新时代乡村治理数字化发展策略研究

摘要：乡村治理数字化的政策环境正在不断完善，技术支撑不断增强，既迎合了乡村治理现代化转型的现实需要，也有助于增强乡村治理的精准性和前瞻性，促使乡村治理从封闭走向开放，推动乡村“三治”融合深度发展。然而，目前大数据推动乡村治理面临着农村网络基础设施建设滞后、数据传输与共享不畅通、要素保障能力不足、法律法规不健全等问题。因此，迫切需要从加快网络基础设施建设、加强数字人才队伍培养、提升基层政府电子政务服务能力、完善数字治理配套措施等方面解决问题，以便提高大数据推动乡村治理的效用，实现数字乡村建设行稳致远。

关键词：大数据；乡村治理；范式转变；发展策略

作者简介：时永航，河南大学哲学与公共管理学院（河南开封475004）。

中图分类号：F323文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）05-0021-07

一、问题的提出

郡县治、天下安；乡村治，郡县稳。乡村的稳定与善治，历来关乎国家的长治久安。进入新时代，尤其是我们如期完成了脱贫攻坚目标任务后，乡村实现善治不仅有利于乡村振兴的实现，而且有利于推进国家治理能力现代化。“社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。”[1]乡村治理体系和治理能力现代化的实现，需要“数据”“信息”“互联网”等现代要素的融入。因其易得性、便捷性、即时性等特点，大数据、互联网在乡村治理过程中的应用也悄然拉开了帷幕，并呈现快速发展的态势。《数字乡村发展战略纲要》明确提出，“数字乡村是伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用，以及农民现代信息技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程，既是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容”[2]，并对实施数字乡村发展战略的目标、任务及保障措施进行了部署。因此，当前迫切需要立足我国广大农村发展实际，寻找大数据在乡村治理过程中的应用场景及空间，加快数字乡村建设的步伐。

在乡村治理研究领域，学界产生了一些共识性的观点。一是乡村治理主体多元化。学界普遍认为治理主体的分散化不利于信息的交流和政策的执行。在个体层面，张登国主张发挥青年第一书记的嵌入型治理功能来推动基层有效治理[3]；张欢提出可以在村庄内部实现体制性精英与非体制性精英相结合，从而形成整合型精英结构来提升基层治理能力[4]；陈寒非等提出“当前应从立法引导、政策配套、村规保障及多方监督等方面规制引导新乡贤参与乡村治理”[5]。在组织层面，张艳娥认为制度性乡村治理的主体主要包括乡镇政府、村民委员会、村党委会和村民代表大会，非制度性乡村治理主体有各种村民组织、市场企业和农村宗族等[6]；殷民娥建议将政府机构、民间组织和广大村民有机整合在一起发挥多元主体的协同效应[7]。二是乡村治理模式多样化。唐皇凤等在分析了简约治理和复杂治理后认为，可控的韧性治理是新时代基层治理现代化的路径选择[8]；李永萍基于对佛山市禾村的考察，提出党建引领是提升基层治理能力的有效路径[9]；季丽新等主张在乡村实现自治、法治、德治相结合的“三治合一”新乡村治理体系[10]；陈柏峰总结了行政嵌入自治的乡村治理的“苏南模式”[11]；刘锐建议在农村实行网格化管理[12]。三是乡村治理问题复杂化。贺雪峰指出伴随着资源下乡和规则下乡，农村基层治理出现了形式主义和内卷化现象[13]；刘锐指出在资源输入背景下建立起行政吸纳社会的体制将会使行政权力变为纯粹的公共服务供给的管理技术，容易给基层治理的合法性带来危机[14]；郎友兴认为乡村治理逻辑的多元化与碎片化情形容易带来治理危机[15]。

由此可见，如何促进多元主体协同、多样化模式互通以及有效应对复杂的乡村治理问题，进一步提高乡村治理成效、推动乡村“善治”，是我们当前所必须考虑的问题。然而，技术变化是政府治理变革最深刻的动因[16]，数字技术的快速发展提升了信息传播的速度，改变了人们的交流方式和社会的组织形态，也促使政府的治理理念、治理方式要根据社会的发展变化作出相应的革新。

综上所述，本文基于大数据推动乡村治理的可行性分析和大数据给乡村治理带来的范式转变，在分析现阶段大数据在推动乡村治理过程中面临的问题后，提出乡村治理数字化的实践路径。

