打造现代化省会都市圈 加快融入京津冀世界级城市群

中共石家庄市委党校课题组

[摘要]京津冀协同发展的目标是要建设以首都为核心的京津冀世界级城市群。在推进过程中，最大的不平衡是河北与京津的不平衡，最大的不充分在于河北发展的不充分。研究世界级城市群发展经验发现，都市圈经济往往是城市群形成的必要前提。河北省“十四五”规划明确提出要打造现代化省会都市圈，通过深入分析石家庄都市圈的现状和存在的问题，立足建设现代化省会都市圈，就要坚持系统观念，不断加强顶层设计，实施强省会战略，并与京津建立金融资本、人才技术、产业项目等深层次链接。

[关键词]都市圈;石家庄都市圈;系统观念;强省会战略;京津冀协同发展

[中图分类号]F127   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2022）06-0038-06

京津冀协同发展是以习近平同志为核心的党中央在新的历史条件下作出的重大决策部署，其目标是要建设以首都为核心的京津冀世界级城市群。2014年以来，京津冀三地目标同向、措施同步，加快推进重点区域和重点领域协同发展，京津冀协同发展取得显著成效。但是，京津冀南部城市因为距离京津较远，接受京津辐射带动能力较弱，发展速度和水平较为落后。根据世界级城市群发展规律，都市圈经济是城市群形成的必要前提，一个城市群的发展往往需要几个都市圈的支撑。 2019年2月，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，都市圈建设上升为顶层设计。河北省“十四五”规划也明确提出要打造现代化省会都市圈，石家庄都市圈将有力推动京津冀协同发展和京津冀世界级城市群加速建设。

一、石家庄都市圈对于京津冀世界级城市群建设具有重大意义

（一）都市圈是城市群高质量发展的重要动力源

随着经济社会的发展，城市间的竞争已不再是一定区域范围内各城市之间的竞争，而是在城市群这个更为广阔的空间范围来开展竞争，即城市群成为各国参与全球竞争和国际分工的基本地域单元。全球六大世界级城市群一般是由单个超级城市为核心、至少三个特大城市构成的高度一体的庞大的城市密集区。探究其发展规律可知，六大世界城市群大都经历过城市间自由竞争、都市圈及产业集群形成、城市间协同发展的过程。

我国“十三五”规划期间建设的19个城市群，以大约25%的土地聚集了全国约75%的人口，创造了全国约88%的GDP，极大带动了区域经济发展和国家参与全球竞争的实力。然而，我国作为一个经济总量位居世界第二的大国，在六大世界级城市群中仅占一席，群内城市群而不和现象不同程度存在，较为严重地制约着城市群的竞争力。2019年4月，国家发改委印发《2019 年新型城镇化建设重点任务》，调整了我国新型城镇化空间格局，由“城市群—中心城市—中小城市（镇）”转变为“城市群—都市圈—中心城市—大中小城市协同发展—特色小镇—乡村振兴”统筹发展的总体战略格局和全尺度空间组合链条。至此，我国都市圈建设上升为顶层设计。随后，国家“十四五”规划提出要“发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局”。城市群和都市圈的发展态势逐渐明朗化，即城市群是新型城镇化的主体形态，而都市圈是城市群形成的必要前提，城市群的发展以都市圈为其“强核”，都市圈建设成为城市群高质量发展的必要环节和战略支撑。

