基于BSC 视角的高校全面预算绩效评价体系研究

王 琳，刘 燕

（大连海事大学，辽宁 大连 116026）

0 引言

近年来，预算绩效的管理工作越来越得到国家和各级财政部门的重视，党的十九大报告也强调了全面执行预算绩效管理的重要性。对高校而言，实行全面预算绩效管理有助于提高投入和产出环节的资源配置效率，通过筹划管理节省成本支出，优化传统的资金分配格局，且高校的资源分配能够以各年度绩效评价结果为参考依据，显著提高了财政专项资金的利用效益和配置效率。

1 高校预算绩效评价体系存在的主要问题

1.1 对预算绩效管控的重视程度不够

当前，大多数高校对绩效管理重要性的认知不高。首先，部分高校错误地认为预算管理工作理应由财务部门承担，无需其他部门参与，因而在财务处收到上级部门拨款后的整个预算编制过程中，高校内部的其他执行部门无动于衷，从而降低了财务工作的执行力度。其次，许多项目部门仅注重绩效评价的打分环节，不考虑是否达到了预算管理目标和实施效果，也不为产生的绩效评价结果负责。最后，相关部门在进行预算申请时只考虑短期效益，与学校长期规划相脱节，因而产生了重投入轻管控、重支出轻绩效的不合理现象。如此一来，材料往往在项目申报时才匆忙整理，由于缺乏项目前期的调研，使得项目资金运用和项目库建设前期粗略，预算执行力度弱、进度慢，最终导致了专项资金监管不到位、预算绩效评价水平低下以及与学校最终的战略目标相脱节等问题。

1.2 预算绩效评价工作缺少强有效的合力

目前许多高校的预算管理体系主要推行 “集中领导、分级管理”的模式，这在大规模学院和部门中尤为明显。但由于委托代理问题的存在，导致高校的预算绩效管理工作缺乏合力，主要表现为以下两点：一是高校与各学院和部门的数据和利益不对称，学院更能明确自身的工作内容和特性，因此尽可能地将项目资金投放在前期的申报环节中，而在绩效评价方面往往制定容易实现的目标和简易的评价标准，从而能够轻松达到效果，以此实现利益最大化；二是考虑到受托责任的差异，在预算执行过程中，学院内各部门对占用的预算经费负责，但并未仔细核算经费产生的效益，因此在确认是否实现项目的预计绩效方面存在较大疏忽。

1.3 预算绩效评价指标设定不完善

现阶段，我国绝大多数高校的预算绩效评价体系的建设水平仍处于较初级阶段，构建的评价指标覆盖面较窄，设置比较单一简略，且主观性特点明显，包含较多的人为因素。一方面指标的设置主要参照财政部相关评价文件中的指标体系，主要包括产出、绩效和满意度等一级指标，而数量、质量、成本、社会经济效益、生态效益和可持续影响等二级指标，以及其他自行拟定的三级指标，这两类指标大都体现为财务性质，忽视了各项目中不同业务的实际情况；另一方面，未能充分发挥指标的量化功能，定性指标所占比重过大，而定量指标涉及甚少，导致整体上指标评价体系的可衡量性低下，而且，大部分指标多聚焦于事后评价，缺乏对事中环节的监管控制，从而降低了整体的预算绩效评价水平。

1.4 预算绩效的监管机制不健全

预算绩效最终目标的实现过程和结果运用应在良好的监管体系的监督下进行，严格把控预算目标的实现步骤，是预算绩效控制的重要内容。然而回顾当前国内高校的监督体系发现，现行的高校预算目标监管体制尚不完善，大部分仍采用比较传统的方式，进度慢、效果差，对预算绩效数据的收集和分析不到位，不能做到及时调整工作中的偏差，可见监督力度十分薄弱。

2 完善高校全面预算绩效评价体系的对策

2.1 强化全面预算绩效管理意识

高校领导要充分意识到绩效管理的重要性，转变传统观念，严格把控高校内部各项资金的运用，提高资源的利用效率，以实现高效可持续发展目标；要积极促进各部门的配合联系，倡导全员参与，齐抓共管，共同加快绩效评价工作的建设进程；还要明确和区分责任主体，充分落实“花钱问效，无效问责”的管理理念。除此之外，依据高校制定的中长期目标，建立滚动制预算项目库，动态监控项目实施的全过程，从而提高预算绩效管理的工作水平和资金利用效率。切忌忽略中长期项目库建设，忽视项目前期的预算准备工作，以及为了防止部分预算额度被砍掉而故意夸大金额申报，避免造成各部门经费互争，徒增了财务部门的工作量。如此才能充分发挥预算管理和绩效评价职能，确保高校的每一笔支出都科学合理，从而保障高校长期战略目标的实现。