二、乡村治理数字化的可行性分析

（一）国家政策支持

“大数据”一词第一次写入政府工作报告是在2014年。此后，國务院于2015年8月印发《促进大数据发展行动纲要》，对大数据的发展进行了顶层设计。2015年11月，党的十八届五中全会提出要“实施国家大数据战略”，这是大数据第一次写入党的全会决议，标志着大数据战略正式上升为国家战略。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《国家信息化发展战略纲要》成为未来十年规范和指导我国信息化发展的纲领性文件。 2016年底，工业和信息化部发布《大数据产业发展规划（2016—2020年）》，系统规划了大数据产业的发展。2017年10月，党的十九大报告提出，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《数字乡村发展战略纲要》，构建了数字乡村的建设蓝图。2020年1月，农业农村部、中央网络安全和信息化委员会办公室印发的《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》，提出要加快推进农业农村生产经营精准化、管理服务智能化、乡村治理数字化。2020年中央一号文件明确提出要开展国家数字乡村试点工作，以此探索数字乡村建设的经验。2021年中央一号文件提出“实施数字乡村建设发展工程”的目标，要求建立农业农村大数据体系，推动新一代信息技术与农业生产经营深度融合，加强乡村公共服务、社会治理等数字化智能化建设。从最初的“大数据发展行动纲要”到“大数据产业发展计划”再到“数字乡村发展战略纲要”和如今的“数字农业农村发展规划”，可以看出，乡村治理数字化的政策演变呈现出从宏观到微观不断聚焦的特征，国家政策的持续性引导和大力支持为乡村治理数字化提供了重要契机和强大动力。AF9DA212-F27C-48ED-B9D1-A092D886E1D4

（二）数字技术支撑

当下，以大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能构成的數字技术呈现前所未有的快速发展态势，不仅产生了大量的数据信息，还改变了信息传输的模式，提升了信息传输的效率，实现了数据的开放共享，极大发挥了数据的价值和作用。当下，以腾讯、华为、阿里等为代表的互联网科技企业都在争相成为企业数字化转型的推手，并且纷纷布局投入云基础设施建设中，绿色、融合、开放、共享的互联网环境已初步形成，数字乡村建设所需要的网络基础已初具规模。5G网络进入商用阶段后，将彻底打破人与人、人与物、物与物之间的界限，助推整个社会的数字化转型，进入真正意义上“万物互联”的时代。与此同时，各级政府、各类互联网企业以及各种社会组织持续加强对涉农网络平台的投入，改变了数据传输模式，促进了数据的开放与共享，拓展了数据应用的场景和空间，推动“数据”这一强大动能融入乡村治理的各种场景和各个环节。

（三）现实转型需要

当前，大数据技术在乡村治理实践中已经发挥出相应的价值和作用。一方面，政策发布、民意收集、智慧党建、医疗保障、农产品推介等线上平台不仅给村民日常生产生活带来极大便利，也激发了村民的主人翁意识，主动参与乡村公共事务的管理；另一方面，通过线上的交流和互动，基层政府和村委会可以有效收集社情民意，了解村民真实需求，精准提供公共产品和服务，提高资源配置效率，有效解决村民与政府沟通交流不畅、公共产品供给和服务不足、供需不匹配等乡村治理现实难题。因此，我们可以看到，大数据为新时代乡村治理的现代化转型提供了现实机遇。

三、乡村治理数字化的范式转变

大数据技术以及基于大数据技术所开展的现代化治理方式，正在被广泛运用于国家治理体系中并深刻改变着国家治理能力的形成路径[17]。总的来说，数字化乡村治理实际上是运用数字技术深度挖掘、筛选、整合、分析乡村社会各种信息，促进基层政府科学决策，能够针对村民需求进行有效回应。具体而言，乡村治理在实现数字化发展过程中可以给乡村带来以下几个方面的改变。

（一）促使乡村多元治理主体由分散走向协同

乡村多元治理主体若各自为战，缺乏协同与合作，必然相互制约、降低效率，使乡村治理出现混乱的局面。乡村治理实现数字化的前提条件是数据信息能够共享，但数据实现共享需要利用其自身的可获得性、开放性和传播性，而这恰恰需要不同治理主体的协同与合作。在乡村治理实践中，不同主体掌握着不同的数据资源，而互联网为不同主体提供了便捷的沟通与交流方式，通过数据的开放与共享，乡镇企业、社会组织、村民个人等，可以方便快捷地了解国家有关政策信息，提出合理利益诉求，各主体可以利用互联网渠道有效发挥各自的优势，形成乡村多元主体合作治理的局面。除此之外，乡村治理在数字化发展过程中可建立公共数据平台，以实现不同部门、组织在遵守数据规则情况下自由上传和获取数据信息，打破组织间数据壁垒，避免数据独占和争夺现象的发生，真正实现数据的开放与共享，提高组织间的协同效率，提升各类组织参与乡村治理的能力。

