，科研经费的来源复杂多样，对于经费的使用也有很大的自主权，导致高校所面临的管控风险不断增加。在此形势下，如何控制好、管理好、用好庞大的科研经费，强化风险防控机制，成为当前亟须解决的问题，也是推进高校内部控制制度改革的重点与难点。一方面，高校的内部控制建设是高校防范和管控风险，不断适应变化的外部环境，构建现代化治理体系的重要环节。另一方面，高校内部控制的建设也有利于高校实现健康和可持续发展，是进一步推进高校治理能力现代化的重要途径。

为了保证教育事业有序进行，提高内部管理水平，国家不断出台和实施了一系列关于完善包括高等学校在内的行政事业单位内部控制的法律法规，高校也紧随其后，出台了一系列的政策与规定。《行政事业单位内部控制规范》 对包括高等学校在内的行政事业单位实施内部控制的原则、控制方法等层面进行了详细规定。《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》 详细规定了包括高等学校在内的行政事业单位推进内部控制建设的主要任务和保障措施等，为高效进一步推进内部控制建设指明了方向。为了进一步推动部属高等学校内部控制建设，2016 年教育部根据《行政事业单位内部控制规范》和《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，印发《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》。但是，高校的内部控制建设缺乏指引理论，在制度和实施细节上存在诸多问题和缺陷，例如运行效果较差、财务制度不合理等，尚未形成一个全面综合的内部控制评价体系。高校的内部控制评价体系是高校根据重要性、客观性、全面性的原则，对高校内部控制的具体实施情况进行监督、评价并形成结论的过程。科学、完善的高校内部控制评价体系能够保证高校经济活动的真实性与合法性，为高校有效管理经济活动提供科学的决策依据，从而有利于提高高校教学、科研、管理等活动的效率，为学校的综合改革保驾护航。

因此，本文从高校内部控制的现状展开研究，为进一步完善内部控制制度，重点对如何建立科学有效的高校内部控制评价方法与指标体系进行了探讨，最后提出了保障高校内控评价体系实施对策，以保证高校各项活动健康稳定进行，实现高校的有效治理。

2 高校内部控制评价现状

2.1 欠缺对内控评价的认识

完善的内控体系有利于提高高校的内部管理水平和风险防范能力，促进高校的进一步发展。而目前大部分高校都没有认识到内控评价的重要性，虽然开展了内控评价工作，但是效果并不明显，对于内控评价工作的落实工作显然不到位。同时，在开展内控评价工作时将其固定化、形式化，一般都是为了完成相应指标而进行，应付了事，无法做到定期开展内控评价工作；受部门众多、业务类型复杂等因素影响，高校内控评价组织内部存在分工不明确、权责模糊等问题，导致执行的有效性不能完全发挥；在开展内控评价工作时，并没有对高校中的重要业务事项进行重点关注，忽视了高校内控评价的重要性原则。

2.2 内控评价作用不显著

高校内控评价对高校内控控制而言是极其重要的，有效的内控评价可以发现目前的内控体系存在的缺陷，改善内控体系的薄弱环节，并进一步为内控评价工作的开展提供支撑。而目前大部分高校的内控评价作用并不明显，评价结果没有对不合理的各部门制度及业务流程产生影响，也没有作为奖惩实施、绩效评价以及岗位考核的依据，对于内部控制评价部门的工作未予以重视。内控评价结果应用的不充分很大程度上限制了内控评价作用的发挥。同时，对于内控评价的追责制度不健全，无法及时对内控评价发现的漏洞与不足提出解决方案并进行整改，导致内控评价失去意义。

2.3 内控评价指标体系不完善

我国的内控研究对象大多为营利性组织，对于高校内控评价指标体系的研究理论体系缺乏系统性，仍处于浅层研究阶段。目前高校的内控评价体系大都根据教育部、财政部出台的相关手册与规范制定，但由于目前的规范中并没有对评价指标进行详尽说明，很多高校为了应付财政部，在制定内部控制评价标准时敷衍建设一套看似健全合理的标准及相关制度，无法做到结合自身特点、风险状况以及具体环境，使得评价指标标准存在不客观、不科学的问题，无法达到适应性、有效性的标准。由此导致最终的评价结果是不真实、不准确的，与实行内控评价的目标不相符。即使有些高校最初设定了合理的评价指标，也无法做到根据内控环境以及风险的变化及时对内控评价方法与评价标准进行更新改正，同样会导致评价结果偏离实际，不能作为有效依据。

