实施乡村振兴战略的现状、困境与破解路径

刘丽娜

[摘要]乡村振兴是新时期我国社会经济发展的一项重要战略任务，是中国社会经济发展的又一次伟大变革。面对农业内生型发展无力破解城乡二元经济结构形成的张力、农村自然发展带来严重生态问题以及农业现代化、城镇化建设引发诸多新三农问题的社会现状，如何破解乡村振兴战略实施的困境，解決传统农业产业无法使农民大幅增收、农村跨越式发展能力不足，农业农村绿色发展缺乏顶层设计、制度引领等问题成为一项重要课题。构建国家农业主体功能区，打造乡村振兴产业集聚区，建设生态宜居的生活示范区，探索有效的路径。

[关键词]乡村振兴;现状;困境;破解路径

[中图分类号]F323   [文献标识号]A   [文章编号]1009-0169（2022）06-0027-05

2022年2月22日《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布，文件指出，要牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，突出年度性任务、针对性举措、时效性导向，充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。实施乡村振兴战略是新时期党中央对“三农”工作的全面部署。

一、实施乡村振兴战略，是中国经济社会发展又一次伟大变革

实施乡村振兴发展战略，从根本上破解“三农”问题，是我国经济社会发展的一项重要任务。中国作为一个传统的农业大国，在推进农业发展过程中我们党进行了积极的探索和实践，取得显著成绩，解决了中国人吃饭的大问题，为社会稳定发展提供了保障。农业、农村和农民自身生存状态得到极大发展和改善，取得历史性成就，工作重心实现从“脱贫攻坚”到“乡村振兴”的战略转移。

我国农业、农村经历了长期的自然发展过程，到近代，这种自然发展所固有的问题凸显，一些问题制约了农业的现代化进程。新中国成立后，在推进农业发展过程中，我国实施了三次大的制度性变革。这三次制度性变革在我国农业发展过程中具有里程碑意义，对打破农业发展瓶颈、调动农村生产力、实现全社会均衡发展和农业现代化做出了贡献。第一次重要的制度性变革是解放初期的“土地改革”。“土地改革”打破了制约农业现代化发展的瓶颈，使得土地这一农业发展的基础要素可以统筹调配，科学合理使用。“土地改革”制度的创设和实施，是我国农业发展以及现代化建设的开山之举，是我们今天破解“三农”问题的基石，为我国全面发展以及今天实施乡村振兴战略提供了保障。同时“土地改革”产生的制度红利又延伸到整个社会的方方面面，惠及我们改革开放的今天和经济社会发展全过程，是中国式经济发展道路的起点。第二次重要的制度性变革是党的十一届三中全会后实施的农村家庭联产承包责任制。在国家进入工业化发展阶段，农村家庭联产承包责任制的实施，激发了农村发展活力，释放了农村人力资源，为国家全面现代化建设和发展提供支撑。这一政策的实施稳定了农业，促进了工业，繁荣了全社会，其边际效应是巨大的。同时，家庭联产承包责任制的实施，为我国经济发展提供了新思路。如果对这一制度所产生的效益仅仅在农业、农村和农民这个框架内解读，显然是对政策的认识不够深刻。第三次制度性变革或者说制度创设是党的十九大提出的乡村振兴战略。实施乡村振兴战略是在国家完成工业化、经济发展取得显著成绩，反哺农业，为农业发展提供新的动力成为可能的情况下，我党提出的制度和政策性安排。第一次、第二次制度性变革是基于农民在农业发展中的地位，以农业为视角，以农业内生型发展为核心提出的变革，是产业内的调整和变革。两次变革不仅为农业自身发展提供了动能，同时为国家工业化发展蓄能发力做出贡献。第三次实施乡村振兴战略的制度性创设，是在我国经济社会发展到比较高的水平，在全面总结过去农业、农村发展经验，深刻认识农业、农村发展规律，特别是认识到仅仅依靠内生动力无法满足农业发展新需要的情况下提出的。其视角的切入是全社会共同发力推进农业发展，全过程、全方位解决农业问题。

作为新举措，实施乡村振兴战略，需要统筹、协调农业在国家发展中的地位、新农村建设、农民增收、社会安定、生态环境等问题。需要宏观、中观、微观兼顾，政策、制度、保障同行，国家、社会、个人共同发力。

二、实施乡村振兴战略面对的社会现状

实施乡村振兴战略，促进农业大发展，破解“三农”问题，必须大视角审视农业发展遇到的问题，全方位深度剖析，以提升工作的针对性和实效性。一些问题看似为经济学问题，但解决的路径却需要社会协调和统筹，要用系统思维模式认识问题，用全局视野解决问题。因此，2022年中央经济工作会议上提出：“必须加强协调，坚持系统观念。”[1]农业作为人类社会发展最古老的产业，在世界各国都遇到一些共性问题，同时我国作为一个发展中国家，还有自身发展的一些特殊问题。

