小纪镇关于开展农村土地流转工作的调研报告

王辉

摘要：近年来，全国各地积极引导开展土地承包经营权流转工作，实现了集中连片种植和集约化、规模化经营，节约了生产成本，提高了农民的收入，促进了农村产业结构调整和土地资源优化配置。为进一步推动农村土地“三权分置”工作有序推开，做好二轮土地承包到期再延长30年的政策衔接，赋予农民更加充分且有保障的土地承包经营权，建立健全土地承包经营权流转市场，加强土地承包经营权流转管理和服务，促进农村土地适度规模化经营，我镇经周密安排，积极行动，迅速开展工作，现形成调研报告如下。

关键词：小纪镇;农村土地流转;调研报告

1 小纪镇基本情况

小纪镇辖76个行政村，总户数18212户，总人口47191人，农用地15214.67hm2，其中：耕地9514hm2，园地1039.33hm2，林地1422.93hm2，其他农用地3238.4hm2，土地以丘陵地为主，农民以种、养殖业收入为主，为典型农业大镇。

2 小纪镇农村土地流转及适度规模化经营现状及特点

2.1 现状

目前，小纪镇确权耕地流转面积达2140hm2，涉及流转户数4350户，签订正式流转合同5710份，流转土地仍以种、养殖业为主。以流转区域划分，整村流转土地的没有，小纪镇主要以小区域为流转规模，广泛开展农地承包经营权流转。

2.2 问题

（1）是土地承载着农民的社会保障功能。农民从事农业生产时，土地提供了农民生活所需的基本生活需求，保障了农民的基本生活;当农民兼业从事非农生产时，即使失去非农就业机会，农民仍可返乡从事农业生产以获得农业收入，这时，农村的土地作为他们最后的也是最基本的保障。这就是常年外出务工的农民也难以舍弃土地的原因。

（2）是土地依然是留守老人获得收入的主要途径。随着城市就业机会的增多，农村青壮年外出务工越来越多，留守家里的都是一些老人和儿童，但由于农村一些社会保障功能缺失或不健全，新农保一个月100多块钱难以维持生活，留守老人仍把土地作为获得生活收入的主要来源。

（3）是土地流转权益的保障顾虑。农民流转土地经营权后，土地规模经营实现，现代农业得到发展，而作为拥有土地承包权的农户在没有经营土地的情况下能不能保证享有现代农业发展带来的福利。

2.3 特点

总体来看，小纪镇农村土地流转主要呈现出三大特点：

（1）流转规模日趋扩大化。近几年来，随着市场经济的不断发展，城市三产服务业逐步繁荣，农村劳务输出规模的不断壮大，越來越多的农民，特别是青壮年农民离开土地，走出家门寻找致富门路，加速了农村土地的流转，农村土地流转规模呈逐年扩大之势，逐步向整村流转趋势发展。目前小纪镇土地流转总面积达到2140hm2，其中土地经营权流转1606.67hm2，土地经营权转让286.67hm2，土地经营权互换246.67hm2。

（2）流转主体日趋多元化。参与农村土地流转的除一般农户外，农村种植养殖大户、农民专业合作社、家庭农场和农业企业逐步成为农业规模经营主力军。目前，小纪镇2家农业产业化企业、12家农民专业合作社和6家家庭农场参与了土地流转483.33hm2，例如：小纪镇的“海阳市海奎果蔬种植专业合作社”，流转周边4个村的闲置地及荒地约100hm2，规模种植丰水、黄金、秋月三个品种的梨，目前入社社员

200余名，以土地入股的社员可以获取稳定的务工收入，每667m2为1股，1股折合200元。目前每股可收益1400元，村集体收入约10万元。

（3）流转方式日趋多样化。农村土地流转主要有五种类型。一是转包型。指原承包方将部分或全部土地的经营权转移给其他农户，这种形式在小纪镇十分普遍，流转入农户1382.67hm2，占流转总面积的64%。二是互换型。农户之间或农户与集体经济组织按照自愿、互利的原则串换承包地，互换土地246.67hm2，占流转总面积的12%。三是租赁型。就是农户将土地租赁给本集体经济组织以外的单位或个人，出租土地125.33hm2，占流转总面积的6%。四是入股型。就是农民将土地以股份的形式参与经营，入股土地98.67hm2，占流转总面积的5%。五是转让型。经承包方申请和发包方同意，将土地承包经营权让渡给本集体经济组织内其他农户经营，转让土地286.67hm2，占流转总面积的13%。

