新时代我国城市社区治理的成效、问题及路径

摘要：党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面部署。近年来，各地将马克思主义理论、基层治理政策与具体实践相结合，不断深化对社区治理的认识，取得了显著成效，折射了中国政府基层治理的深层张力。但仍存在社区工作者队伍素质偏低且不稳定、服务供给与居民需求不对称、治理法治化滞后等新问题。基于此，新时代推动社区治理向纵深发展，必须探索出一条社区治理新路：加强社区工作者专业技能培训以提高服务能力；推进社区服务“软硬件并举”以满足居民的多元化需求；加强制度建设助推社区治理法治化。

关键词：社区治理；队伍专业化；服务社会化；治理法治化

作者简介：李玲玉，上海大学社会学院（上海201900）。

中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）05-0078-05

2021年2月，习近平总书记赴贵州看望慰问各族干部群众时指出，基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。要坚持为民服务宗旨，把城乡社区组织和便民服务中心建设好，强化社区为民、便民、安民功能，做到居民有需求、社区有服务，让社区成为居民最放心、最安心的港湾。2021年5月29日，2021全国创新社会治理典型案例颁奖暨经验分享活动在湖南醴陵举办，不少社区治理典型案例代表出席会议交流探讨社区治理之道。由此可见，站在“两个一百年”的历史交汇点上，如何从社区治理已有成效中汲取经验，探索符合时代发展的社区治理路径，提升城市社区的精细化治理水平，已然成为时代命题。

一、从典型实践看我国社区治理之成效

近年来，各地将马克思主义国家治理理论与我国基层实际相结合，不断深化对社区治理规律的认识，全国各地涌现出不少社区治理的成功案例。

（一）厦门东兴小区党建下沉一线——打好基层政权坚实基础

国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强不能削弱。提升社区治理水平的关键是发挥党组织在社区治理中的作用，并将其贯穿于社区治理工作的各个环节，可以说，党的领导“一子落”，社区治理“满盘活”，这是多地改革实践中总结的鲜活经验。

厦门市东兴小区意识到党建下沉一线才能直面基层痛点，因此，其基层治理工作从加强基层党组织建设入手：首先，该社区相继成立党支部、业委会和居民自管小组，将党的工作辐射到户到人，开启了党组织引领居民自治的全新局面。其次，党建引领基层社区治理不仅要建立完善基层党组织，更要发挥其为人民服务的作用。在成立党组织后，东兴社区“两委”班子团结协作，在“我为群众办实事”的实践活动中以解决民生小事为切入点，通过挨家挨户细致做工作，小区旧改工作仅用几个月就顺利完成，改造后，小区的沥青路美观大方，绿化带错落有致，上百个标准停车位彻底解决了乱停车问题。一系列群众看得见的成就让基层党组织切实摆脱了群众心目中的“花架子”印象。再次，基层党组织在社区治理中持续发挥作用，应建立相关激励制度激发社区党员干部为人民服务的积极性，东兴社区出台的相关管理规定明确指出，社区党员干部的工资待遇要按照“三岗十八级”确定，并为其补齐五险一金。这一激励措施让基层干部为社区居民服务的劲头更足了。由此可见，社区治理得好不好，加强基层党组织建设、激发党员干部的积极性最为关键。

（二）武汉百步亭社区创新科技应用——从“治”理到“智”理

2017年12月8日，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时指出：“善于获取数据、分析数据、运用数据，这是领导干部做好各项工作的基本功。”随着信息数字技术的发展，人类已经进入了数字时代和智能化社会。新时代的社区治理更要注重“智”理，即充分发挥科技优势，加强大数据技术在社区治理中的应用，助力治理水平提质升级。

武汉百步亭社区运用大数据技术构建了“社区治理+互联网”管理模式，以“武汉微邻里”互联网平台为载体，建立了集问题收集、处理、反馈为一体的社区治理机制，真正做到了“线上有反映，线下秒回应”。利用“武汉微邻里”，社区管理人员可以更加方便、快捷地与社区群众取得联系并为其提供更加精细化的服务。除此之外，在数融万物的新时代，百步亭社区将大数据作为社区治理现代化的“重要引擎”，依托5G网络建立了“社区大脑”——数据监管平台，将社区“小网格”变为“大数据”，从发现问题到事件成功办结，只需花费很短的时间。从搭建网络平台、收集群众问题并及时反馈，到利用网络民意“聚宝盆”，为群众提供精细服务，再到融入大数据，构建社区监管平台，数据与网络的运用让群众工作方法不断更新，信息技术使社区治理实现了现代化、精细化，让社區服务变得更加智能，让居民生活更加便捷。