（一）依靠农业内生型发展，无力破解城乡二元经济结构发展形成的张力

发展是政治、经济、社会、法律等要素的经济化过程。产业之间存在竞争，产业出现问题，发展缺乏动力，首先要从经济视角审视，但同时也要兼顾产业个性特点。作为传统产业，农业的生产周期比较长，其经济效益的评价也比较复杂。这些特性要求我们在农业发展上充分考虑其特殊性。实施乡村振兴战略，还必须破除路径依赖和惯性思维。要解决诸如：国家支农体系碎片化;现阶段政策不适应新需求;政策供给效果在经济整体运行中被虹吸;农业承载负担过重，造血能力不足;产业稳定发展的基础不牢等问题。这些问题说明政策和发展模式及推进农业发展的方法存在短板。改革开放以来，我国农业现代化水平虽然得到快速提升，但仍滞后于城镇化、工业化进程，我国农业增加值在国内生产总值（GDP）份额每年下降2～3个百分点[2]，2017年降至9.4%[3]。我国从事农业人口占比在40%左右，而美国仅占0.8%[4]。工业化进程中作为传统产业的农业，在国民经济中所占比例递减是自然规律，也是工业化的必然结果。但我国城乡二元经济结构的刚性持续存在强度，在世界范围内仍处于较高水平，就业结构的转换严重滞后于产值结构的转换，特别是产值结构中第三产业所占的比重，甚至低于印度等低收入国家的水平。对此我们要通过经济视角审视问题，解决问题，同时也不能否认，我国城市化发展中还存在着一些刻意“保护城乡二元结构”[5]的政策。

（二）农村自然发展模式以及在有限的土地上最大化地追求效益，使得生态问题日益突出

农村越来越不适宜农业的可持续发展，乡村振兴发展遇到新挑战。在经济发展过程中，中国农业一直是按照产业自身规律在发展，对中国经济发展发挥着重要作用。但在发展中生产的污染、人居环境不佳等问题日益突出。我国农产品特别是粮食生产高度依赖化肥、农药。据测算，每个人所需氮的60%是间接通过化肥获得的，农药使用量每年以大约10%的速度递增[6]，长期过量使用农药、化肥、农用薄膜，导致耕地板结、土壤酸化。我国化肥、农药使用与国际安全上限标准和世界平均水平差距较大。畜禽水产养殖由于成本约束以及粗放式发展模式等原因，产生的大量排泄物未经处理随意堆、排，又产生严重的“有机污染”。从生物安全角度来看，农业还受到外来有害生物的侵害。随着经济发展和城镇化建设的推进，农村的“脏乱差”问题初步得到解决，但由于农村基础建设投资长期不足，在自然状态下形成的传统的生产生活模式依然如故。中国农业的现代化依靠产业自身完成将是漫长甚至是无法实现的，对此应有清醒的认识。

（三）农业的现代化、城镇化建设过程中，引发诸多新三农问题

产业发展必须有人力资源的持续投入，现代农业需要高端人才的支撑。在经济改革和城镇化推进过程中，农村劳动力按照分、转、留的规律進行了人力资源的再配置，现阶段从事农业生产的人员一般是技能低端者，是名副其实的“劳力”。同时农村作为一个基本的社会组织单元，日益缺乏活力和亲和力。农村大量青壮年劳动力进城务工和安家落户，是符合经济规律的合理流动，也是人力资源有效配置的必然结果，但随之带来的农村劳动力人口流失，村庄“空心化”“三留守”等问题日益严重。其本质是“农民的主体性与公共性缺失”[7]。“城乡教育差距持续扩大、传统乡土文化和社会资本日趋淡薄，越来越多的农民脱离农业和农村，造成各种生产要素从农村加速逃离，带来更具挑战性的社会性衰落”[8]。教育、医疗等公共服务资源长期向城市倾斜和聚集，使得农民整体“无法依靠内生力量走出困境”[7]。目前我国农村老龄化明显高于城镇老龄化水平。2018年全国乡村65岁及以上老龄人口占总人口的比重高达12.5%，比城镇高2.9个百分点[9]。现阶段的现实是农村新生力量缺失，高端人才匮乏，国家对改善农业、农村、农民发展的软投入较少，解决问题过于重视经济指标。

三、实施乡村振兴战略的三大困境

“三农”问题的形成，是一个自然渐进的过程，也是农业内循环发展的必然结果。实施乡村振兴战略就是打破这种内循环，实现全社会的大循环格局，进一步破解影响实施乡村振兴战略的瓶颈。