（二）促使乡村由粗放、被动治理走向精准、前瞻治理

面对乡村出现的矛盾和问题，传统乡村治理方式一般通过分析有限的信息来寻找暂时的解决之道，属于“头痛医头、脚痛医脚”，这种被动性处理方式缺乏预测能力和系统观念，属于碎片化治理，在处理日常的生产生活方面的常规问题时，成效较为明显，但遇到突发自然灾害或重大安全事故时，则难以有效应对，容易出现治理失效，造成难以估量的损失。

发展数字乡村，将数字信息技术运用到乡村治理中，由依靠经验转向数据分析、由被动处理转向事前预测[18]，可以充分提升乡村应对突发性公共事件的有效性。一方面，利用数字信息技术可以真实还原乡村社会发展形态，精准评估乡村公共产品与服务的缺口，实现乡村精细化发展和公共产品精准化供给。另一方面，通过分析大量的数据信息，我们不仅可以对事情的出现追根溯源，还可以利用数据强大的整合和预测能力，提前研判事情的发展态势和可能出现的后果，从而采取有效的应对措施以降低危机带来的损失，为乡村精准治理和前瞻治理打下坚实基础。

（三）促使乡村由封闭式治理走向开放式治理

改革开放以来，尤其是进入21世纪，伴随着工业化、城镇化的不断发展以及在传统城乡二元发展格局影响下，城市以其发达的基础设施建设、丰富的教育医疗等资源、优良的生活环境吸引了大量的农村人口进城务工、求学和生活，导致农村人口大量流失，“乡土中国”已转型为“城乡中国”，传统乡村社会的差序格局遭到破坏，乡村治理“失效”现象增多。传统的乡村治理是一元化、垂直型管理模式，政府是其中唯一的权力中心和治理主体[19]。在这种治理模式下，各种信息被垄断，村民主动获取信息难度较大，客观上降低了村民参与乡村治理的主动性和积极性。除此之外，传统治理方式主张各部门各司其职，使得纵向上的各级政府与横向上的不同部门都建立有自己的信息系统，不同部门将各自所掌握的数据和信息视为独有资源，部门间形成了一道道“信息壁垒”，不利于数据和信息的传播与共享。这导致了政府决策的科学性降低，行政效率低下，危机应对能力下降。

将大数据、云计算、物联网等数字信息技术运用到乡村治理中，有助于有效改善传统治理方式带来的弊端。基层乡镇政府凭借其强制性权力和雄厚资源的支持，依然是乡村治理的主导者；其他治理主体是各自领域内数据信息的生产者，可以借助各种互联网平台与政府开展合作，实现数据信息开放共享，促使乡村治理从政府主导、封闭式治理向多元参与、开放式治理的转变。随着数字政府的建立，不同政府部门可将各自所掌握的数据上传到云端，条块互动将更加方便快捷，府际关系将会得到有效改善。此外，利用充足、准确、丰富的信息也有利于提高基层政府决策的科学性和有效性。

（四）推动乡村自治、法治、德治融合发展

党的十九大报告提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。其中自治是基础，法治是保障，德治是引领，三者融会贯通将有助于形成现代化的乡村治理模式，实现乡村社会科学、有效治理。数字乡村建设为“三治融合”创造了条件。AF9DA212-F27C-48ED-B9D1-A092D886E1D4

首先，取得信任是人们参与治理的前提。乡村治理是针对乡村社会出现的问题，通过多元主体合作，共同分析原因、解決矛盾、改善民生、促进公平，进而维护乡村社会稳定、促进乡村和谐发展的过程。而乡村治理要想实现更高效率，取得更好效果，作为乡村内部的治理主体同时也是乡村治理最大的受益者——村民，必须主动参与进来，而信任是其主动参与的前提。信任产生的关键因素，就是涉及乡村公共事务和村民切身利益的信息能够让广大村民及时方便地获取，而数字乡村建设的公共数据平台，可以有效保障村民的知情权，激发其主动参与意识。其次，公共数据平台的建立有助于基层政府通过对数据的整合分析出乡村社会发展状况和乡村公共物品需求状况，进行乡村精准治理，实现公共物品供给与需求的精准匹配。再次，法安天下，德润人心。我国农村社会是一个情、礼、法作用于一体的传统与现代并存的社会，农村社会能够有效运转，除了法律的保障作用以外，伦理道德也起着至关重要的维系作用。因此，数字时代乡村社会的精神文明建设至关重要，可以借助各种网络平台开展一些形式新颖的先进道德文化传播活动，比如模范家庭评选、乡村好人事迹的宣传等，推动社会主义核心价值观在乡村社会生根发芽，使当代中国特色社会主义先进文化与中国乡村传统文化相互交融，共同作用于乡村社会的发展。

