房地产税改革试点的原因及其影响分析

●李 新

一、房地产税试点改革的政策背景

长期以来，房地产行业是我国国民经济中的重要组成部分，房地产资产也在居民家庭财富中占据非常重要的地位。根据中国人民银行调查统计司2020 年发布的调查数据，我国城镇居民家庭的实物资产中，74.2%为住房资产，户均住房资产187.8 万元，居民住房资产占家庭总资产的比重为59.1%[1]。房地产行业的健康平稳发展成为关乎国计民生的关键问题之一。

作为我国对房地产市场进行宏观调控的重要手段，房地产税的改革与完善一直在持续进行中。2011 年，我国就已在上海和重庆两地开展了房地产税的试点工作，但整体来看，此前的改革广度和深度的都相对有限。2021 年以来，“房地产税”这一关键词频频出现在众多重要场合中。习近平总书记在2021年10 月16 日《求是》杂志发表的文章《扎实推动共同富裕》中指出：“要积极稳妥推进房地产税立法和改革，做好试点工作”[2]。10 月23 日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定，为积极稳妥推进房地产税立法与改革，引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展，授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作；这一决定意味着房地产税的改革步伐进一步加快。在这种背景下，分析房地产税的政策动机、实施路径与影响具备一定的理论意义与实践意义。

二、房地产税试点改革的原因

房地产税收并非只涉及简单的单一税种，而是由众多税种综合构成的复杂且相对完整的税收体系，覆盖了房地产领域的开发、交易流转与保有等产业上下游环节，囊括契税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税和房地产税等主要税种在内。从房地产税收入的总量上看，房地产税已经成为我国财政收入的重要组成部分。根据财政部相关数据，房地产领域直接相关的5 个主要税种（契税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税和房地产税）近年来呈现出相对稳定的上行趋势。如下图所示，2020 年5 个税种税收金额合计达到1.97 亿元，占国内税收收入总额的12.76%，在全国公共财政收入中的占比达到10.76%。

与此同时，房地产税收相对复杂的征税体系使得我国过往在征税过程中存在一定的问题。

一是在征税结构方面的不均衡。目前我国房地产税收的主要来源集中在流通环节，而在房地产的保有环节税收相对较低[3]。从税种的角度来看，目前在房地产保有阶段，我国房地产税收体系涉及的税种仅有房地产税和城镇土地使用税，相较于流通阶段包含土地增值税、以及城市维护建设税、所得税等税种在内的众多税种而言相对较少；而从绝对的金额方面，2021 年1—9 月，保有环节的两大税种城镇土地使用税与房产税合计征税金额为2887 亿元，远低同期流通环节契税、土地增值税4800 亿元、4295 亿元的征税收入。

征税结构上的不平衡一定程度上会影响房地产市场的发展和居民收入与财富的调节。一方面，征税集中于流通环节意味着房地产的交易成本上升，一定程度上会抑制房地产市场的供给，或通过房价变动的形式转嫁给房地产的最终购买者；另一方面，交易流通环节的征税，对于目前已经持有较多房产的居民，并未提升相应的持有成本。这样的税负结构事实上并未对首次购买、拥有单套房产的居民与拥有多套甚至空置房产的居民在税收上形成区分，在收入分配角度发挥的意义相对有限。

二是征税范围上，此前我国施行的房地产税改革征税范围相对有限。在上海和重庆此前施行的改革过程中，主要针对对象是新增房地产，税收指向的对象范围相对较小；从而使得改革实际执行过程中带来的税收收入增量相对有限，其对于房地产价格的调控作用也相对有限。截至2020 年末，上海市房地产税在当地税收总额的比例仅在3.5%左右，而重庆市则在5%左右；而上海和重庆两地的房地产价格增速在改革实施后的10 年时间内也并未受到较大影响，两地商品房销售价格仍分别保持了10%和8%左右的年化增速，高于同期全国房地产市场价格增速。