（二）石家庄现代化都市圈建设是京津冀协同发展的必然要求

按照《京津冀协同發展规划纲要》部署，京津冀以建设世界级城市群为目标导向。城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，一般是由1个以上特大城市和至少3个以上大城市构成的空间组织紧凑、经济联系紧密，高度同城化和高度一体化的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。从这个意义上说，都市圈是构成城市群的必然形态。京津冀城市之间因为发展差距较大造成协同困境。京津城市等级较高为超大城市，河北11个地级市中无一特大城市，且经济实力都不强，至今未有一个经济总量过万亿城市。石家庄作为河北省会，与京津两市的发展水平差距不断拉大。京津冀协同前的2013年，石家庄经济总量是4864亿元，为北京的24.9%;而京津冀协同发展的八年后即2021年，石家庄经济总量是6490.3亿元，只相当于北京的16.1%，八年时间下降了8.8个百分点。另外，冀中南区域距离京津较远，接受京津辐射带动能力有限，很难分享中心城市的发展成果。因此，在京津冀城市群北部已经形成了北京、天津两大都市圈，而南部缺乏相应级别的都市圈支撑，这不仅制约了京津冀协同发展进程，而且冀中南区域城市也陷入了发展困境。长此以往，“马太效应”不断显现，京津冀协同发展难以有效推进。

因此，石家庄都市圈建设势在必行，要将石家庄都市圈打造成京津冀城市群南部资本聚集地、人才高地、交通枢纽、文化中心。石家庄都市圈作为城市群和中心城市的中间层级，还要率先发挥要素和资源突破行政边界束缚、实现跨区域配置的优势，破解京津冀城市群群而不合难题。

（三）石家庄都市圈建设迎来重大发展机遇

河北省“十四五”规划明确提出要打造现代化省会都市圈，石家庄市“十四五”规划第七篇为“加强大省会建设，打造石家庄现代化都市圈”，尤其是省委省政府出台了三十条含金量极高的支持举措，市委市政府以“6+1”专项行动开题破局，加快发展、跨越赶超的态势已经形成，石家庄都市圈建设迎来重大发展机遇。

如果说“省会强则全省强”，那么“中心城市强则都市圈强”，中心城市是都市圈经济发展的重点和中心。《中国都市圈发展报告2018》将全国34个都市圈分为成熟型、发展型、培育型三个层级，石家庄都市圈处于发展型层级。纵观处于同一层级的郑州、长沙等先行都市圈建设的经验做法，几乎都是举全省之力支持省会现代化都市圈建设。都市圈往往需要跨市域甚至省域，缺乏跨界治理工具将导致都市圈空间上的行政管理碎片化。目前城市发展中“城市本位”的倾向仍然很重，核心城市和周边地区竞争有余、合作不足，这种竞争格局在很大程度上遏制了同城化发展。河北省委省政府的大力支持，有利于打破行政壁垒，促进要素有序流动，为石家庄现代化都市圈建设提供了坚强保障，石家庄要抢抓历史机遇，勇担历史重任，乘势而上、善作善成，加快建设石家庄都市圈，以圈鼎群，在京津冀协同发展中做出应有贡献。

二、石家庄都市圈融入京津冀世界级城市群的现状及面临挑战

京津冀协同发展自2014年提出以来，在交通、生态、产业等方面取得显著成效，但作为其区域中心城市的石家庄，在融入京津冀世界级城市群建设的过程中无论速度还是质量都不尽如人意，究其原因是石家庄在“单打独斗”而未形成有力的都市圈效应。

（一）经济发展水平不断提升，辐射带动作用不足

结合多位学者研究，本课题将石家庄省会都市圈的范围暂定为石家庄、衡水、邢台和邯郸四市。2021年，石家庄市生产总值为6490.3亿元，比上年增长6.6%，占整个都市圈总量的48.7%;在城镇人口方面，石家庄市常住人口已过千万，占都市圈总人口的40%。但石家庄并没有在都市圈发展中占据绝对的领先地位，作为中心城市发展能级有待提升。另外，与全国的其他省会城市相比，曾经排在后面的郑州、长沙、西安、合肥都已经超过石家庄，尤其是合肥，1997年，石家庄经济总量几乎是合肥的3倍，而现在只有合肥一半，经济影响力居于省会城市中下游水平。同时，石家庄面临区域发展的“虹吸效应”。由于北京、天津两个直辖市特殊的行政区划以及在经济发展、公共服务、环境资源、教育等方面的优势，高校人才就业意向多首选京津两地，石家庄人力、资金、项目等存在流失现象。