四、乡村治理数字化面临的困境

（一）网络基础设施建设滞后

数字技术的广泛应用，离不开网络基础设施的支持。《中国数字乡村发展报告（2020年）》显示，截至2020年11月，全国行政村通宽带比例达到98%，农村宽带接入用户数达到1.39亿户，规模已经相当庞大。但同时，由于地区发展差异的客观存在，欠发达地区农村信息基础设施建设情况还不太乐观，一些自然村还未通光纤、宽带，网络信号、通信信号还比较弱，信息进村入户工作有待加强。此外，通网、联网并不等于网络的作用和价值得到充分发挥。即使目前已经实现网络覆盖农村地区，网络作用的发挥也主要体现在村民个人网络终端的日常使用方面。供多元主体实现数据上传与获取、信息的开放与共享的公共数据平台还未建立，直接影响了数据的生产、采集、交换和分析，从而限制了数据和信息在乡村治理过程中功能的实现和作用的发挥。

（二）数据传输与共享不畅通

在当前的乡村治理过程中，基层承担的管理事务越来越多，同时会产生海量的数据，这就需要基层政府和上级政府进行信息交换和共享。但是，由于统一、安全和规范的公共数据平台的缺失，基层政府所需要的信息不能及时获取，基层治理中产生的一手信息不能及时上传，这就造成信息的共享性丧失，出现信息失真。与此同时，当前乡村治理中对待纷繁复杂的数据往往简单堆砌、重复叠加，缺乏深度挖掘、整合与应用，且数据和信息在不同政府部门、不同治理主体之间横向交流较少，各治理主体呈现分离、孤立的状态。在面对突发性危机事件时，信息的不透明和不对等容易导致各主体无法进行深度合作，危机应对能力下降。此外，在当前的乡村治理中，还缺乏统一的数据采集、录入的标准和规范，数据存储比较困难，更新也比较慢，这也造成了数据的利用能力下降。

（三）要素保障能力不足

当前，缺人才、缺资金、缺技术已经成为农业农村现代化以及乡村治理数字化实现过程中最大的障碍。首先，人才短缺是乡村治理数字化亟须解决的问题。当前乡村人口呈现出老龄化、低龄化特征，有文化、有知识的青年群体流向城市，留守老人和留守儿童构成了乡村人口主体，再加之二者的信息化素质较低，这势必影响乡村治理数字化的规模和效果。其次，城乡、地区之间存在现实的发展差距。当前，乡村发展普遍面临较大的资金缺口，迫切需要加大对“三农”经费的投入。再次，乡村治理数字化面临技术落后的难题。数字信息技术的基本架构是地上有“数”（大数据）、中间有“网”（物联网）、天上有“云”（云平台），这涉及数据采集、共享、分析、应用几个环节，每一个环节都需要技术支撑[20]。然而目前，专门针对乡村治理数字技术的投入和研发工作还较为滞后，间接导致了先进的技术要素在乡村治理过程中价值和作用的发挥受到较大限制。

（四）法律制度有待健全

数字治理是新生事物，且发展极为迅速，许多实践形态可能还未出现，其规律目前尚未被充分了解。同时，大数据相关立法工作也有待完善，这就导致乡村治理数字化发展过程中会出现一些新的问题面临无法可依的局面，比如数据的所有权问题、数据收集的范围和标准、不同治理主体的责任和权力界定、如何平衡数据的开放与安全等。在规则和标准缺失或不完善情况下，上述问题可能造成难以预料的后果，比如个人或组织信息被窃取、出售等，这也是乡村治理数字化发展过程中必须应对的风险。

五、乡村治理数字化的实践路径

（一）加快乡村网络基础设施建设

数据的采集、共享、分析、应用都离不开信息基础设施，因此，要想发挥数据在乡村治理过程中的价值和作用，需要加强农村信息基础设施建设，让农村居民与城镇居民共享互联网发展成果。首先，政府要加大财政支出，加快乡村网络基础设施建设，可采取购买公共服务的形式，为农村提供优良的互联网产品和服务。其次，政府要提高农村地区网络速度，提升宽带服务质量，降低网络资费水平，让广大农民朋友切实感受到先进的技术要素给日常的生产生活带来的便利。要以发展农村电子商务为契机，通过电子商务的快速发展来带动数字乡村的建设，推动大数据、云计算、物联网、人工智能等先进的数字技术在乡村公共事务处理和在农业生产经营领域的应用，使互联网成果遍及乡村。