（三）平顶山红旗街社区善用基层工作者力量——营造全民共建共治共享新格局

党的十九大报告指出，要打造全民共建共治共享的社会治理格局。还明确指出，要提高党的“群众组织力”。这为社区治理现代化指明了方向。治国安邦，治理的主体始终是人，社区治理要注重发挥人的作用[1]。这是实现共建共治共享治理格局的重要举措。

平顶山红旗街社区用实际行动引导居民投入社区服务。一方面，组织动员多方力量组成志愿者团队，其人员涉及下沉社区的党员干部、共建单位人员、社区物业公司工作人员、社会组织成员以及一些退休居民等，团队通过开展志愿服务活动深入参与社区治理，如开展卫生大扫除活动、组织居民举办社区文娱活动、组织开展交通文明知识宣传活动等，有效推动了社区工作的深入开展。另一方面，为了激发社区居民参与社区自治的热情，红旗街社区出台了《积分制管理细则》，将居民参与志愿服务、化解纠纷、遵纪守法等生活表现进行全面量化，推行“文明居民积分制”管理办法，以电子积分卡为工具实行动态量化管理，以积分兑换服务，让参与社区治理的党员群众付出有回报，以此吸引更多党员群众团结在党组织周围，积极投身到社区治理中。居民们通过比贡献、比担当，实现了社区治理从粗放到精细、从被动到主动的转变。由此可见，社区治理机制创新，发挥居民自治作用必不可少。

二、社区治理实践中的堵点与痛点

问题总是层见叠出的。在社区治理工作的稳步推进、取得卓越成效的同时，也存在一些亟待解决的新问题。

（一）社区工作者队伍素质不高且不稳定

作为社区工作的一支关键力量，社区工作者在维护社区安全稳定、提供社区公共服务、促进社区发展等方面发挥着极其重要的作用。自2013年民政部、财政部印发《关于加快推进社区社会工作服务的意见》以来，社区工作者这一角色逐渐受到关注，各地纷纷建立了社区工作者管理机制及考核办法，社区工作者队伍逐渐壮大，整体素质不断提升，基本能够适应社区工作需要。但是，新的發展形势下，社区治理面临人员结构优化、治理方式转型升级的挑战[2]，社区工作者队伍建设方面的问题逐渐凸显。

一方面，社区工作者专业化水平不高，严重制约了社区工作质量的提升。目前，我国社区工作者队伍大多由三类人组成：一是下沉到基层的党员干部，他们中的很多人在原单位都从事管理工作甚至担任领导职务，管理经验丰富，学历水平较高，具有全心全意为人民群众服务的思想和较高的工作积极性，但这部分人为数不多；二是由退休的老年居民组成的志愿者团队，他们虽具有极高的服务热情，但管理知识缺乏，技能有限，空有一腔热情，往往只会组织娱乐活动、卫生清理等，服务水平较低；三是参与社会实习的大学生，他们多以完成学校布置的社会实践任务为目的，去社区担任网格员职务。这部分人虽具备一定的专业知识，但由于其尚未真正步入社会，缺乏工作经验，因而很难将知识应用于实践。此外，因缺乏专业人才参与，致使部分技能性较强、知识含量偏高的社区工作无法有效开展。另一方面，社区工作者队伍不稳定。不少社区工作者队伍建设有形式主义作风，过于追求速度、数量，出现工作人员未经培训便直接上岗、大学生完成社会实践任务便匆忙离岗、人员流失严重等问题，严重阻碍社区治理现代化的实现。

（二）服务供给与居民需求不对称

正所谓民之所需，行之所至。社区治理重在满足社区居民的需求，为其提供专业化、精细化的公共服务。随着经济社会的不断发展，人们对美好生活的要求逐渐提高，社区公共服务的内涵也愈加丰富。社区治理往往面临居民需求日益多元化与社区公共服务水平低、结构单一之间的矛盾。

一方面，社区公共服务范围有限，大多社区仅局限于提供“硬件”方面的设备，而忽略了“软件”方面的文化服务。如不少社区积极筹建停车场、体育场等社区公共设施，以方便居民生活，对老旧小区加装电梯以方便老人出行等，硬件建设满足了居民的基本生活需要，提升了居民的生活质量。但与此同时，社会在发展，文明在进步，居民对于文化方面的需求开始增加，而社区提供的文化服务尚有欠缺。2014年3月，习近平总书记考察河南省兰考县，在与“焦裕禄民心热线”工作人员交谈时强调，为人民服务不能一阵风，虎头蛇尾，不能搞形式主义。有些社区虽建立了相关的文化服务场所，却迟迟不开展文化活动，大多演变为“面子工程”。另一方面，社区公共服务水平较低，难以满足居民的特定需求。如噪声扰民现象、物业与业主的矛盾、居民需求多元化与环境空间不足的矛盾、片区改造和城市功能统筹的矛盾等问题逐渐受到社区居民关注，也容易变成邻里间矛盾纠纷的导火索，急需社区予以调解，但大多数社区提供的纠纷调解服务都不够专业化，缺少专业的纠纷调解员和矛盾纠纷线上服务平台。总而言之，社区提供的公共服务若无法满足居民日益增长的需求，就会严重制约社区治理现代化的实现。