3 取得的主要成效

小纪镇农村土地的合理流转，提高了农村土地利用率，有效整合了农业资源，产生了比较显著的经济效益和社会效益。一是，促进了农村产业结构调整。全镇农村土地流转2140hm2中，90%用于发展水果、蔬菜、粮食、畜禽等优势产业，做到了优势产业板块不断发展壮大。二是，扩大了农业规模经营。农村土地流转就是为了发展规模经营，以取得规模效益。如：今年全镇落实省市县农村土地“三权分置”政策，采取转包、租赁、入股、转让等形式集约开发，发展新的产业化种、养殖面积373.33hm2，有力抑制了农村土地弃荒。三是，促进了农村劳动力转移和农民增收。农村土地的合理流转，不仅为外出务工的农民解决了后顾之忧，而且还使务工农民从中获得了一定收益。四是，维护了农村社会稳定。制定了符合实际，操作性强的农村土地纠纷调处责任制，安排专人负责，按照“属地管理、分级负责”的原则妥善调处了各类土地纠纷。

4 当前土地流转和发展农业适度规模经营应注意的因素

4.1 土地流转行为要依法办事

我国《农村土地经营权流转管理办法》明确规定，土地经营权流转不得损害农村集体经济组织和利害关系人的合法权益，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境，不得改变承包土地的所有权性质及农业用途，确保农地农用，优先用于粮食生产，制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。

4.2 土地流转行为不规范

农户之间的土地流转，部分通过私下口头协议，将土地流转给邻居或亲属，没有签订合同;有的村存在少数人种“霸王田”，导致机动的承包费兑现难、农户间土地不均等问题而引发纠纷，难以解决，存在着这种农户间口头约定流转土地的现象。

4.3 对“三权分置”法律制度宣传不到位

有一部分老百姓旧习惯根深蒂固，承包土地的经营权流转困难，在外出务工、经商的农民中，有的对土地眷恋还很深，宁愿造成土地荒芜也舍不得将土地经营权流转出去。

4.4 对土地流转认识不到位

部分基层干部对农村土地流转认识不足，重视不够，认为土地流转是农户自己的事，应由农户和业主自由协商，参与热情不高，疏于管理。

4.5 少数村借土地流转与民争利

部分村，税费改革前因农业效益低，将农户撂荒土地集中发包，承包期10～30年，寅吃卯粮，一次性收取承包费，用于偿还债务及开支，还有少数村借产业结构调整，集约土地统一经营开发，截留本应调利返还农户的流转收益，侵占农民土地权益。

5 土地流转需要完善相关政策

5.1 健全服务体系，促进土地流转规范化

一方面，要健全县、镇、村三级管理服务网络建设，改变当前部分机构虚设、效率低下的现状，确保职能到位、人员到位、保障到位。另一方面，要完善工作机制，切实抓好政策咨询、信息发布、价格指导、合同签订、纠纷协调等服务职能的落实，确保土地流转合理合法、规范有序地进行。

5.2 加大监控力度，确保土地流转实效性

要探索建立土地流转监控体系，在企业资本进入农村前，突出对其农业经营背景和能力的考察，避免一些短期逐利的资本盲目进入，造成土地资源浪费和农民利益受损;在企业资本进入农村后，要强化流转后土地的用途管制，对资本在农村经营不善，公然“圈地”造成浪费的，强令其退出，切实保障土地流转的实效性;制定配套政策加强监控，在土地在大规模流转后，要建立切实有效的风险防控机制，有效规避土地流转风险，确保农民的基本利益不受损失。

5.3 尊重农民意愿，突出土地流转自愿性

一方面，推进农村土地流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则，充分尊重农民在土地流转中的主体权利、选择权利和谈判权利，改变村委过度干预土地流转的状况。另一方面，要健全完善问责机制，对违法强制流转农民承包地、强占土地的行为，进行严厉问责，确保农民合法权益得到保障。

5.4 完善政策扶持，提高土地流转积极性

一方面，要加大财政扶持力度，适当增加对土地流入的规模经营大户的扶持资金，鼓励他们多种地、种好地。同时，结合我县流转工作实际，对土地流出的农户也给予一定的资金补助或奖励，提高广大农户的积极性和主动性。另一方面，要加强信贷支持力度，积极探索农村土地承包经营权抵押贷款的有效途径和形式，努力推进土地承包经营权抵押贷款业务，解决土地流转的资金瓶颈问题。

6 建议

加快推进农村土地“三权分置”工作，建立起新型农村土地流转机制，推动农村土地依法依规适度规模经营，是一项长期而艰巨的工作，既不能无所作为，更不能急于求成。为了积极稳妥地推进这项工作，积极探索“政府培育市场，市场引导流转，流转促进发展，发展维护民权”的土地流转新机制，促进土地规范流转和适度规模经营。

