清代至民初的江苏分省运动

◎崔东旭

（鲁东大学历史文化学院，山东烟台 264000）

政区变动是国家政治谋略和地方行政治理的缩影。有清一代直到民国初年，江苏政区一直在调整。不论是清初的江南分省，还是光绪年间的苏淮分省，或是延续民国初年的江北改省运动，都体现出国家对江苏地区的重视。本文从国家解决苏常地区征缴效率问题切入，借助清季及民初的地方对设置职官的讨论和中央对职官调整，理清从江南分省、苏淮分省与江北改省运动的演变过程。

一、财政职权重合导致清初江南分省

清顺治二年（1645），清朝消灭南明弘光政权、攻占南京后，沿明制设江南承宣布政使司，废除南直隶。巡抚衙门设于江宁府（今南京）。后清廷推行行省制，改承宣布政使司为行省，江南承宣布政使司即改为江南省（包含今安徽、江苏和上海），由江南江西总督（驻江宁）督管全省军政、财政，设左、右两员布政使及按察使一员（均驻江宁）。江南省地域广阔，人口众多，设十四府四州。分别由凤阳巡抚（驻泰州）、安徽巡抚（驻安庆）、江宁巡抚（也称江苏巡抚，驻苏州）管辖辖区内各府行政。江南省是中央最重要的财赋来源地，其事务之繁重与地位之紧要，使清廷感到管理江南省颇为不便。

顺治初年，江南地区苏常等地钱粮逋欠很多，右布政使又经常无事可做。[1]时任江南江西总督郎廷佐为解决这一问题，上书让右布政使（驻江宁）专管催粮征缴一事。郎廷佐的设想是，左布政使（驻江宁）专管新粮，右布政使专管旧欠，“征新补旧之弊可除矣”。[2]然右布政使驻扎江宁，却管辖苏常等地征收，导致征收不便。

顺治十七年（1660），江宁巡抚朱国治上奏要求将右布政使司迁至苏州，清廷同意此举措。一省之内设左右两个布政使，使一省之财政也被分管，即右布政使此时专管江宁、苏、松、常、镇五府财政，其余九府四州仍归于左布政使管理。此时，一省之内左右布政使与江宁巡抚、安徽巡抚和凤阳巡抚财政职权重合，且同将其辖地财政问题汇总呈报给总督，十分繁琐。在江宁巡抚韩世琦的建议之下，康熙二年（1663）清廷令左布政使、凤阳巡抚将财政汇总于安徽巡抚，右布政使将财政汇总给江宁巡抚，两巡抚再奏报给中央，总督不再经手财政。此时，江南地区的财政一分为二。同年四月，为适应财政分报的要求，清政府又调整了左右布政使的附属机构，右布政使司专设“永盈库”及库大使一员，左布政使司仍管辖“长盈库”。如此，江南左右布政使的主管上级（巡抚）、辖区、附属机构，均已一分为二。康熙三年（1664），清政府在有按察使（驻江宁，称江南按察使）的基础上增设江北按察使（驻泗州）。康熙四年（1665），清廷又将凤阳巡抚裁撤，并将凤阳巡抚管辖的庐州、凤阳二府和滁州、和州划归安徽巡抚管理，淮安、扬州二府和徐州划归江宁巡抚管理。这样，清代江苏、安徽两省的区域初步划定。此后，清廷为使一省管理职能配备完全，对江北按察使、江南按察使、左布政使、右布政使辖区进行调整。康熙五年（1666），按照新划定的江宁、安徽两员巡抚辖区的范围，对布、按两司的辖区重新进行了调整，此后江宁巡抚（也称江苏巡抚）与江南右布政使、江苏按察使（原江南按察使，仍驻江宁），安徽巡抚（驻安庆）与江南左布政使、安徽按察使（原江北按察使，驻地同年从泗州迁至安庆）的辖区完全重合。江苏与安徽两个区域的行政官员配备，事实上完成了建省的过程。康熙六年（1667），清政府下令停左右布政使之名，令左布政使称安徽布政使（仍驻江宁，乾隆二十五年迁至安庆），右布政使称江苏布政使（驻苏州），由于原先存在的各省之名均是由布政使司命名，因此这也确立了新省名称，即安徽省和江苏省。自此江南分省完成。[3]

二、太平天国战争与漕运总督兼管江北

江南分省虽解决了财政问题，在财政角度上有一定合理性，不过从地理位置上看长江横贯江苏地区，江北地域辽阔，而专管江苏地区事务的江苏巡抚驻扎苏州一隅，加之晚清交通不便，平常之时江北遇有要事奏报尚能应对，但在战时影响信息传递。

乾隆二十五年（1760），清廷将江苏布政使辖区一分为二：苏州、松江、常州、镇江4府与太仓直隶州交由江苏布政使司管理，另外的江宁、淮安、扬州、徐州4府和通、海2直隶州则另立江宁布政使司（驻江宁）统辖。经此调整，江苏形成有江苏布政使司和江宁布政使司分治的局面。