（三）社区治理法治化滞后

正所谓无规矩，不成方圆。法治是人类政治文明的重要成果，是现代社会治理的基本手段。新形势下，我国社区治理法治化建设仍然存在部分问题。

一方面，社区与政府职能部门之间权责关系失衡，“行政压倒自治”是社区治理中权责不对称的集中体现。很多应由政府部门负责的工作往往推给社区去做：有些政府部门把本该自己举办的活动委托社区牵头承办，自己既不出力也不出钱，还要求办出特色亮点；还有些政府部门以“工作需要”“服从大局”为名，长期抽调、借用社区年轻骨干力量，导致社区人少事多，工作压力巨大。凡此种种，给原本就千头万绪、任务繁重的社区造成了沉重的负担，挫伤了社区干部干事创业、服务群众的积极性和主动性。另一方面，社区治理主体及社区居民的法治意识比较淡薄。受官本位思想影响，传统的社区管理工作存在行政化倾向，社区工作者普遍认为自己的职责是管理而非服务群众，习惯靠文件和命令开展工作，缺乏权责对等的法治观念，全心全意为社区群众服务的宗旨意识不强[2]。另外，在开展工作时，“人情”观念浓厚，规则意识不强。社区居民受传统文化的影响，法治观念较为薄弱，对于社区管理者的某些不合理要求倾向于选择顺从、接受命令。居民对社区管理者的监督机制也不健全，遇到问题往往投诉无门。总的来说，社区治理过程中的权责模糊、干部群众法治观念薄弱严重阻碍社区治理法治化。

三、多措并举提高社区治理成效

治理中的问题，只能在治理中解决，社区治理现代化的道路方能越走越宽阔。改革是由问题倒逼而产生的，又在不断解决问题中得以深化[3]。站在第一个百年奋斗目标向第二个百年奋斗目标过渡的重要关口，我国社区治理应在吸取功经验、总结教训的基础上，从问题出发，直面现实困境，以需求落脚，预见性地解决治理中的难题。

（一）完善社区工作者队伍建设：提高素质、稳定队伍

1.加强职业化、专业化、技能化培训。让社区工作者在培训中不断砥砺道德品质，练就过硬本领。具体而言，提高社区工作者队伍的专业化程度，既可以通过建立健全社区工作教育培训机制，又可以通过加大培训经费投入，以绩效考核、优胜劣汰的方式倒逼社区工作者学习专业技能[4]。除此之外，还可以降低社区工作者准入门槛，通过多种渠道引进高素质、专业化人才充实社区工作者队伍，并定期开展业务交流会、技能培训会，促进社区工作者之间互相学习，不断提高专业能力，更好地为居民服务。

2.拓宽职业发展渠道，增强社区工作者职业认同感。美国社会学者科尔曼提出了理性选择理论，基于这一理论，马克斯·韦伯进一步提出了社会行动的四种理想类型。他们认为，处在经济社会中的个体都是理性的，都以利益作为自身行动的出发点，倾向于采取最优策略，用最小的代价取得最大的经济社会效益。而社区工作者作为“理性的经济人”，其行动的出发点自然是要取得最大利益[5]231-245[6]341-347。因而只有为其提供广阔的职业发展空间，增强其对自身职业的认同感，才能防止人才流失，从而稳定社区工作者队伍。具体而言，可以通过健全激励机制，提高社区工作者的薪资待遇、社会地位，进而增强其对社区工作的认同感[7]。除此之外，居民的理解与认可，同样影响社区工作者的工作积极性。因此，社区可以通过定期组织开展“圆桌会议”，以“居民说事、工作人员解题”的方式，进行面对面沟通、点对点服务，架起居民与社区工作者之间的“连心桥”，进而获得更高的居民认可度。

（二）拓宽社区公共服务领域：“软硬件”建设并举

1.改造、增加生活设施，保障“硬件”设备充足到位。俗话说，巧妇难为无米之炊。唯有基本硬件设施有效供给、科学配置，方能促进社区高效治理。社区硬件设施并非仅是简单的生活用品，而是包含多个领域的综合体系。具体可从四个方面配置社区硬件：一是用来处理公共事务的机构，如家门口服务站、街道办事处、居委会等；二是用来满足居民基本生活的服务设施，如停车场、电梯、垃圾房等；三是用来促进居民相互交流的活动场所，如可以设置心理咨询室、市民教室等；四是会必要的信息网络设施，例如建设数据库、云平台，依托大数据对社区事务进行分析、管理、决策[8]。