3 高校内控评价体系设计

3.1 建立内控评价体系原则

科学开展内控评价工作有利于完善内部控制，内部控制评价指标直接影响到高校的内部治理水平。因此，在设计内控评价指标体系时应围绕着如何提升内部控制的有效性进行考虑，应体现以下四个原则：

3.1.1 全面性原则

高校在建立内控评价体系时要注意覆盖到所有事物、各个部门和人员，渗透到决策、执行、监督和反馈等各个环节，遵循全面性原则，避免发生部分业务区域脱离管控的情况，实现全面性评价，提升高校对风险的控制。

3.1.2 重要性原则

高校建立内控评价体系时，在考虑到全面性的基础上，还要遵循重要性原则，将侧重点放于高校中重要的业务领域、高风险的业务事项，确保内控活动不存在重大缺陷。

3.1.3 适应性原则

高校在建立内控评价体系时应当考虑到自身所处环境、发展状况、业务范围与特点、管理模式以及风险情况等，建立符合高校特色的内控评价体系，并且随着要求不断进行调整改善，做到适应内控环境，保证内部控制的有效性。

3.1.4 制衡性原则

高校在建立内控评价体系时，应当满足制衡性原则，在治理机构、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，确保不同机构和岗位之间权责分明。

3.2 高校内控评价体系的建立

作为高校内部控制评价的依据，内控评价指标体系的设计与高校的控制环境、控制活动、风险评估、信息沟通以及内部监督息息相关，且需要有一定的层次结构。本文按照COSO 内部控制框架，结合我国高校的实际情况，做到指标与业务适配，最终确定我国高校内部控制评价指标体系（见表1）。

表1 高校内部控制评价指标体系

3.2.1 控制环境

高校管理理念及文化与治理、高校组织结构与分工、管理信息系统的运用、高校员工道德与素质是建设高校内部控制评价指标体系中控制环境的重要组成部分。高校的管理理念和高校的文化有助于提高全校师生的归属感，与高校内部控制制度有机结合起来，有利于实现高校内控目标，保证高校日常管理等各项工作的顺利进行；科学合理的高校组织结构能够保证各部门间既有明确分工又有相互合作，避免“各自为营”的做法，对改善高校内部控制环境有重要作用；针对高校内部控制的内容广泛且复杂的特点，充分运用管理信息系统，提高各项工作的效率，确保财务信息的准确性、时效性和透明性；高校员工的道德观和价值观对高校内部控制的基本流程是否完善，内部控制的作用是否有效发挥有重要影响，也从侧面反映了高校内部控制环境的好坏。

3.2.2 控制活动

控制活动是高校内部控制的主要任务之一，预算管理与活动控制、控制程序与应对方法和授权审批管理情况构成了高校内部控制评价指标体系的控制活动。预算管理与活动控制贯穿事前、事中和事后的全过程，科学规范的预算管理要求事前细化预算编制，事中监督控制并根据实际情况及时调整预算的执行，事后进行预算绩效评估；控制程序与应对方法是控制活动的重要方面，合理的控制程序和方法的建立，能够解决建设成本控制不力、管理程序不规范等问题，控制程序的完善能够对高校经济活动等进行规范和约束，对内部制衡机制的完善和落实有着积极作用，以保证高校的健康发展；授权审批管理情况要求根据经济业务的不同，区分授权管理，确定审批程度，进一步优化高校内部控制。

3.2.3 风险评估

高校在实施内部控制的过程中会遇到因不确定性而带来的风险，完善的风险管理系统能够提高内控工作的整体效率。高校内部控制评价指标体系的风险评估包括风险预警、风险监控与评估和风险应对三方面。风险预警要求高校针对潜在事件，全面识别关键风险点，例如资产管理过程中的风险、贷款风险等。风险监控与评估要求高校对来自内部或者外部的风险进行评估，借助信息技术，关注关键风险点，对风险进行量化，不断完善长期风险评估机制。风险应对需要对风险做出具体化的应对措施，采取恰当的应对方案，积极应对风险变化，判断风险影响程度并确保风险在可控的范围内，从而保证高校建设活动在正确的轨道上开展。

