党的十八大以来立德树人政策发展特征及趋势研究——基于政策文本分析

冯 刚，王亚男

党的十八大报告提出“把立德树人作为教育的根本任务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”，这是党中央首次将立德树人正式确立为教育的根本任务。立德树人聚焦“培养什么人、如何培养人以及为谁培养人”的根本问题，强调以立德为根本，以树人为核心，体现了教育理念、教育目标和教育路径的有机统一，是我们党对教育本质的最新认识。党的十八大以来，我们党围绕立德树人的精神贯彻、落实举措、保障机制等方面内容，结合党的建设、思想政治教育等实际工作出台了一系列政策文件，积淀了贯穿立德树人理念的丰富文本资源。本文借助Nvivo 11 plus 质性分析软件对党的十八大以来立德树人政策文本进行分析，通过对政策外部属性和文本内容的综合分析，探究立德树人政策群的核心内容与发展趋势，以期为新时代立德树人的研究和实践提供启发与借鉴。

一、党的十八大以来立德树人政策文本的总体情况

本文依据质性研究方法论框架，采用政策文本分析法对党的十八大以来有关立德树人的政策文本数据进行分析。基于计量分析的可操作性，在中央人民政府、教育部等官方门户网站以“立德树人”为关键词搜索到政策文件共计614份。为确保政策文本契合研究主题，依据以下两个原则对政策文本进行筛选：第一，相关性原则，即文本内容涉及立德树人的主体、内容、路径、质量评价等方面；第二，规范性原则，即选择法律、行政法规、部门规章、规范性文件等形式的政策文件，最终遴选出266 篇政策文件作为分析样本。

（一）政策数量总体呈上升趋势

制度颁布数量总体呈上升趋势，制度颁布频率越来越高，说明国家对立德树人的重视程度在不断提升。从颁布时间节点看，2013 年、2018 年为两个明显的增长节点，这与党的十八大提出“把立德树人作为教育的根本任务”和党的十九大报告做出“落实立德树人根本任务”的要求有关。国家各部门根据中央部署相继在立德树人精神强化、落实措施、保障机制等方面密集颁布了政策文件。（见图1）

图1 2012—2020年关于立德树人政策数量分布情况

（二）政策主体以教育部为核心，多部门联动

党的十八大以来立德树人政策的制定主体共计26个，发文最多的是教育部。其他涉及的机构主要为中宣部、中组部、财政部、发改委等。根据合作关系图，政策发文机构呈现“中共中央—国务院”“教育部—中宣部—中组部”两大核心机构群。“中共中央—国务院”核心机构群主要负责制定全国层面的纲领性文件，进行顶层设计。例如2017年国务院《关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》，2019年中共中央、国务院印发《新时代公民道德建设实施纲要》等。“教育部—中宣部—中组部”等核心机构群则通过党建思政工作、思想政治理论课改革、师德师风建设、学校领导干部管理等落实层面完善政策落实体系。顶层设计与落实层面的协同推进为立德树人创造了良好的政策环境。（见图2）

图2 政策主体间网络关系图

（三）政策类型兼顾倡导与规制

从政策形式看，立德树人政策文本包括法律法规47份，国务院规范性文件20份，部门规章及规范性文件97 份，部门工作文件97 份，团体规定5 份。根据政策工具控制理论及政策实际情况，样本政策划分为指导、规制、分配、倡导等四类。其中，指导类政策62部，规制类政策77部，分配类政策29部，倡导类政策98部（见表1）。总体来看，立德树人政策以倡导类和规制类为主，分别占比36.8%和29%，可以看出，立德树人政策兼顾刚性规定与柔性引导，既重视法律法规保障落实，也注重运用宣传教育形式强化意识。如2015年修正的《中华人民共和国教育法》首次将立德树人纳入法律，就是国家通过法治手段保障立德树人的直接体现。再如，2017年教育部党组发布的《关于学习贯彻习近平总书记给南开大学新入伍大学生重要回信精神的通知》，则是通过宣传榜样事迹，引导广大青年学生树立社会主义核心价值观，推进落实立德树人根本任务。从总体比例上看，分配类政策数量较少，仅占10.9%，立德树人政策在资源分配、正向激励等方面发挥的作用还可以进一步强化。

表1 政策控制形式分布情况

二、党的十八大以来立德树人政策文本的内容解析

为明晰立德树人政策的核心目标和具体指向，本文运用基于TF-IDF 算法的关键词抽取技术，对266 份政策样本的词汇进行关键词抽取，设定权重排名前100位的词为文本关键词，从教育主体、实施路径、质量评价等维度对266 份政策样本进行内容挖掘和分析。