2.丰富社区文化活动，以“软件”元素滋养居民的人文情怀。社区文化是社区建设的灵魂，关乎社区能否具有核心竞争力和长久的生命力[9]。一方面，通过科学合理的规划设计，新建或改造一批充满人文关怀的公共文化空间，并结合居民需求，举办多样化的文化活动，丰富居民的文化生活。如社区可以设置图书阅览厅、书画厅、棋牌娱乐室、综合活动中心等场所，在满足居民不同文化需求的同时，也使其在情感上增强了对社区的认同感和归属感，促进社区居民将这种情感外化于行动，主动为社区发展作出贡献。另一方面，社区是推动基层红色文化教育的重要阵地。社区党委可以考虑将社区的广播打造成“红色广播站”，建设成开展党史学习教育的重要阵地，让居民学习在党史的同时受到思想教育。此外，红色文化教育还可以贯穿于更深层次的实践生活，通过建立以社区党员干部为主体的帮教工作机制，实现社区居民共同学习、共同进步。

（三）健全法治化管理体系：均衡权责关系、提高法治意识

1.建立权责清单，厘清职能职责。党的十九届五中全会中首次明确提出实行政府“权责清单制度”[10]。可见，国家层面对厘清各级政府之间的权责关系颇为重视。在治理实践过程中，最易模糊的便是政府部门与基层组织之间的权责划分。对此，应坚持制度为本的原则，通过构建精简务实的制度规范，科学界定各个治理主体的权责范畴，以此防止因权责模糊而导致的边界不清、互相推诿、执行不力现象的出现[11]。除此之外，在明晰各治理主体的权责关系基础上，还应通过配套的制度设计，加大評估和考核力度，对懒政怠政行为加强监督、问责，倒逼相关政府部门和社区管理者树立良好的服务理念，助推社会治理现代化。

2.加强法治教育与宣传，提升社区工作者的法治素养。社区治理法治化首先是人的法治化，观念的法治化，唯有观念变了，才能从根本上、长远上实行法治化治理。党员干部作为社区治理主体，要带头学习法律知识，了解时政新闻，以“学习强国”APP为平台，社区工作者可通过在线学习、集中讨论等方式增强对“为谁治理，为谁服务”的认识，学会通过法律推进社区治理科学化、规范化。当然，社区治理法治化也是社区居民的要求，也要带动群众思想跟着改变。社区可以建立法律咨询室，邀请专业人士为居民提供法律指导；构建矛盾调解机制，负责调解社区邻里纠纷；定期邀请法律专家开展法律讲座，为社区居民普及法律知识；通过社区宣传栏宣传法治文化等等。唯有干部群众都具备法治意识，才能推动社区治理的法治化进程。

新时代，社区治理是出卷人，基层党组织和干部是答卷人，人民群众是阅卷人。2016年8月，习近平总书记在习近平在青海省海东市互助土族自治县五十镇班彦村了解扶贫措施落实情况时强调，如果不沉下心来抓落实，再好的目标，再好的蓝图也只能是“镜中花”“水中月”。作为国家治理的关键一环，社区治理事关党和国家治理大局的稳定，只有真抓实干，以务实精神不断健全社区工作者队伍、完善社区公共服务体系、打造社区治理法治化格局，才能切切实实打通服务群众的“最后一公里”，让党的执政根基坚如磐石。

参考文献：

[1]徐汉明，邵登辉.打造共建共治共享的社会治理格局（深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想）[EB/OL].https：//pinglun.youth.cn/ll/201806/ t20180621_11648705.htm.

[2]张文显.习近平法治思想的理论体系[J].法制与社会发展，2021，27（1）.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].https：//www.fmprc.gov.cn/ce/cemx/chn/ gdxw/t1100200.htm.

[4]张富莲，刘元静.浅析我国社区社会工作者队伍的现状与建议[J].现代交际，2012（7）.

[5]马克斯·韦伯.社会科学方法论[M].李秋零，田薇，译.北京：中国人民大学出版社，1999.

[6]詹姆斯·S.科尔曼.社会理论的基础[M].邓方，译.北京：社会科学文献出版社，2005.

[7]屠凤娜.社区社会工作者队伍建设现状、问题及对策[J].社会工作（学术版），2011（10）.

[8]张学兵，沈荣芳.社区建设中硬件设施的优化配置[J].党政论坛，1997（5）.

[9]高英祺，梁玉.文化认同与跨文化交际[EB/OL]. https：//epaper.gmw.cn/gmrb/html/2014-09/07/nw. D110000gmrb_20140907_3-07.htm.

[10]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议[EB/OL]. http：//zhs.mofcom.gov.cn/article/zt_shisiwu/sub -jectcc/202107/20210703176009.shtml.

[11]陈朋.权责失衡的社区治理——基于上海市的实证分析[J].国家行政学院学报，2015（5）.

责任编辑：赵春燕