一是政府培育市场并加强集体土地监管。

（1）按照省市县关于“三权分置”和发展农业适度规模经营的文件精神，小纪镇加快培育“村镇交易、县市监管”的土地流转市场，为土地流转提供一切便利条件，為农村承包地经营权流转的市场培育夯实基础。

（2）第二轮土地延包时我镇集体经济薄弱，全镇预留机动地约0.1万hm2，部分村集体未按民主程序随意流转机动地，造成基层不稳定，承包费难收取现象发生。对此，我镇对农村集体机动地流转严格按“四议两公开一监督”程序办理，成立纪检、组织、财务组成的专班依法办理流转。

二是流转促进发展。任何形式的流转都要紧扣发展这个主题，瞄准提高土地产出率、优产率这个首选目标，在确保承包农户流转权益的前提下，使土地经营权逐步向专业大户、家庭农场、农村合作经济组织、龙头企业集中。要采取切实措施，帮助流转双方解决实际困难，修订发展规划，完善流转合同，不断增产增效，真正实现双赢。

三是发展维护民权。要切实保证流转农户的权益，让他们安心放心，镇级土地流转服务体系应该做到：第一，对受让方严格进行资质审查，实行市场准入制度;第二，对较大规模的新兴项目进行论证，努力避免市场风险;第三，合理确定合同标的，提倡实物标的、以国家牌价计价;第四，对较大规模的流转，按照标的额的一定比例，由承租方向交易中心交纳风险抵押金。

四是市场引导流转。按照诚信、便民、规范、公平的原则，利用市场机制引导流转。一是信息服务。建立信息收集、审核、储备、发布、反馈网络，为申请流转的供、求双方提供真实准确的信息。二是组织洽谈。镇交易中心定期开展挂牌交易业务，组织有交易意向的供、求双方面谈，提供洽谈场所、指导计价、示范合同文本等服务。三是签约鉴证。面谈成交后，镇级交易中心要组织供、求双方签订规范的流转合同，鉴证后颁发流转确认书。四是资料归档。交易中心将流转合同等交易资料整理归档，妥善保存，并定期将成交表册报经管站备案。

7 解决对策

针对当前土地流转存在的问题，最重要的是建立健全社会保障和土地流转市场、交易规则，让农民无后顾之忧进行自愿、合理流转。

一是建立健全农村社会保障制度。现代社会保障制度包括失业保险、养老保险、医疗保险、最低生活保障等，而在农村社会保障不尽完善的情况下，土地充当着社会保障的角色，发挥着社会保障的效用。只有建立健全社会保障制度农民才没有后顾之忧，也有了土地流转的积极性和主动性。

二是建立土地流转交易规则，保障农民合法权益。土地流转后，如何保障农户的合法权益，这方面政府应该给出保障机制。一方面政府有关部门建立土地流转市场，规定交易规则，保证土地合法有序流转。另一方面政府有关部门建立担保机制，有效化解土地租赁大户转嫁给农户的经营风险，保障农户合理土地流转收益。

三是破除户籍制度隔离，把务工农民纳入城市社会保障范围。近年来，随着各级政府和全社会的重视程度的提高，农民工基本权利保护的问题正在逐渐落实。在社会保障方面，农民工可以参与城镇职工基本失业保险、基本医疗保险，以及就业、工伤、失业等社会保险项目，维持他们在城市中就业和居住的稳定性，使他们逐渐从临时就业过渡到稳定就业，从流动过渡到定居，从而顺利地完成从农村人向城市人的转化一是建立健全多层次农村社会保障制度，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，使农民医疗有保障，失业有保险，解除农民的后顾之忧，鼓励农民流转土地，确保土地流转规范有序进行。

四是完善《土地管理法》中关于土地征用及补偿制度规定，从法律上建立更严格的土地征用程序，压缩政府征地的项目，杜绝采用行政强制手段以土地换资金、以土地换技术、换项目以及以土地滥搞形象工程，片面追求规模化流转土地，损害农户利益行为。

五是兼顾劳动生产率和土地产出率，把握好土地经营规模的适度。通过健全土地流转管理和服务体系，为农户流转土地提供明晰产权、规范合同等基础支撑和信息发布、政策咨询、价格评估等公共服务。

六是通过农户间流转承包地，发展专业大户、家庭农场，实现家庭经营规模的扩大，避免工商企业长时间、大面积租赁农户承包地;并建立严格的工商企业租赁农户承包地准入和监管制度，设定准入门槛，防止农田非粮化、非农化，及时纠正违法侵害农民承包经营权的行为。

参考文献

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