（二）产业发展取得长足进步但质量不高

城市要发展，产业是根本。多年来，石家庄市的三次产业结构由2012年的3.7：47.6：48.7调整为2021年的7.8：32.5：59.8，第二产业的比重下降了15.1个百分点，第三产业的比重增加了11.1个百分点。经济结构不断调整优化的同时也出现了一些不容忽视的问题：以固定资产投资、社会消费品零售、对外进出口、服务业、财政金融等为主的第三产业增加值占全市经济比重过高，第二产业的支撑作用较为乏力。没有坚实有力的工业作为支撑，“三二一”的产业结构就是一种低水平的、不可持续的产业结构。除此之外，产业的发展也面临挑战。一是传统产业发展亟待转型升级。部分重工业如石油加工、炼焦和核燃料加工业等产值高但利润低，落后的生产技术导致了粗放型的生产方式和较高的生产成本。而且这些高耗能、高污染的产业，造成了严重的工业污染，给人民的生活带来了极大的健康隐患。二是产业的创新引领能力不强。近年来，石家庄逐步完善科技创新体系，企业的创新能力在全省处于领先地位。比如成功举办了2021中国国际数字经济博览会，规上高新技术产业增加值增长11.3%。2020年，石家庄专利授权19577件，有效发明专利9302件，每万人发明专利拥有量8.95件，居全省第一。但和其他省会城市相比，科技创新能力仍有待提升。2020年合肥全市有效发明专利32714件，每万人发明专利拥有量39.95件，是石家庄的4倍之多。同时都市圈内“双一流”建设学科数量为0，没有一所“985”“211”高校，导致了创新人才少，科研创新能力低。三是城市间产业分工有待加强[1]。周边城市没有和石家庄形成紧密的产业链关系，而且产业同质化严重，产业分工不明确。石家庄、邢台、邯郸的优势产业都有食品加工、钢铁、装备制造、医药及纺织业，从长远来看，这样只会加剧城市之间的竞争，不利于都市圈内产业集群的培养。

（三）营商环境有所优化但仍待提升

“人人都是营商环境，事事关乎石家庄形象”。优化营商环境是不断解放和发展生产力、推动都市圈高质量发展的关键。石家庄近年来在优化营商环境方面迈出了实质性步伐，围绕发展活力大跃升，对标国家营商环境评价指标体系，抓重点、固优势、补短板、强弱项，一直在努力打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境，最近同福集团将总部迁回石家庄，充分体现了石家庄在优化营商环境上的温度和速度。同时，也存在着“招商引资时笑脸相迎，投资落地经营后有难不帮”等问题，给本地企业发展带来困难，再经过人们的口耳相传，对石家庄营造一流营商环境造成不良影响。尤其是在各种机构推出的营商环境城市排名中，石家庄市表现不佳。在由粤港澳大湾区研究院、21世纪经济研究院联合发布的2020年中国296个城市营商环境报告中，石家庄排名57。而那些已经被发改委批复的都市圈中心城市如南京、福州、成都、长沙、西安都名列前茅，分别排在第8、26、6、9、11名。