（一）教育主体以学校和教师为主导，注重参与主体的协调配合

习近平总书记强调：“办好教育事业，家庭、学校、政府、社会都有责任。”立德树人作为教育的根本任务，是全社会担负的共同责任。做好立德树人工作需要充分调动学校、家庭、社会各方积极性，使一切可能的有利要素参与其中，形成政府、学校、社会、家庭合力育人的联动机制。立德树人工作的主体主要包括组织机构和个体。机构主体的高频词有学校（频次2754）、高校（频次2100）、社会（频次996）、中小学（频次763）、家庭（频次304）等。总体来看，政策文本中要求立德树人工作是以学校为主导，尤其强调高校和中小学，同时倡导全社会关心和支持，为立德树人创造良好的社会环境。家庭作为“人生的第一所学校”，在家风建设、价值观塑造、环境营造等方面也起重要作用。个人主体的高频词有教师（频次2463）、领导（频次972）、干部（频次832）、党员（频次272）、辅导员（频次219）、导师（频次131）等。教师是学校开展立德树人工作的教育主体和落实主体，多部政策文件都对教师群体落实立德树人根本任务提出了专门要求，并针对幼儿园、中小学、高校等不同教育阶段的教师分别出台行为准则。此外，政策文本中还专门强调了研究生导师要在立德树人中发挥作用，并于2018 年颁布《教育部关于全面落实研究生导师立德树人职责的意见》，从提升研究生思想政治素质、培养研究生学术创新能力、培养研究生实践创新能力等方面明确了导师立德树人的职责。这些政策对不同类别的教师落实立德树人根本任务提出了具体要求。对学校领导干部和党员，强调要求发挥示范引领作用。如2013年教育部颁布《中共教育部党组关于进一步加强直属高等学校领导班子建设的若干意见》、2017年中组部和教育部联合相继颁布《中小学校领导人员管理暂行办法》《高等学校领导人员管理暂行办法》等，分别从干部任用条件、培训要求、工作准则、考核标准等方面提出相应要求。可以看出，在教育主体的组织方面，形成了以学校和教师为主导，家庭和社会力量协同配合的育人格局。

（二）实施路径覆盖全过程、全领域，注重渠道路径的丰富多样

习近平总书记强调，“要把立德树人融入思想道德教育、文化知识教育、社会实践教育各环节，贯穿基础教育、职业教育、高等教育各领域”。立德树人既是一种育人理念，也是一种工作目标和育人要求，必须结合具体的育人过程、依靠现有的实施路径才能真正落到实处。政策文本中立德树人的实施路径在育人环节和育人领域两个方面均有体现。涉及育人环节的高频词有：课程（频次1152）、管理（频次1117）、实践（频次1030）、招生（频次522）、考试（频次421）等。其中，课程是育人的核心环节，也是政策文件中关于育人环节频次最高的关键词。基于课程改革状况与立德树人要求存在较大差距的实际情况，2014 年教育部颁布了《关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》，首先在课程改革方面推进了立德树人的落实。评价环节是教育的“指挥棒”，教育部要求高考命题要以立德树人为鲜明导向，并提出“由单纯的考试评价向立德树人重要载体和素质教育关键环节的转变”的改革目标。此外，“全面推进课程思政建设”政策的提出，将立德树人落实到了各类课程中，促进了思想道德教育与文化知识教育相通融，显性与隐性教育相统一。育人领域方面涉及的高频词有高校（频次2782）、中小学（频次927）、职业院校（频次904）等，习近平总书记指出，“青年的价值取向决定了未来整个社会的价值取向”。高校是培育青年价值观和落实立德树人工作的主要阵地。政策文本对高等教育领域的立德树人工作给予了很高的关注力，各领域中“高校”出现次数最多，近年来教育部围绕高校在思想政治工作、教学、管理、经费保障等方面密集出台政策文件。2016 年全国高校思想政治工作会议上习近平总书记提出“高校立身之本在于立德树人”，教育部、财政部、国家发展改革委联合印发《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》的通知，在立德树人的总体指导思想下提出了高校改革发展的方向，各高校也相继将“落实立德树人根本任务”写入高校发展的章程之中。在基础教育领域，则着重加强师资队伍建设。教育部启动“中小学幼儿园教师国家级培训计划”，以形成“‘学习强师’的可持续发展局面，不断增强教师立德树人的本领”为目标，组织实施系统化、专业化培训项目，落实“五育并举”，切实提升教师立德树人的能力。在职业教育领域则更加注重实践层面的教育导向，强调“工匠精神”的传承与培育，要求健全“德技并修、工学结合”的评价和育人机制，规范人才培养全过程。立德树人政策体系已经涵盖了教育各环节、各领域，根据各自特点制定了差异化措施，但在各领域的协同方面仍显不足，可出台统筹大中小幼立德树人一体化的相关指导意见，围绕德育工作、思政课程、课程思政、实践活动等方面进行系统建构，推进立德树人工作纵向有序衔接。