（一）依靠传统农业产业无法使农民大幅增收

收入是产业的社会贡献度，深刻影响着产业存在和发展。乡村振兴首先表现为从事农业生产的农民收入增加。现阶段农民增收一定程度上是靠政策提供和维持，传统农业的贡献已经到了峰值，依靠传统模式已无法持续缩小城乡收入差距，需要新的模式才能突破。近年来农村居民收入增长明显乏力，农业生产对农民增收的贡献逐步下滑，一部分农民的农业生产活动，实际上仅是劳动力的货币变现过程。农民收入的增长很大程度上是农业经营净收入之外的国家财政补贴和第二、第三产业收入。农村居民收入绝对水平依然很低，城乡收入差距依然较大。2019年全国居民人均可支配收入30733元，其中城镇居民人均可支配收入42359元，农村居民人均可支配收入16021元。全国居民人均消费支出21559元，其中城镇居民人均消费支出28063元，农村居民人均消费支出13328元[10]。差距一目了然。

（二）实现农业农村跨越式发展的能力不足

发展需要资金、人才、技术、环境等支持，包括直接服务经济发展的显性能力和为经济发展提供支撑的隐性能力。显性能力体现在金融服务不足，投入资金不足，产业基础技术研发投入不足，所需成本超出了农民的承受能力。隐性能力则主要体现在实现与城乡基本公共服务均等化的社会成本过高，乡村基础设施如用水、燃气、生活污水处理和生活垃圾无害化处理等与城市差距较大，卫生、养老等公共服务方面严重缺失。比如2019年全国医疗保健人均支出1902元，城镇居民人均医疗保健消费支出为2283元，但农村居民人均医疗保健消费支出1420元，2019年全国卫生技术人员1015.4万人，其中城市卫生技术人员约为农村的4倍，城市居民最低生活保障的平均标准是农村居民的1.5倍[11]。

（三）缺乏实现农业农村绿色发展的顶层设计、制度引领及技术支撑

推进乡村绿色发展这一理念需要双轮驱动，一个轮子是资金和技术，一个轮子是整体规划、顶层设计。在前期推进城镇化建设进程中，出现了两个轮子不协调的问题。乡村振兴战略是一种更高层面主动的、人为干预式的人与自然和谐发展新模式，因此对整体规划和顶层设计要求很高。很多人对农村绿色发展的理解还比较肤浅，制定的政策也都是基于城市发展的经验，没有考虑农业、农村和农民发展的特殊需要。

四、推进三区建设是破解乡村振兴战略实施困境的有效路径

（一）构建国家农业主体功能区为核心的全产业链条发展平台

创建国家农业主体功能区，不仅仅是为了解决中国人吃饭的问题，也是中国农业参与国际竞争的需要。农业不是一个适合完全自由竞争的产业，其他国家及我国对农业的扶持政策就说明这一点。设立国家农业发展主体功能区，是调动产业积极性，发挥市场调节功能，保障粮食安全和避免无序竞争的合理化路径。经过多年的发展，我国的农业主体功能区已具雏形，下一步的工作需要在政策供给、发展规划、收益保障、抵御风险和参与国际竞争上做好统筹，发挥国家农业主体功能区在农业发展中的稳定器作用，发挥农业在国家发展和安全中的压舱石作用。创建国家农业主体功能区，不是简单的农业生产问题，也不是种什么、谁来种的简单分工问题，不能把眼界只放在产量这个经济指标上，而是通过创建国家农业主体功能区这个平台，整合资源，延长和完善产业链，特别是要考虑如何补齐我国农业发展科技投入不足这个短板。创建国家农业主体功能区，包括但不局限于我们通常意义上的农产区概念，这个功能区是个集合综合区，能够解决产业、政策等碎片化问题。我国农业这些年取得了很大成绩，但受制于人，发展乏力，客观上就说明我们的工作需要提升，这就需要有国家队进场，同时鼓励和扶持其他社会力量进场。

（二）打造乡村振兴产业集聚区为载体的内生动力源

产业振兴是实施乡村振兴战略的抓手和可持续发展的保障。具体实施需要考虑三方面对接：劳动力的对接、资源的对接和市场的对接，搭建城乡联动发展模式。我国经济社会发展已经形成了以大中城市为核心的城市经济圈，这是乡村振兴战略发展可依持的资源。同时产业振兴需要资本支持和政策的引领，简单地认为依靠市场机制就能形成乡村振兴产业集聚区是不现实的。要有国家或者社会资本提供配套的相对闭环运行的资金支持，这种支持是一种共赢补偿发展模式，资金的成本要在可承受的范围内，同时还要体现风险共担和一定可预期的收益。在推进产业集聚区建设中，要避免“土地财政”发展模式在乡村振兴战略中的简单复制，更不能借乡村振兴战略转嫁城市发展遇到的困难和问题。在实施乡村振兴战略中考虑如何扶持推进产业发展时，既要发挥市场在经济发展中决定性作用，使产业真正具有竞争力，能生存下去，也要考虑如何发挥政府这只手的作用。乡村振兴核心是产业振兴，产业的原始积累谁来完成，或者说由谁来提供，也就是“资本对劳动的吸纳”[12]是关键，这个问题不解决，直接影响乡村振兴战略的实施。产业集聚区是实施乡村振兴战略的发动机，是工业化在广大农村地区落地生根发展的具体体现，是破解我国前一阶段工业化发展问题的一个路径，是后工业化发展的一条道路，是农业再次进入经济循环大体系并高度参与的一次机遇。以往的发展经验都有借鉴意义，但不能简单照搬。