三是地方实际执行层面，此前我国的房地产税体系中，地方的权力相对有限，即房地产相关税收制度、要素涉及等方面权力主要集中在中央，地方在执行层面相对空间有限。地方难以基于自身实际状况确定其在房地产税方面的征收范围、力度、优惠与减免措施等核心要素。由于不同地区在财力、房地产市场发展程度以及政府治理能力等方面的差异，使得房地产税实际在地方实施层面出现较大差距，不利于不同地区之间的均衡协调发展。

三、房地产税试点改革可能产生的影响

房地产税改革推进的政策动机应当包括直接和间接两个层面。

（一）房地产税改革的直接影响

从政策的直接动机来看，房地产税落实后带来的财政收入增长和房地产市场稳定与长效调节机制的实现预计将成为政策最核心的效果。

一是房地产税能够作为重要的财政收入增量，一定程度上缓解地方政府的土地财政压力。长期以来，我国地方政府财政一定程度上形成了土地依赖，即土地出让收入成为地方政府财政收入的主要来源。2020 年，全国国有土地使用权出让收入金额达到8.41 万亿元，占地方政府性基金预算本级收入的比例达到93.57%。但随着土地市场逐渐降温，房地产市场风险防范背景下的去杠杆化趋势，以及中央在政策层面对于稳定地价、稳定房地产市场的导向，地方政府需要逐渐摆脱对于土地财政的依赖，寻找新的财政收入来源。本次房地产税试点改革为地方政府财政收入结构的调整带来了契机。由于房地产市场存量巨大，征税结构逐渐转向房地产保有环节、对象转向庞大的房地产存量市场，有助于提升房地产税收金额，实现从房地产市场增量税收向房地产市场存量税收的转移。

二是从将房产税作为调控措施，通过税收手段在成本端对于房地产价格发挥一定程度的稳定作用，完善房地产市场的长效调节机制。从房地产税的直接调控作用来看，随着房地产税的逐渐落实，其在执行层面将会成为房地产重要的持有成本，从而降低房地产的投机性需求。

我们将房地产的需求分为消费性需求和投资性需求两类[4]，其中消费性需求由居住需求产生，是一种刚性需求；而投资性需求更多是将房地产作为一种价值储存形式，通过出租的租金收入或出售的差价收入实现盈利，是一种弹性需求，对于房地产投资收益的敏感程度较高[5]。两类需求都会受到房地产持有成本的直接冲击，但从现实后果上看，居住性的刚性需求本身不会被改变，更可能的结果是受到冲击后购房需求在一定程度上延后；而由于持有成本上升带来的投资收益空间的压缩，投资性需求会受到更明显的冲击。具体分析来看，对于短期的投资性炒作，房地产税带来的持有成本的上升以及政策本身对房地产市场价格产生的短期冲击会对其产生相对较大的抑制作用，这也与我国“房住不炒”的长期政策导向保持一致。张航等人[6]的研究表明房地产税税率达到7%时，就能够实现对房地产市场投机性需求的挤出。对于长期性的投资需求，即较长时间持有通过租金及房产的长期增值获取收益的需求而言，可能会存在通过租金转嫁房地产税成本的可能，使得最终承租人成为房地产税这一持有成本的真正承担者，在这一传导通道上，房地产税政策真正影响到房地产供需环节仍需要一定其他相关政策调控支持。

此外，从供给端的角度来看，持有成本的上升也会使得一部分空置的房屋尤其是二手住房进入买卖市场或通过租赁形式进入市场，从而一定程度上提升存量房产的供给。供需双侧的影响更有利于推动房地产价格在合理的区间内波动，从而实现房地产市场的平稳健康发展。

