“一带一路”国家突发公共卫生事件应急能力现状分析

刘瑾瑜，肖安琪，黄葭燕

复旦大学公共卫生学院，国家卫生健康委员会卫生技术评估重点实验室(复旦大学)，上海，200032

根据《突发公共卫生事件应急条例》，突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。世界卫生组织在2019年已经提出，区域或全球性疾病流行以及包括不安全和极端天气在内的各种全球趋势合在一起使得突发公共卫生事件的风险日渐增大[1]。各个国家都需重视预防、检测和快速应对突发公共卫生事件的能力，即公共卫生应急能力。自2013年我国提出“一带一路”倡议以来，对健康、生存、安全等人类共同价值的关注更容易得到各方的认可和接受，因此卫生领域合作逐渐成为我国关注的重点。目前，对于“一带一路”国家卫生领域的研究较少，且主要集中在卫生资源、传染病防控策略、卫生合作特点等方面[2-5]，并集中在“一带一路”沿线国家，缺少对全部合作国家整体公共卫生应急能力的系统梳理和研究。本研究借助地理信息系统工具，梳理反映“一带一路”沿线及合作国家在公共卫生应急能力的相关指标数据，分析各区域公共卫生应急能力现状，进而探索我国与“一带一路”国家在公共卫生应急能力方面开展卫生合作的策略。

1 资料来源与方法

1.1 研究对象

根据2013年首次提出的“一带一路”倡议中“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的地理位置，共涉及包括中国在内的66个沿线国家及地区。截至2020年1月底，中国已与全球138个国家及地区和30个国际组织签署200份共建“一带一路”合作文件，其中有7个沿线国家(土库曼斯坦、不丹、印度、以色列、约旦、巴勒斯坦和叙利亚)不在已签约的138个国家名单中。考虑到研究的全面性和沿线国家地理分布的问题，研究将已正式签约的138个国家及地区、7个暂未签约的沿线国家以及中国共同作为研究对象。因此，本研究共纳入13个区域的146个国家。见表1。

1.2 研究指标

本研究结合国际组织对“一带一路”国家公共卫生应急能力的评估以及各个国家应对新型冠状病毒肺炎疫情的情况来共同反映“一带一路”国家公共卫生应急能力现状。涉及到的指标包括《国际卫生条例(2005)》(international health regulation，IHR)对各国的核心能力评估结果、全球卫生安全指数以及截至2020年12月26日的新型冠状病毒肺炎的发病率和病死率。IHR关于国别应对突发公共卫生事件的能力评估数据来自世界卫生组织对IHR缔约国核心能力的调查数据，全球卫生安全指数数据来自《2019年全球卫生安全指数报告》，新型冠状病毒肺炎的发病率和病死率数据来自WHO coronavirus disease (COVID-19) dashboard数据。

1.2.1 IHR关于国别应对突发公共卫生事件的能力评估指标。《国际卫生条例(2005)》是一部具有普遍约束力的国际卫生法，旨在确保和提高所有签署国或缔约国预防、发现、评估、通报和应对公共卫生风险和突发事件的能力。世界卫生组织自2005年开始，在全球范围内开展IHR监测调查，对8项卫生系统能力核心指标和5项潜在卫生风险进行评分，评估国家和国际关注的公共卫生风险情况以及国别应对突发公共卫生事件的能力[6]。以上13项核心能力的内容包括立法和资金供应、国家归口单位的职能、人畜共患病事件以及人畜接触、食品安全、实验室、监测、人力资源、卫生应急框架、卫生服务提供、风险沟通、入境口岸、化学品事件、辐射突发事件等方面，各项评估值的满分为100分，得分越高说明公共卫生应急能力越强。

1.2.2 全球卫生安全指数。全球卫生安全指数由核威胁倡议组织、约翰霍普金斯大学健康安全中心及经济学人智库共同开发，该评估体系对全球各国的卫生安全进行全面评估，共包括6个模块的140个问题。这6个模块分别为预防、发现与报告、快速反应、卫生体系、国际标准的一致性、环境风险。各项指标得分满分为100分，各国可根据得分划为3个等级，得分在0-33.3分之间的国家位于低水平，得分在33.4-66.6分之间的国家位于中等水平，得分在66.7-100分之间的国家位于高水平。

1.3 研究方法

以世界矢量地图为基础地图，使用ArcGIS 10.2将“一带一路”各国公共卫生应急能力相关指标数据与地图各区域一一匹配，进行空间和热点分布的分析。各国公共卫生应急能力具体分项将通过数据整理，以图表形式呈现。

1.3.1 全局空间自相关性分析。空间自相关是指同一个变量在不同空间位置上的相关性，是空间单元属性值聚集程度的一种度量[7]，可用Moran's I来进行度量，该指数在给定一组要素及相关属性的情况下，评估所表达的模式是聚类模式、离散模式还是随机模式。通过计算Moran's I、Z值和P值来对该指数的显著性进行评估。Moran's I取值范围为-1到1，当Moran's I>0时，表示研究单元具有正相关性；当Moran's I=0时，表示研究单元呈随机分布；当Moran's I<0时，表示研究单元具有负相关性。