（三）高度重视质量评价，注重发挥评价的导向作用

科学合理的质量评价机制是政策得以落实的重要保障，新时代立德树人工作是否取得成效要依靠科学完善的立德树人工作质量评价体系来进行综合考量与系统评价。在样本文件中有诸多体现质量评价工作的高频词，如评价（频次983）、质量（频次740）、师德（频次600）、评估（频次504）、考核（频次504）、督导（频次457）等词汇，并多次出现“完善评价机制”“推进新时代教育评价改革”等表述，体现出对立德树人评价工作的关注。立德树人政策体系中将质量评价作为重要的内容，在不同教育主体的考核评价中提出了立德树人的相关要求。在对教师的考核方面，要求教师树立育人为本的职业观，重点推进“师德师风建设”，有14部文件提出实行师德“一票否决制”的要求。2018年，教育部颁布《关于高校教师师德失范行为处理的指导意见》，对师德失范问题的处理给出了明确的指导意见，一定程度上增强了立德树人质量评价机制的可操作性，强化了立德树人的监督惩处机制。同时，推进建立“育人为本的教育评价观”“把教书育人作为教育人才评价的核心内容”。从人才选拔、职称评聘、考核评价等各个环节入手，相继出台《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》《“长江学者奖励计划”管理办法》《清理“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动》等文件，将立德树人要求作为教育工作者聘用、考核、选拔、晋升的首要条件。在教育组织机构考核方面，要求建立育人为本的教育政绩观，在办学各个环节突出立德树人导向。《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》规定了对学校落实立德树人情况的督导，“主要包括学校党建及党建带团建队建、教育教学、科学研究、师德师风、资源配置、教育收费、安全稳定等情况”，明确了立德树人的质量评价范围。教育部颁布的《第五轮学科评估工作方案》提出聚焦立德树人，构建以立德树人成效为根本标准的评估体系，强调把立德树人融入学科评估的全过程。总体来看，在立德树人质量评价方面，虽尚未出台专门的成效评价标准或质量评价指标体系，但现有政策对质量评价重视程度很高，并在师德建设、人才评价等方面出台了专门的规范性文件，增强了立德树人实操性。未来，可在把握整体质量与发展态势的基础上，建立健全立德树人工作的科学评价体系和监测机制，以法规文件的形式制定各类层次高校的教育质量的评价标准，构建高等教育质量认证制度，形成良好的政策效力反馈机制，促进立德树人提质增效。

三、把握立德树人政策发展的趋势特征

基于对现有立德树人政策文本的梳理和分析，我们可以明晰立德树人政策演进的基本过程和规律性特征，从而把握政策发展的趋势特征。立德树人政策体系呈现由离散到聚合、由虚向实、由一般到具体的发展趋势。

（一）离散到聚合，政策结构更加优化

政策结构的优化完善，是落实立德树人根本任务、实现立德树人政策目标的必然要求。立德树人是一项复杂的社会系统工程，“涉及多个领域、多个环节、多个层级，并非一项单一性、单向性工作，而是呈现出相互重叠交织和嵌套、复杂性和多变性的特征”，这就决定了不能仅靠单一政策独立完成，而要基于整体性、差异性、互补性原则进行各类政策的组合使用，将零散的政策整合为系统的政策群，以发挥政策合力。例如，将规制类政策与分配类政策结合使用，既以刚性的规定明确立德树人的基本要求，又注重优化资源配置，激发教育主体内生动力。又如，将规制类政策与指导类政策配套，对立德树人的禁止性条例加以规定的同时对立德树人的具体实施路径提供指导。优化政策组合、完善政策结构绝非简单叠加，必须在把握政策属性和作用范围，统筹教育类别和育人规律的基础上，有针对性地选择设计，通过各项政策的系统组织与综合运用来提高立德树人政策效力。立德树人政策初期的首要目标即为提高教育系统对立德树人的认识，强化立德树人意识。国家出台了多项政策强调各级各类学校必须坚持立德树人，对立德树人做出了顶层设计，政策控制方式以倡导为主。随着立德树人政策落实的推进，政策的控制方式向指导、规制和分配倾斜，倡导类政策比例下降，政策的强制力度逐渐增强，同时出台了一系列实施办法、指导意见、规定等，对立德树人的内涵、原则、对象、路径、要求、质量评价等方面均有阐述，政策指向性更加明确。立德树人政策呈现出类型多样化，结构均衡化、综合化发展趋势。规制、倡导、指导、分配等不同政策协调共用，有利于形成政策合力，对于立德树人政策体系的构建和完善起到重要作用，有力地推进了立德树人的深化落实。