同治元年（1862）二月，两广总督王庆云上奏进言，直接指出了江苏地区面临的问题，“苏常失陷，巡抚以下，驻上海偏隅，与江北各属道途中梗，而守令之升调，与夫钱谷、刑名、仍须禀详江苏巡抚檄办，辗转需时，不问可知”。[4]他建议让漕运总督兼理江北巡抚，管理江宁布政使所辖地方，将江宁布政使迁至漕运总督驻地，共同办理江北事务，无须江苏巡抚管辖。清廷命曾国藩议复此事。曾国藩认为“至（咸丰）十一年春间，上海粗定，江北各属与巡抚衙门文报常通，纪网渐立。逮安庆克复以后，苏省官绅纷纷来臣处请兵，设立水驿，专用轮船递送文书，往返不过旬日”，无须再使漕运总督兼理江北巡抚。此事遂被清政府否决，“系苏常初失时情形，与现在情形不同，请无庸议”。[5]

虽然王庆云关于漕运总督兼理江北巡抚的建议遭到朝廷否决，但同治三年（1864）御史陈廷经仍以太平军据长江影响奏报为由请设江北巡抚。他将安徽省一同拉上，他认为清政府虽然采取相应办法，但是成效不明显，“文宗显皇帝以徽省事务责成浙抚督办，然浙江巡抚驻守杭州城，从未一出境地，不过派兵遥援而已。又新设皖南道，仿台湾故事，赏加按察使衔，准其专折奏事，然上有督抚，顾忌孔多，数年来未闻皖南道发一折奏一事也”。[6]他建议将安徽、江苏以长江为界，长江以北设置江北巡抚，以南设置江南巡抚。清廷将此事交由曾国藩等人奏议，曾国藩此时仍然持反对态度，以“画疆太明，未必果能久安。疆吏苟贤，则虽跨江跨淮，而无损于军事吏事之兴。疆吏苟不贤，则虽画江分治，而无补于军事吏事之废”反驳了陈廷经。[7]清廷综合考虑后同意了曾国藩的观点，“该大臣以为吏事军事之废兴，全在疆臣之贤否，似不必轻改成宪，可谓要言不烦。陈廷经所奏，应毋庸议”。[8]陈廷经要求设置江北巡抚的提议未获允准。

清政府围绕这一问题的解决首先是扩大漕运总督的权力。早在咸丰十年（1860），太平军攻占江南苏常地区，清政府便意识到问题的严重性，下令“所有江北镇道以下各员，均着归漕运总督暂行节制”。[9]虽是暂行节制，但是漕运总督此后一段时间内一直手握大权，并管理江北。吴棠担任漕运总署期间，漕运总督仍身兼军、政、粮台大权。[10]甚至到光绪年间，“署理漕运总督恩锡奏，徐海被水饥民南下，与督臣李宗羲在清江运河南北两岸，及清江以上之杨庄地方分厂收养。俟来岁春融，再遣回籍，并委员分赴邳宿海沭等处，举办冬赈报闻。”[11]漕运总督仍是兼理政事。另一方面，曾国藩希望增设道员，将职权细化。同治四年（1865），捻军扰乱徐州、扬州等地，曾国藩请“淮徐扬海道辖境辽阔，请仍设淮扬道员缺，以重地方而专责成”，即在有淮徐扬海兵备道的情况下，再设一淮扬道加以管控江北地方，清政府基本同意了曾国藩因时制宜的看法，遂复设淮扬河务兵备道管理淮扬两属，徐州道作为徐州河务兵备道管理海州一属。[12]

细化道员职权作为权宜之策是有效的，但并不能从根本上解决问题。太平天国战争后，沈葆桢发觉海州一属政务繁忙，进行频繁的文报往来不可避免。当下境况又是海州幅员辽阔，与徐州距离较远，途中道路偏僻，海州文报还必须经过清河县驿正站再传递给徐州，遇有事务，“动经旬日，事机即虞迟滞控制”。[13]建议将海州就近改归淮扬道。清政府允准，“改江苏淮扬道为淮扬海道，徐海道为徐州道”。[14]清政府采取了就近管理的措施。