2.2 完善全面预算绩效评价体系

高校要想改进全面预算绩效管理，可考虑从制度完善、机构建设以及人员配置三大方面着手。首先，建立健全预算绩效相关的事前、事中和事后管理制度，既要关注项目的事前预算和绩效评估，又要动态监督预算执行进度和结果实现的全过程，并将本年度评估结果作为未来年度的预算参照，充分发挥全面预算绩效评价的职能。其次，设置独立的全面预算绩效管控机构，比如成立管理委员会、下设其他办公室或者设立工作领导小组等，加大对预算绩效管理的统筹规划和监管力度。再次，强化预算管理人员队伍建设，培养专业高效的人才队伍，提高预算绩效评价的工作效率。可通过专业培训、阶段考试等方式强化相关人员的全面预算绩效管理认知，进一步提高其工作水平和效率。最后，延伸预算绩效管理业务范围，使其尽可能地覆盖财政和非财政资金。另外，要做到与时俱进，积极倡导和完善数据平台运用，加快预算绩效管理的信息化建设进程，做好与现有系统和数据的衔接和沟通，实现预算绩效评价工作的科学化。

2.3 引入平衡计分卡，科学合理构建评价指标体系

“人才培养”和“内涵建设”是高校的治学原则，同时高校也注重“保基本”和“内涵优先”的资源配置准则，可以看出高校通常不把经济效益作为考核重心，而是进行人才培养、科研建设和资源利用效率的综合考核。平衡计分卡（Balanced Score Card，BSC）是一种统筹战略规划和业绩衡量的多方面管控体系，能够帮助高校实现综合性的预算绩效管理考核目标。该体系通过将高校战略目标转化为所需的绩效评价体系，并将高校自身特性和长期规划归结于财务和非财务指标、定性和定量指标，最终细化分解成附权重、可量化的评价指标，从而为高校构建相对完备的全面预算绩效评价体系。

3 基于BSC 的高校全面预算绩效评价体系设计

3.1 方案设计

全面预算管理是要求全员参与、全面覆盖、全程跟踪以及将关键问题融于一体的管理控制方式，它是持续改进的动态过程，经过预算的编制、执行与控制以及考核三大环节，将高校的中长期规划、战略目标以及分年度筹划等加以协调，其关系如图1 所示。

图1 全面预算管理流程

编制高校的全面预算可以细分为确定预算目标，制定、汇总和审批预算项目。全面预算的执行和控制阶段主要对预算进行分析、管控和调整。全面预算考核阶段则主要通过进行定期、动态的考核预算项目，发掘其中的问题和风险隐患，并及时采取措施纠正偏误、防范风险，更科学合理地保障高校预算目标的达成。以上流程互联互通，相互作用。本文根据高校特点，对全面预算管理体系进行如下设计。

3.1.1 建立组织结构体系构建组织结构体系是高校全面预算管理的首要工作，通常需要建立决策、工作和执行三大类机构。

3.1.1.1 全面预算管理决策机构

高校内部的党委常委会在预算管理工作中掌握最高权力，能够对预算草案进行审查审批、报告预算执行情况以及调整不合理的预算方案。另外，预算管理委员会作为议事机构，其职能主要是初步审查各部门预算的草案制定、执行以及决算情况，并将评估结果及时汇报给党委常委会。

3.1.1.2 全面预算管理工作机构

全面预算管理委员会主要负责预算的领导、组织和日常工作，该机构主要包括发展规划处、人力资源部、校长办公室、计划财务部、经费和审计部等部门。通常设在学校财务处，负责一级预算的编制以及执行二级预算的指导和监督工作。

3.1.1.3 全面预算管理执行机构

全面预算执行的主体是高校内部各个基层单位和部门，比如各个学院、机关职能单位以及其他二级核算部门等。它们在学校的要求下，结合自身实际情况，落实预算支出和收入，并提出相应的预算管理建议；同时，根据审批的预算额度，对预算执行过程进行审查监督，并对预算的执行结果负责。

3.1.2 编制全面预算

3.1.2.1 明确全面预算目标

编制全面预算是实施全面预算管理的首要任务，而明确目标是前期预算编制工作的前提，该过程要遵循先见性、适应性、可行性、先导性以及系统性等原则。另外，内外部多方面因素也会对其产生影响。内部因素包括学科建设情况、以前年度的预算执行结果、绩效评价情况以及教学资源配置效率等因素，外部因素主要指国家宏观环境、社会满意度等大环境因素。

3.1.2.2 选择全面预算编制方法

“二上二下”是大部分高校部门编制预算时所采取的方式，它有助于防止“两张皮”问题的发生。高校通常采用零基预算法、作业预算法、弹性预算法、滚动预算法和项目预算法等进行预算编制工作。在编制预算过程中，高校要始终以国家宏观要求为依据，立足于自身战略规划，并按照实际管理需求，选择和有效应用上述方法编制预算。

3.1.3 全面预算的执行与控制

高校要通过强化对预算执行的管控来保证预算管理的均衡性和时效性。预算的安排要密切联系预算执行工作，可以适当采取绩效奖励手段，明确和落实责任主体，建立核查财政资金存量、统筹兼顾的长效机制。全面预算的执行与控制工作，要求强化对事前、事中和事后全过程的预算管理，各预算执行单位要积极按照计划推进工作进度，倘若因出现重大状况或变动而无法按预期实现预算计划，需要及时汇报给上级部门，并对预算规划做出适当调整。除此以外，高校还要完善反馈体系，动态了解预算执行进度，从而发现问题并及时采取有效措施减少预算偏误。