（三）建设生态宜居的、人与自然和谐共存的生活示范区

追求发展和实现现代化的根本目的是人们对美好生活向往的具體落实。农民的日常生存状态是对实施乡村振兴战略和现代化成果最直接、客观真实的体现。中国农村是承载中国传统文化符号的最大群体，乡村振兴战略的推进就是文化对接和融合的问题，是传统生产和生活模式如何现代化的问题。所以说文化层面的不协调也是影响实施乡村振兴战略，阻碍农业、农村大发展的一个原因。农村的现代化是社会发展的难点，要兼顾到生产和生活需求，方法和目标的一致。生活示范区的规划建设，特别是与环境如何协调等问题，在技术、资金以及能力上都是农民无法承担解决的，需要社会的帮扶和引导。反观近年我国农村发展现状，应该说成功的范例有，但缺乏具有普遍推广意义的典型。现实已经说明这个最具体，最细小的问题，反而需要在顶层设计中考虑解决，示范区的建设要考虑多功能需求和功能之间的协调配套。

五、在乡村振兴中需要准确把握的三个问题

一是乡村振兴的核心是“农”。要以“农”为核心，实施和推进乡村振兴战略。长期以来，在思想认识上，我们把“农”等同于“贫”。当中国人享受到工业文明带给我们的愉悦后，突然发现，“吃”反而成为我们社会的堵点，这从一个侧面说明乡村振兴事关全社会。“工业化”不是去“农业化”。“农”是下一步提升我们全社会生活质量的新起点，事关中华民族的伟大复兴。当我们全社会再次关注“农”，这既是我们经过改革开放多年发展后的能力所致，也是我们的职责所在。前一时期，我们把城镇化作为解决“三农”问题的抓手，这只是初级阶段，没有把握住乡村振兴的本质。

二是要充分尊重农民在乡村振兴中的主体地位。当前我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，绝对贫困已经消除，广大农民看到了希望。但是作为产业的主力军，如何能在市场经济的大舞台上展示价值，调动农民的积极性，就必须使农民理解乡村振兴的意义。这就需要再次把农民组织起来进行一场新的社会革命。2022年中央一号文件确定了八个方面三十五项工作，在组织落实过程中，需要转化成与农业、农村发展及农民自身利益息息相关的工作。

三是要充分认识实施乡村振兴战略的任务特征。“从逻辑上看，精准扶贫解决绝对贫困，实现全面小康;乡村振兴解决相对贫困，实现共同富裕”[13]。精准扶贫解决的是点上的问题，乡村振兴解决的是面上的问题。“精准扶贫更加具有针对性，而乡村振兴更加具有普惠性”[14]。实施乡村振兴战略要发挥好政府职能作用，更要发挥市场经济机制作用，兼顾可持续性问题。同时也要认识到“完全靠市场调节，弱势群体利益无法得到充分保障”[15]，困扰“三农”问题的顽疾会依然存在。

参考文献：

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[2]我国农业占GDP比重每年下降2～3个百分点[N].南方都市报（深圳），2014-11-21（5）.

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[9]2019年中国人口总量及人口结构，城镇化率和老龄化实现“双增长”[EB/OL].（2020-01-20）[2022-05-13].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1656119076785202941&wfr=spider&for=pc.

[10]统计局：2019年全国居民人均可支配收入30733元[EB/OL].（2020-02-28）[2022-05-10].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/202002/t20200228_1728918.html.

[11]医疗行业数据分析：2019年中国居民人均医疗保健消费支出为1902元[EB/OL].（2020-02-28）[2022-05-10].https：//www.iimedia.cn/c1061/70880.html.

[12][美]亚历克斯·费尔德曼.权利、劳动力和生产力[J].梅沙白，译国外理论动态，2021（5）：37-50.

[13]黄皖毅.后精准扶贫时期的成效考核机制及其优化[J].中共石家庄市委党校学报，2022，24（2）：35-40.

[14]杨瑚、张霖.精准扶贫与乡村振兴战略衔接研究[J].合作经济与科技，2022（8）：177-179.

[15]唐仁健.百年伟业“三农”华章—中国共产党在“三农”领域的百年成就及其历史经验[J].中共党史研究，2021（5）：5-18.

责任编辑：王玉倩