三、清末的苏淮分省

清政府赋予漕运总督更多的权力意味着漕督责任重大，然而自商品粮兴起，漕粮改折，运粮屯丁裁汰后，漕督已名实不符。光绪二十八年（1902），新任漕运总督陈夔龙奏请裁漕，但是由于漕运仍有事务，并且漕运总督有镇守江北的作用，因此清廷并未允准。光绪三十年（1904），裁漕之议再起。御史周树模称“南漕半改折色，半由海运，各省粮道亦次第裁减，漕督无官可辖，而体制极崇，殊非综核名实之道”。[15]与此同时，张謇请求裁漕之后徐州设省，他建议以徐州为中心，再划出山东、安徽、江苏部分区域组成徐州行省。[16]两人意见直接由政务处议奏。政务处对裁漕持肯定态度，而对徐州设省直接进行否定。徐州如今作为险地地位已失，“徐州在江苏，地居最北，若于平地创建军府，既多繁费，所请分割江苏、安徽、山东、河南40余县，亦设纷更”。[17]既然不能徐州设省，漕督裁撤后谁来履行管理江北的这一责任？政务处建议改漕运总督为巡抚。清政府同意了这一举措，“（设一巡抚）仍驻清江，照江苏巡抚之例，名为江淮巡抚，与江苏巡抚分治，仍归两江总督兼辖。一切廉俸饷项，衙署标营，均仍其旧，但改漕标副将为抚标副将，以符定章”。将江宁布政使所辖江淮徐扬四府及通海两直隶州归江淮巡抚管理，清江作为江淮省省会。江淮巡抚取代漕督，既解决了漕督名实不符的问题，又能使“巡抚地方”由兼理变得名正言顺。[18]“苏淮分省”始成。

不过，“苏淮分省”却引起了当时众多苏籍官员的反对。先有张謇称改漕运总督为江淮巡抚是非驴非马的举措，后有苏籍御史陆润庠联名众多苏籍官员上奏反对分省，又有苏籍学士恽毓鼎再次领衔上奏《敬陈苏淮分省四弊折》反对分省，另有两江总督周馥联合张之洞痛陈时弊反对分省。陆润庠、恽毓鼎、周馥等人反对分省，他们奏折中的内容，无非是看重江北优越的地理位置（江南屏障）和江南丰厚的财赋来源，两者可以相得益彰，有利于区域整体稳定。[19]由于设置江淮巡抚引起多人尤其是苏籍京官反对，清廷不得不遵照大臣意见，于光绪三十一年（1905）将已经设置的江淮巡抚改为江北提督，其只有兵权而无民政权，“苏淮分省”失败。

四、民国初年的江北改省运动

民国初年，江北地区遇有民事问题仍需跨江奏报给江南的江苏巡抚（都督）。江北人为此颇为不满，掀起江北改省运动。其锋芒首先指向从源头上造成此问题的江南分省，“前清省制划江南辖境而中分之。以省西安、庐、凤、颖、池、太各府州，建置安徽行省。其省东各府州，则置总督于江宁，总制三江，置巡抚于苏垣统治江苏一省。其下则分设江淮苏松两布政使，以为苏省民政之总汇。析一省之方域而分疆划界以为治，省制杂糅无逾”。[20]民国元年（1912）江北又发大灾，事态紧急，但在上报之时，江北地形复杂，“自最远之砀山等县抵省垣，舟车必数易”。为解决这一问题，江北人希望自行处理江北事务因而决定分省。另一方面，根据江北团体所言，因为地形复杂交通不便，致使江北人被江南人歧视，江南人直接代替江北人选出参议院代表，“江淮徒以交通不便为江南人轻视，致所有权利极不平等，现更垄断把持江北，非自选参议员到参议院，实不足以代表江北人民”。[21]江北团体纷纷表示应建立江北行省。江北为达到目的直接派代表进京参加相关会议并陈述了分省理由，并要求“先在清江设立民政司财政司各一，为淮徐海之机关”。[22]袁世凯从一国之总统角度出发，为维持国家稳定，最终没有同意分省。袁世凯为保证地方安定，同意张謇所请“委刘之洁为师长，驻扎清江”。[23]在任命刘之洁的命令中写道，“江北地方灾歉之后，盗贼蜂起，即责成该师长督率军队，妥筹防缉”。[24]江北最终没有分省，而是在江北设置了一个专管剿匪的师长办理相应事务。

结 语

综上所述，清初，江南省左右布政使分设，后又对按察使和巡抚的辖区范围进行调整，进行江南分省。咸丰、同治年间，太平军占领长江流域，清廷内部引起了设置江北巡抚的讨论，清政府并未同意，而是提高漕运总督权力以兼理江北地方和调整道员管辖范围。光绪末年，清廷最终裁漕，然而江北地方仍需大员驻扎，清政府决定以江淮巡抚代漕运总督，江北划为一省，进行苏淮分省。民国初年，江北人民要求江北设省，请求先行设置民政司、财政司各一，引起江北分省运动。

此外，我们不难发现清季及民初的江苏分省（或成功或失败）的特点：多是由于地理环境（地域广大，长江分割南北）影响治理，导致职官调整，从而引发分省运动。当然地理环境只是一种影响因素，深刻的时代背景，比如交通不便、通信不发达等阻碍了省级政权对辖区事务的有效管理。如今，长江已经成为江苏的黄金水道，遍布长江江苏段的一座座大桥、高密度连接省内城市和乡村的各级公路，即时通信飞速发展，往日由地理环境而产生的一系列问题已然成为历史。