（二）加强乡村数字人才队伍培养

加强数字人才队伍培养，是推动乡村治理实现数字化的关键要素。首先，要重视人才引进。一是根据乡村治理数字化发展要求，搭建专门的人才交流平台，促进不同地区、不同行业的人才流动；二是进行乡村产业升级，通过发展新兴数字产业吸引原本从乡村流失的专业人才回归；三是提高人才待遇，重视人才、珍惜人才、留住人才，使其扎根农村，为数字乡村的建设出谋划策，贡献力量。其次，要开展人才培训工作。对于基层政府工作人员，要推动基层政府与专业机构合作，定期开展公务人员的数字治理培训工作，使其转变观念、与时俱进、具备互联网意识，成为一支既了解当地风土人情又熟练掌握数字治理技术的传统与现代并存、理念与技术具备的数字化、高效化工作队伍。对于广大村民，要开展针对村民尤其是老年人如何正确运用互联网的培训工作，使其意识到大数据、互联网并不是遥不可及、触摸不到的事物，而是已经深刻融入我们日常生产生活的各方面，进而从以往数据信息的被动接受者转变为主动生产者、传播共享者，使乡村治理数字化的规模更大、效果更好。AF9DA212-F27C-48ED-B9D1-A092D886E1D4

（三）提升基层政府电子政务服务能力

乡村治理数字化发展需要深化“互联网+政务”服务改革，建立城乡一体化公共数据平台，在确保数据安全的前提下，形成数据信息共建共享机制，推动数据信息实现跨行业、跨地域、跨部门的开放、传播与共享。一是加快数字政府服务平台建设。对具有相似职能的不同政府部门进行整合，优化涉农行政审批系统，实现村民办事能网上办决不现场办、能自主办决不人工办、能一次办决不多次办，消除以往办一件事跑多个部门、盖多个印章的低效现象，提高政府办事效率，使村民办事更加方便快捷，借助先进的技术要素加快服务型政府建设进程。二是开展“阳光村务工程”建设。通过村庄公共网络平台，村民可以实现低成本、高效率参与村庄公共事务的处理以及村集体资产的管理，真正实现大家的事情大家说了算、集体的资金集体决定怎么花，使村庄公共事务处理和集体资产管理更加公开透明。三是继续推动乡村“雪亮工程”建设。推动监控探头全面覆盖每个自然村主要出入口，视频终端连接基层乡镇政府以实时观察乡村动态，并对突发状况能够及时有效作出回应，维护乡村社会稳定。

（四）完善乡村数字治理配套措施

政府要加强组织领导，结合当地社会发展实际在经过充分调研、民意收集、集体决策、专家论证基础上出台科学化个性化的数字乡村实施方案，明确工作目标、科学分配任务，加快数字乡村建设步伐。一是加大对农村地区在政策和财政方面的倾斜力度。可以采取购买公共服务、无息贷款等方式，吸引互联网企业、行业协会、专业机构等社会力量参与数字乡村建设，加快乡村治理数字化进程。二是加快数字立法。明确不同主体在传播和利用数据过程中应承担的保护数据安全的责任和义务，防止数据泄露，对使用和保护不当造成数据泄露的主体，要开展问责，实施相应的惩罚措施。

六、结论与讨论

大数据时代的来临，使得传统的乡村治理方式已不能适应新时代乡村發展的需要。未来，要充分发挥先进技术要素的作用，将数字信息技术融入乡村治理，促使乡村治理模式由传统向现代转型，实现乡村多元主体共建共治、乡村发展成果由多元主体共享的局面，打造数据赋能、人机结合、万物互联、科学有效的技术支撑体制机制，提升乡村治理的信息化、智能化、现代化水平，将“复杂事情简单化，简单事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化”[21]，从而推动乡村治理模式和治理手段现代化。然而，先进的技术要素在融入乡村治理的同时，往往会带来一些弊端。比如，个人信息被量化成可视化的数据，可能面临信息被不法分子窃取和滥用的风险。乡村社会是偏向人文关系社会，是情、礼、法作用于一体的社会，数据和信息的线上传输与交换是否会代替人们传统的线下交流方式，对数据产生依赖心理也不得而知。这就要求我们不仅要利用技术，充分发挥技术治理的优势，更要提高警惕，应对潜在的“技术风险”。因此，大数据时代的乡村治理要积极推进自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，既要广泛调动村民参与乡村治理的积极性，也要完善数字治理配套措施等方面，提高大数据推动乡村治理的效用，实现数字乡村建设行稳致远。

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责任编辑：钟雪AF9DA212-F27C-48ED-B9D1-A092D886E1D4