3.1.4 全面预算的考核

全面预算考核主要是评价预算执行的各环节工作情况，旨在提高全面预算管理水平。此过程中，首先要明确责任主体，遵循“谁使用谁负责”的管理原则。另外，还要建立完善的预算绩效评价指标，不断优化评估结果，及时根据高校战略目标要求改进绩效评价水平，帮助高校提升其预算管理水平，从而真正彰显全面预算绩效评价体系的价值功能。

3.2 基于BSC 的指标体系设定

BSC 包含了财务层面、客户层面、内部业务流程以及学习与成长层面这四个维度多方面的指标，这四个维度共同构成了有机统一的整体，最终将高校的长期战略目标以清晰明确的绩效评价体系呈现，如图2 所示。

图2 BSC 绩效评价指标体系

3.2.1 财务层面

高校的教育教学、学术科研和其他实践应用活动的正常进行都离不开资金的支持，经费紧张也一直是困扰各个高校的难题。因此，高校要积极拓展多样化融资渠道，强化预算管理力度，做好“开源”和“节流”两方面工作，防范财务风险，科学合理地进行预算编制，提高资金的配置效率。高校战略目标的达成情况、资产的运行和管理状况以及风险的防范控制等是高校财务考核的重点，也是基本点。鉴于此，建议赋予其30%的权重，指标的细分如表1 所示。考虑到高校只有不断增加收入，才能实现其增长的可持续性，因此本文将收入增长率作为财务层面最基础也是最关键的指标。

3.2.2 客户层面

学校的宗旨特性决定了高校的主要客户是学生、家长、用人单位以及社会和国家，其满意度对高校未来发展有着不可忽视的直接或间接影响。知识传授和人才培养是高校运营的主要目标，并由此产生良好的经济效益和社会效益，其社会地位也会随着顾客认可度的提高而提升，从而有助于高校扩大生源和获取资源。建议将顾客维度的权重设定为30%，详细指标参照表1。本文认为就业率和深造率是该层面的重点指标，这是高校获得诸多利益相关者密切关注的直接表现。

3.2.3 内部业务流程层面

高校为了确保战略目标实现，需要完善自身管理制度，提升管理水平，内部层面则主要指为实现目标而进行的内部管理与服务活动。学生是高校的工作重心，高校在人才培养时，一方面要优化教学条件和质量，另一方面要致力于提升学术科研水平，这在为学生提供良好科研平台的同时，也极大助力了高校的发展，而且为进行“双一流”学科建设奠定了良好基础。基于此，建议将该维度权重设置为20%，详细指标见表1。另外，将教学科研立项和获奖数、“双一流” 学科数作为内部业务流程层面的关键指标，这主要是因为这两项指标极大程度上直观地体现了一所高校的科研和教学质量。

3.2.4 学习与成长层面

高校的发展和创新能力与其学习与成长密切相关，要在不断创造价值的前提下获得可持续发展，学习和创新能力尤为关键。高校一方面要提倡教师 “走出去”，多于外界交流沟通，学习新知识新技能；另一方面要积极实施“引进来”战略，通过吸收优秀人才来强化自身队伍建设。建议赋予该维度20%的权重，具体指标如表1 所示。由于院士是最高的学术称号，其数量很大程度上反映了高校的科研实力，同时也体现了高校的人才培养、学科建设和学术交流能力，因此本文将全职院士数量作为该层面的最重要指标，它更能体现出一所高校的教学质量水平。

表1 绩效评价指标细分表

4 实施BSC 绩效评价体系的保障机制

虽然高校实施基于BSC 的绩效评价体系具有诸多优点，但在绩效评价过程中，可能存在着一些难题，比如在确保三级指标间相关性和适应性上存在较大难度，执行成本高、难度大，不利于调动全员积极性。鉴于此，建立完善的保障机制对BSC 绩效评价体系的顺利实施具有十分重要的意义。

4.1 强化预算项目库管理

高校内部财务处负责预算绩效管理的组织工作，各职能部门负责对专项资金的运用管理，同时实施项目库管理，统筹立项、日常运行和结项多个环节。各职能单位在设立申报项目的项目库时，要参考高校整体战略安排，采取3～5 年滚动模式进行管理，优先安排已入库项目的资金申请，对于非入库的项目不考虑本年度预算额度。另外，可以提前审批结算，以防止出现预算审批时滞妨碍项目实施进度的现象。

4.2 落实“自评＋他评”制度

专项资金执行结束后引入“自评＋他评”制度，需要相关负责部门参照申报时的指标进行设定，形成专项资金运用的绩效自我评价报告，之后交由财务专家审核，最终汇报给高校的绩效考评小组做出最后判断，考评小组针对各年度的评价结果做出经济效益的相关反馈。

5 结语

基于BSC 的预算绩效管理模式构建了包括四大维度的指标体系，全面且充分体现了高校执行全面预算绩效评价管理的可操作性和适应性。该评价体系有助于高校强化良性循环的全面预算管理能力，提升教学资源配置效率和预算资金利用效率，极大地促进了高校中长期战略目标的实现。