3.2.4 信息沟通

高效公开的信息沟通对推动决策信息公开透明和高校民主，加强高校内控建设有着重要意义。不仅有利于威慑舞弊行为，促进公平公正，更有利于决策的科学与共享。信息沟通由各管理部门信息沟通和信息共享系统的开发与维护两部分构成。各管理部门的信息沟通要求信息能够在部门之间密切传递，大大减少甚至是消除信息不对称、信息滞后的问题，对于出现的问题及时调研并解决。信息共享系统的开发与维护要求借助信息技术，连接多个部门，高效收集信息并进行及时的披露，实现各部门间信息的顺畅有序，提高工作效率。同时，对项目进行全程追踪，如实反映项目进展情况，及时反馈实施过程中的漏洞和盲点，构建充分有效的信息沟通机制。

3.2.5 内部监督

为了保证内控在正常轨道上运行，高校内部控制必须得到有效监督。审计独立与有效和审计结果分析与评价共同构成高校内部控制评价指标体系的内部监督。审计独立与有效要求设立独立的审计监督部门，明确各岗位的职责，做到“凡事有人负责”，履行内部审计的职责，对内控执行情况定期进行检查监督，对高校经济活动定期进行稽查，做到“凡事有人监督”。审计结果分析与评价要求注重审计结果的运用和披露，对问题的根源进行调查和修正，对出现的新情况及时进行反馈，对内部控制中的薄弱环节及时进行整改，继续监督后续进展情况，进一步促进高校内控制度更加严密。

4 保障高校内控评价体系实施对策

4.1 提高内部人员对内控评价的认识

内控评价是内部控制的核心要素之一，高校全体教职员工都应该继续加深对内控评价重要性的认识，保证每个人都能深刻理解内控评价体系；要使全体员工认识到高校内控评价体系是内部控制的重要保障，工作小组可以定期开展内部控制专题讲座、交流会与专题培训；与企业或其他行政事业单位相比，高校具有独特的管理模式以及业务内容，因此，高校需要以自身情况为主，了解内部控制现状与问题，在建设内控评价体系时应鼓励全员参与，发挥每个人的优势，增强积极性、主动性，设计出最契合本校的内部控制评价体系，落实内控评价工作。同时，高校要制定相关管理制度，确保内控评价工作有效实施。

4.2 充分运用内控评价结果

内控评价结果作为内控评价的重要工作成果，其运用得充分与否体现了内控评价的工作效果。通过内控评价结果，高校能了解内部控制中的缺陷所在，进而有针对性地完善内部控制制度，提高高校管理水平，促进高校的健康发展。因此，完善内控评价结果的应用机制与追责机制十分有必要。同时，高校也要向内外部公开内控评价结果。对内，内控评价应作为奖惩追责、岗位考核、预算审批的重要依据，对于发现的内控活动的漏洞，及时追责相应负责人并提出解决方案进行整改，充分发挥内控评价的导向性作用。对外，内控评价应作为重要信息提供给主管部门、第三方机构等，帮助其掌握学校的发展状况。

4.3 构建合理的内控评价体系

高校应针对目前内控评价流程中存在的问题，构建起全面、科学、合理的内部控制评价体系，为更好地开展内部控制工作打下基础。首先，要明确内部控制的目标，满足审计、法律法规以及高校自身发展管理的需求，促进风险控制，保证资产安全与财务信息真实完整，确保各部门、各岗位之间相互协调地发挥作用，内部控制工作有效运行；其次，高校构建的内控评价体系应凸显特色。在选取内部控制评价指标时，应结合高校独特的管理模式以及业务内容，同时将侧重点放到重要部门以及重大事项，采取更为严格的控制措施；最后，适时更新内控评价方法、指标及标准，做到适应内部控制环境，保证内控评价的有效性，发挥内控评价查漏补缺的作用。