1.3.2 热点分析。在空间聚集分析中，高值的局部聚集称为热点，低值所形成的局部聚集称为冷点，通过Getis-Ord Gi*分析探索研究区域内的热点和冷点，进一步揭示高值和低值的聚类程度。

2 结果

2.1 “一带一路”国家公共卫生应急能力现状

2.1.1 应对突发公共卫生事件的能力评估得分情况。根据2019年可获得的129个“一带一路”国家在IHR关于国别应对突发事件能力评估体系下的各项具体指标数据，在各区域层面，实验室及监测是各区域较强的两项指标，而化学品事件及辐射突发事件是各区域较为薄弱的方面。见表2。

2019年全球总平均得分为64分，在“一带一路”国家中，有67个国家(51.94%)的总得分低于全球水平。以20分为分段统计各区域国家数，结果显示绝大多数非洲国家(34/42)、南亚国家(6/8)得分低于40分。见图1。

图1 “一带一路”国家IHR关于国别应对突发事件能力评估情况

2.1.2 全球卫生安全指数。根据全球卫生安全指数等级划分，2019年最新数据显示，全球平均值为40.2分；仅有韩国、泰国、斯洛文尼亚3个国家总分处于高水平；中国全球卫生安全指数总分为48.2分，处于中等水平。“一带一路”国家中，共有51个国家处于低水平，主要集中在大洋洲(10/11)、非洲(24/43)区域。另外，有83个国家(57.24%)的全球卫生安全指数低于全球平均值。见表3。

表3 “一带一路”国家全球卫生安全指数得分情况

根据全球卫生安全指数总评分和6项具体指标显示，总评分最高的区域为东亚地区(56.0分)，总评分最低的区域为大洋洲(27.2分)，其次为非洲地区(31.9分)。“环境风险”及“发现与报告”两项指标为各区域普遍表现较好的方面，而“预防”与“卫生体系”两方面是各区域的薄弱项。见图2。

图2 “一带一路”国家全球卫生安全指数具体指标得分情况

2.1.3 “一带一路”国家新型冠状病毒肺炎疫情应对情况。截至2020年12月26日的数据显示，146个“一带一路”国家的累计确诊病例数为5773.11/百万人口，病死率为2.02%。与全球10069.36/百万人口的发病率和2.22%的病死率相比，两者发病率相差很大，而病死率较为接近。

“一带一路”国家所在的13个地区的发病率和病死率见图3。发病率最高的区域为欧洲地区，包括西欧(40424.90/百万人口)、中东欧(36892.54/百万人口)及南欧(33502.51/百万人口)。病死率最高的地区为南美洲(3.72%)、东亚(3.64%)、南欧(3.51%)，其中南美洲主要受玻利维亚病死率高的影响，而南欧主要受意大利病死率高的影响。

图3 “一带一路”国家新型冠状病毒肺炎的发病率和病死率情况

2.2 “一带一路”国家公共卫生应急能力空间聚集性分析

2.2.1 全局自相关分析。对“一带一路”国家的IHR关于国别应对突发公共卫生事件能力评测结果以及全球卫生安全指数两项指标进行全局自相关分析，结果显示两项指标的Moran's I分别为0.244和0.429，P值均小于0.001。见表4。这表明以上两个指标在整体空间分布上都具有正相关，说明公共卫生应急能力高的国家被公共卫生应急能力高的国家包围，能力较低的国家同样被能力低的国家包围。

表4 “一带一路”国家公共卫生应急能力全局自相关分析

2.2.2 热点分析。通过Getis-Ord Gi*分析“一带一路”国家公共卫生应急能力热点与冷点的空间分布区域情况。结果显示，IHR关于国别应对突发公共卫生事件能力评估结果的热点区域为独联体及中东欧地区，冷点为非洲区域。此外，“一带一路”国家全球卫生安全指数的热点区域为东亚、东南亚、欧洲地区，冷点仍为非洲区域。见表5、表6。

表5 “一带一路”国家的IHR关于国别应对突发公共卫生事件能力评估结果的热点分析

表6 “一带一路”国家全球卫生安全指数的热点分析

3 讨论

3.1 “一带一路”国家公共卫生应急能力普遍较低

《2019年全球卫生安全指数报告》提出，世界各国的卫生安全保障从根本上是薄弱的，没有一个国家能完全防范疫情或大流行。无论是IHR关于国别应对突发公共卫生事件的能力评估结果，还是全球卫生安全指数结果，均显示“一带一路”大多数国家公共卫生应急能力仍低于全球平均水平。目前“一带一路”国家在新型冠状病毒肺炎疫情的发病率上均低于全球平均水平，这首先与美国、英国等欧美国家所采取的“缓解策略”而不是“遏制策略”有所联系[8]，也与各国卫生系统本身承受能力有关。与此同时，这也与部分“一带一路”合作国家先天外部环境优势相符。以非洲为例，非洲国家地广人稀，加上气候比较炎热，在一定程度上有助于阻止特殊疫情的蔓延。此外，考虑到全球防控的溢出效应，全球大部分国家因为旅行限制等因素，加之个人出差出国的意愿下降，大大降低了全球流动性。这对于非洲国家而言，外来流动和输入的减少自然也降低了该地区可能的传播[9]，且非洲地区传染病监测系统不完善也会导致总体数据不准确。但“一带一路”国家病死率却与全球平均病死率相近，这也侧面反映出“一带一路”国家卫生应急能力还有待提高。