（四）交通设施不断完善，路网体系亟待提升

地區之间良好的交通条件可以大大减少城市间的运输成本，对都市圈的形成有很大的推动作用[2]。石家庄地处华北平原，素有“南北通衢、燕晋咽喉”之称，是中国铁路运输的主要枢纽之一。2021年，石家庄出台多项政策：三环辅道全线贯通，三环内高速公路取消收费等，市内交通路网体系不断完善。近日，为消除城市割裂现象，拉开城市发展框架，总投资115亿元的复兴大街市政化改造项目顺利启动，进一步优化交通路网体系。但石家庄都市圈的交通建设还面临诸多挑战。一是石家庄市区骨架路网和主干道系统仍需完善，存在多处断头路，地铁线路也未形成网络，还需结合新一轮国土空间规划编修，进一步优化城市重点区域轨道交通线网规划。二是石家庄作为中心城市和周边地区的连接通道略有不足。二环路还没有实现与周边道路和三环的互联互通，市内四区也未形成与藁城区、栾城区、鹿泉区、正定县和正定空港区域的快速交通路网。除了石衡高速公路正在建设中，与邢台、邯郸交通连接的支线路网也不足，就导致了石家庄都市圈中心城市对周边城市的辐射带动能力不强。三是都市圈对外交通运输能力不足。交通行业有句俗语，叫作“有网没站，等于白干”。可见作为高铁网中重要的组成部分—高铁站，其重要性不言而喻。而作为都市圈中心城市的石家庄市只有四座高铁站，其他城市诸如福州、合肥有10座，哈尔滨有15座，重庆有21座之多。航空业发展也不占优势。河北的民航旅客吞吐量和货运吞吐量不仅和京津两地存在差距，与河南、山东等邻近省份也有一定距离。石家庄正定机场2021年旅客吞吐量645.1万人次，货邮吞吐量3.33万吨，增速较上年都有较大程度的下降，与其他省市间差距较大，从侧面反映出石家庄省会都市圈的经济社会发展和对外开放水平不高（具体见表1）。

（五）生态环境有所改善，生态压力依然很大

良好的生态环境是建设现代化都市圈的前提，也是实现高品质生活的重要保障。石家庄通过大力整治环境污染，环境质量已经得到明显改善。2021年终于摘掉了空气质量全国后十的“黑帽子”，优良天数比2020年增加35天，达到240天，改善幅度居全国前列。但在全国空气质量综合指数168个重点城市中排名仍然倒数第13位，生态环境整治任重道远。一是生态环境治理压力大，治理进程缓慢。由于产业结构的影响和污染物扩散条件较差，冀中南地区主要污染物PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮的平均浓度均高于冀北地区，污染防治任务十分艰巨。二是生态文明意识尚需提高。虽然百姓越来越关注生态环境问题，但是环境保护仍以政府主导、以行政手段为主线，大多数人并未真正自觉地参与到生态环境保护活动中，掌握的生态环境保护知识较为缺乏，节水、节能、绿色消费、绿色出行等还没有真正成为人们的行动自觉。

三、打造现代化省会都市圈、加速融入京津冀世界级城市群的对策建议

（一）坚持系统观念，处理好都市圈城市之间的关系

党的十九届五中全会提出把坚持系统观念作为我国经济社会发展必须遵循的原则。按照马克思辩证唯物主义的思维逻辑，系统观念就是把客观事物看作由各种要素基于一定关系组成的有机整体，这就要求我们客观地、发展地、全面地观察事物，把握事物发展规律，解决事物发展矛盾。同样，打造现代化省会都市圈也必须要坚持系统观念，要“跳出城市看城市”，立足京津冀、立足整个都市圈看城市，还要高瞻远瞩看城市“最少要看20年”，这样才能处理好都市圈城市之间的关系，切实推动都市圈建设助力京津冀世界级城市群构建。

一方面要发挥好中心城市“引领示范”作用。打造现代化省会都市圈的核心是发挥石家庄市作为中心城市的区域经济增长极效应。从国家区域发展战略高度，在更深层次上思考石家庄市在现代化省会都市圈中应当引领什么、示范什么。另一方面要处理好中心城市与都市圈内其他城市的关系，尽快形成分工协作、互利共赢的良性竞争格局。避免受到行政区划、政府竞争、产业园区同质化竞争等因素影响，使得中心城市同都市圈内其他城市之间形成内耗式竞争，甚至虹吸效應。