（二）房地产税改革的间接影响

从间接角度来看，房地产税改革的影响主要在于其对于我国税收体系、地方治理体系的完善作用以及其长期形成的对家庭收入与财富的调节效应。

一方面，房地产税的改革有助于我国税收体系和政府治理体系的完善。在税收体系完善方面，从我国目前按整体的税收体系来看，对于流转税和所得税的征税体系相对完善，而在居民端的财产税制度与体系建设方面仍有待进一步提升。由于房地产是居民家庭财产的重要组成部分，房地产税的改革推进也有助于完善我国在财产税方面的制度体系，进一步加强财产税对于财政收入的贡献及其在我国居民收入与财富调节方面的重要作用。在地方治理方面，本次房地产税试点改革意见提出国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区人民政府制定具体实施细则，一定程度上给予了地方政府以自主权。地方政府推行房地产税、完善税制的实践有助于其治理体系的完善与治理能力的提升，同时房地产税作为地方政府财政收入新的重要来源，有助于地方政府实现事权与财权的匹配，提升地方政府资金使用效率，一定程度上缓解地方政府债务压力。

另一方面，从长期来看，房地产税是重要的收入调节手段，通过房地产税一定程度上影响居民收入和财富分配，与我国目前共同富裕的宏大目标相吻合。据经济日报家庭财富调查的相关结果，2018 年我国家庭人均财产增长中的91%来自房产净值增长[7]；房地产已经成为我国居民家庭资产的主要成分和家庭财富增长的重要路径，通过房地产路径调节居民收入分配的空间相对较大[8]。而过往的研究表明，房价与居民的收入差距存在一定的正相关关系，即房价上涨可以通过财富效应影响居民收入分配[9]。房地产税的施行，无论征收标准是基于房地产的估值、面积还是其他维度，持有较大数量和较高价值房产的群体都将面临着更高的房地产税负担，事实上是与居民或家庭的支付能力保持一致的。房地产税通过对于不同收入等级、不同家庭财产等级的居民差异化的税收，能够在一定程度上实现收入调节，缩小贫富差距，促进社会公平。

此外，随着房地产税对于房屋持有成本的提升，房地产的投资价值及其对于居民财富增值的效果会在很大程度上下降[10]，在抑制房地产投资动机、影响居民购买房地产意愿的同时，一方面可能会使得居民的闲置资金流入金融市场进行资产配置，有助于推动我国资本与金融市场的发展；另一方面可能使得居民消费意愿出现一定幅度提升，从而有助于拉动内需，为我国经济提供新的增长动力。

四、结论与政策建议

（一）结论

本文从我国房地产税征收现状出发，深入分析了房地产税试点改革的潜在动机及其可能产生的影响，认为过去我国房地产税结构不均衡、征收范围有限和地方政府主动权有限是我国目前推进房地产税改革的重要原因，而随着房地产税试点改革的不断推进和落实，其对于我国地方政府财政收入来源扩张、房地产市场价格的稳定与价格形成机制的完善的直接影响将会显现，对我国税收体系完善、地方政府治理能力提升和我国居民收入分配与共同富裕的长期影响也将逐渐凸显。房地产税改革试点的推动彰显了党中央积极完善社会治理体系的决心，也体现了党和政府对于人民生活福祉的切使关注。

（二）政策建议

一是注意改革推进的力度。房产在家庭财富中的占比过高，事实上也意味着我国家庭对于房地产价格变动的敏感程度较高、风险承受能力较差。在推进房地产税试点改革的过程中，应当注意政策推进实施的力度，尤其是对于低收入家庭，可以充分考量其房地产价值与其收入水平的匹配程度，判断其税负承受能力，在保证政策端税制要素公平统一的前提下，适当给予一定的税收优惠政策以保障这一部分群体的利益。

二是注意配套政策体系的完善。房地产税的试点改革是一个系统性工程，房地产税的推进和落实同样需要其他政策的补充完善。如进一步推进保障性租赁住房等措施，可以通过政策调节住房租赁市场的供求关系和价格实现机制，一定程度上防止房地产税这一房产持有成本通过租金等形式转嫁，从而保障房地产税收入调节等作用的实现。