3.2 预防能力和卫生体系建设是“一带一路”国家的薄弱项

预防病原体侵袭能力和卫生体系是国家公共卫生应急的基础，“建立有效的体系”也是世界卫生组织提出防范全球突发卫生事件的7项紧急行动之一。由传染性病毒引发的突发公共卫生事件会在短时间内产生较大公共影响，它的应急处理包含预防、问题识别和风险判断、决策、执行、绩效评估和方案优化等诸多环节。这是一个较为复杂的系统工程，需要由一个完善的卫生体系所支撑。然而，根据全球卫生安全指数得分情况可以看出，“一带一路”国家在“卫生体系”能力评测中平均得分最低，其次为“预防”，表明其缺乏对公共卫生问题应对至关重要的基础卫生系统能力。“卫生体系”的薄弱可能是因为其易受政治、社会经济和环境风险的影响，这些风险可能会影响各国应对公共卫生事件，而“预防”能力较弱则可能与如今全球范围内较为严重的抗菌素耐药性问题有关，该问题的严重程度将降低各国人群预防能力以及增加疾病传播、严重疾病和死亡的风险[10]。对此，建议借助现有的卫生合作机制，增添“卫生应急”合作主题。自2015年《国家卫生计生委关于推进“一带一路”卫生交流合作三年实施方案(2015-2017)》发布以来，我国与“一带一路”区域逐步建立了相应的卫生合作机制，包括“丝绸之路卫生合作论坛”“中国-中东欧国家卫生部长论坛”等，我国可借助现有较为完善的卫生合作机制，增加公共卫生应急能力方面的合作主题，重视合作国家预防能力和卫生系统建设方面的合作。在这些卫生合作机制的基础优势下，依托政府层面的合作，加强各国在公共卫生疾控领域的合作。

3.3 非洲及大洋洲区域国家的公共卫生应急能力较弱

在“一带一路”13个区域中，非洲及大洋洲区域在公共卫生应急能力方面较弱，同时两者也为公共卫生应急能力的冷点区域。非洲作为发展中国家最为集中的大陆，由于技术、资金、人才短缺各方面因素叠加，使得非洲公共卫生体系薄弱。非洲承担了25%的全球疾病负担，但仅有全球3%的卫生工作人员和不到全球1%的财政资源。2001年52个非洲国家的首脑在尼日利亚首都阿布贾会晤，承诺将每年国内预算的15%用于卫生保健，但仅有少数几个国家完成了这项目标[11]。经济发展本身的落后再加上国家政府对卫生系统的不重视，使得非洲地区卫生系统难以支持国民的基本医疗保障，更难以抵抗传染病的冲击和影响，进而导致整个区域公共卫生应急能力处于全球最低水平。大洋洲公共卫生应急能力得分低可能与“一带一路”合作的大洋洲国家以岛国为主、经济发展水平较低且人口较为分散有关。

“一带一路”国家公共卫生应急能力在空间上呈现聚集性，公共卫生应急能力较高的国家和公共卫生应急能力较高的国家相邻，公共卫生应急能力较差的国家和公共卫生应急能力较差的国家相邻，同时，考虑到传染病在相邻国家之间的相互影响较为强烈，因此改善一个国家的公共卫生应急能力可对相邻国家公共卫生应急能力的提高有很大影响，建议寻找支点国家进行卫生合作。对于热点区域，应充分利用这些国家较好的经济发展及较完善的卫生系统，带动周围国家公共卫生应急能力的提高，也应考虑多边合作，构建“双带一模式”，即我国与热点区域国家合作，带动一个冷点区域国家。而对于冷点区域，应寻找支点国家进行卫生应急合作，支点国家的选择需将国家文化、经济、地理特点等纳入考虑范围，同时需考虑与我国是否建立友好外交关系、是否已存在卫生合作项目等，也可使用IHR对区域内各国进行具体指标分析发现支点国家“薄弱项”[12]。根据上述结果，建议从卫生体系入手，在提高支点国家本身公共卫生应急能力的基础上，建立起传染病跨境联防联控机制，带动整体区域在公共卫生应急方面的发展；从人、财、物方面提供相应支持，也可通过远程在线的方式在技术指导和管理方面分享知识和经验。