（二）做好顶层设计和规划，建立健全都市圈协同发展体制机制

充分发挥政府在都市圈区划、功能定位、产业布局、公共服务以及交通建设等方面的治理效能[2]。尽快编制《石家庄都市圈发展规划》，根据各地的比较优势，做好顶层设计和规划。避免都市圈内部政策体系的分散化，规划布局各自为政的思维定式，提升基础设施互联互通水平，促进城市间产业分工协作，率先实现城乡融合发展，合力打造营商环境高地，加快建设统一市场推进公共服务便利共享。真正形成都市圈内部战略规划“一盘棋”，区域发展“一体化”。

石家庄作为省会都市圈的中心城市，应带头设立都市圈有关协调机构，创新跨行政区域治理体系，促进都市圈内城市间的平等对话、共同协商，建立各级地方政府协同治理机制。统筹谋划石家庄同都市圈内其他城市之间形成协同发展、竞争有序、互利共赢的区域发展新格局，把石家庄都市圈打造成为具有全国影响力的现代化省会都市圈，加速融入京津冀世界级城市群。

（三）实施强省会战略，推进都市圈建设

省会强则省域强，同时省域强也支撑着省会城市的发展。要打造现代化省会都市圈，必须实施强省会战略。才能发挥都市圈中心城市主引擎作用，进而提高都市圈的整体发展水平和综合承载能力。

一是以大交通打通发展经络。城市要发展，交通须先行。要加快“轨道上的石家庄”建设。制定《石家庄都市圈交通一体化发展规划》。将促进交通互联互通作为都市圈实现同城化的重要路径。在“1小时通勤”的基础上进一步缩短都市圈内的城市通勤时间。加速都市圈内高铁、城际铁路、地铁、高速公路等基础设施一体化进程。完善公路路网体系。拓展现代化航空运输体系，积极融入京津冀世界级机场群。建设城市综合交通枢纽，形成城市内外和不同方式之间便捷、安全、顺畅换乘，打造城市综合交通中心。

二是推进产业链式集聚集群发展，构建产业生态。城市发展关键靠产业支撑，产业发展也不再仅靠企业间“单打独斗”，而是产业链条间的“组团打拼”，实现产业链式聚集链式发展[3]。培育产业链，龙头是关键。石家庄要紧抓5个以上千亿级产业集群，围绕龙头企业和优势产业加快强链、补链、延链，拉长壮大产业链。良好的产业生态是产业链式集聚、集群发展的重要保障。产业生态与自然生态系统近似，是多个主体之间依存共生的多维度系统，彼此之间能够产生“生态化反应”，在整个系统中，既分享利益，又互相贡献。以北上广深为代表的超大城市之所以能够保持高增长的根本原因，在于建立了“热带雨林式”产业生态，同生共赢、创新氛围浓厚。石家庄要高标准研究制定产业发展规划，在外探索多领域合作，在内整合最优资源，持续加强对人才、资金、技术等资源要素的吸附力，构建上下产业链融会贯通的产业生态。

三是以生态优先绿色发展夯实发展底色。绿色发展是落实新发展理念的必然要求，发展前景广阔。作为省会都市圈的中心城市，石家庄市更应率先作为，严格环保准入，严格落实环境空间管控，强化环保引导和调控作用，积极引导各产业绿色低碳循环发展，让绿色发展成为发展底色以及竞争优势。加快推动能源革命，促进生产生活方式绿色低碳转型。落实国家《氢能产业发展中长期规划（2021-2035）》《河北省氢能产业发展“十四五”规划》，抢抓京津冀氢燃料电池汽车示范城市群被国家五部委联合批准为首批示范城市群机遇，大力发展涵盖制氢、储氢、运氢、加氢、氢应用全产业链的氢能装备制造产业。加强都市圈生态治理，搭建石家庄绿色生态网络，构建都市圈城市间生态环境协同治理机制，建设都市圈生态环境安全防护体系。

四是以优良的营商环境聚集优质资源要素。拥有高质量的营商环境是城市综合竞争力提升的基础。为此，石家庄应努力打造市场化、法治化、国际化的营商环境。牢固树立为企业服务的“店小二”意识，努力构建“亲而有度、清而有为”新型政商关系。尤其要聚焦市场主体，对标国内外先进城市，深化“放管服”改革，疏解企业生产经营过程中的堵点、痛点，精简有关审批事项、环节和流程，不断提高办事效率和为企业服务水平。

五是以高层次全方位开放引领城市能级提升。要主动融入“一带一路”建设，加快推进正定机场京津冀区域航空枢纽和物流中心、石家庄国际陆港建设。利用好自贸试验区正定片区政策优势，坚持“项目为王”，实现招商引资新突破。坚持请进来、走出去相结合，既要精心办好数博会、正博会等展会活动，还应积极申办一批具有国际影响力的体育、文化、人才、旅游等交流活动。组织企业积极参加进博会、广交会、服贸会等展会，让更多的人了解石家庄、认识石家庄，不断提高石家庄的知名度和影响力。

（四）锚定京津冀协同发展，建立全方位深层次链接

省会都市圈在京津冀协同发展中，需要把握功能疏解、产业转移、辐射要素等机遇。确定强力对接的三大重点。

一是金融资本对接。金融是现代经济的核心，促进区域经济合作与发展离不开金融的支撑和推动。因此，应充分利用京津的金融资源，加快省会都市圈产业发展。石家庄要充分发挥5+2市属国有企业和200亿主导产业发展基金的杠杆作用和引领作用[4]，撬动社会资本，加大创新资本的生成能力，培育市场需求、优化配置市场资源、金融资源和产业资源，形成高效灵活的投资运营机制;要树立“三分投、七分管”理念，系统提升投后管理价值再造能力，力求运营稳健、布局合理、盈利突出、管理規范，探索好资本的市场化进退;要抢抓北交所成立机遇，研究探索五大千亿级产业集群，梳理专精特新“小巨人”企业资金需求和产业前景，分批次精准对接北交所，加强优质中小企业资本市场融资能力，带动更多社会资本投早、投小、投长期;通过引进京津金融战略投资者参股地方性金融机构，进一步提高金融的开放水平。

二是人才技术对接。人才是经济发展的第一要素，省会都市圈在京津冀协同发展中与京津人才对接至关重要。需要进一步优化发展环境，加强项目建设吸引人才，让人才有用武之地。同时建立与京津的人才信息共建共享机制，实现与京津人才交流、合作常态化发展。可与京津共同打造高层人才信息库，鼓励、引导高层次人才进行技术交流、项目合作、协同创新等，将京津的人才优势转化为支撑都市圈发展的人才优势。

三是产业项目对接。加强同京津的产业项目对接，对于省会都市圈深度融入京津冀协同发展中尤为重要。应积极主动严选具有带动能力强的优质项目到京津招商，通过项目建设吸引京津的人才流和资金流。除此以外，还应加强产业园区的建设和优化布局，增强对京津产业转移的吸引力，提高对落地产业项目的承载能力，充分发挥产业园区的项目建设平台、产业集聚作用。

石家庄都市圈建设事关省会发展、事关京津冀世界级城市群崛起，需要坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，从省级统筹规划到重点突破，点线面结合，才能以石家庄都市圈的崛起切实推动京津冀协同发展。

课题组负责人：赵冰琴

课 题 组 成 员：张 巍 刘思齐 吴丽霞

参考文献：

[1]廖信林，张棋飞.合肥都市圈城市经济发展质量的时空演变研究[J].合肥工业大学学报（社会科学版），2020（6）：8-13.

[2]陶希东.中国建设现代化都市圈面临的问题及创新策略[J].城市问题，2020（1）： 98-102.

[3]李林.现代化都市圈引领城市群高质量发展的路径—以成渝城市群为例[J].开发研究，2020（1）：47-53.

[4]石家庄市委、市政府关于落实《河北省委、省政府关于大力支持省会建设和高质量发展的意见》的实施方案[N].石家庄日报，2021-07-03（1）.

责任编辑：籍雪梅