（二）由虚向实，政策目标有序推进

政策目标是影响政策文件综合效力的关键因素，清晰明确的政策目标有利于厘清目标主体责任，强化政策执行力度。发挥政策目标的持续指引作用需要根据政策执行情况及时作出调整，制定新的政策目标，逐步实现目标精确化。党的十八大以来，立德树人政策目标大致经历了三个发展演变阶段。第一阶段是十八大报告强调了立德树人的根本地位后，习近平总书记2014年在北京大学师生座谈会上的讲话中指出，教育事业要“紧紧围绕立德树人的根本任务”。这一时期的政策目标多以“坚持立德树人”“围绕立德树人根本任务”“强化立德树人政策导向”进行表述，旨在筑牢立德树人的思想意识，对于立德树人的具体实施路径和措施通常作为政策内容的总体指导思想出现，而较少体现在政策的主体条款部分。第二阶段是十八届三中全会后，政策目标表述转为“落实立德树人根本任务”。随后，习近平总书记在2016 年全国高校思想政治工作会议上强调，高校工作“要坚持把立德树人作为中心环节”，为高校改革发展指明了方向。2018 年习近平总书记在北京大学师生座谈会上指出，“要把立德树人的成效作为检验学校一切工作的根本标准”，确立了高校工作的根本标准，政策文本对衡量教育质量根本标准的表述也由“促进人的全面发展、适应社会需要”转变为“立德树人”。这一时期立德树人政策的目标指向更加清晰务实，不仅出台了《教育部关于全面落实研究生导师立德树人职责的意见》和《教育部关于全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》两部立德树人的专门政策，在政策文本的表述中，也多将立德树人作为单独的一项工作条例或是制度条款列入正文内容中，体现了立德树人政策目标的具体化。第三阶段是十九届四中全会提出“完善立德树人体制机制”后，《新时代高等学校思想政治理论课教师队伍建设规定》《教育系统关于学习宣传贯彻落实〈新时代爱国主义教育实施纲要〉的工作方案》等多部政策中体现了立德树人工作体系的构建和政策目标的完善，实现了立德树人落实的进一步深化。从“围绕”到“落实”到“完善”，政策文件持续突出立德树人地位，政策目标演变由虚向实，推动了立德树人落实力度的层层递进。

（三）一般到具体，政策内容逐步细化

政策内容是反映政策理念和重点的关键要素，政策内容的变化集中体现了政府施政逻辑和落实进程。从政策内容维度审视立德树人政策文件的发展变化，能够准确把握立德树人政策的演进过程和阶段特征，从而研判立德树人政策进一步发展的着力重点和趋势走向。党的十八大以来，立德树人政策经历了从系统框架构建到逐步精细化的转变过程。党的十八大报告从实施素质教育、深化教育领域综合改革，促进教育公平，提高教育质量，加强教师队伍建设等多个方面对立德树人提出了总体要求。随后，国家对立德树人进行了配套的制度设计，对十八大提出的提高教育质量、深化教育改革等问题做出详细的工作部署。政策体系构建初期更多着力于立德树人根本地位的强化、目标方向的明确等，在政策精细化方面着力不足。随后，相关政策文件的密集出台推动了立德树人的深化和细化，主要体现在三个方面：一是围绕顶层设计制定具体实施细则。十八大以来出台立德树人各类实施细则、实施办法、实施意见42部，对具体领域落实立德树人给出了明确的实践路径，同时注重政策配套，如与《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》配套的《〈对省级人民政府履行教育职责的评价办法〉实施细则》，大大提升了政策的可操作性。二是教育主体精准化。立德树人政策从对学校和教师的整体要求，细化为对不同类别教育主体的专门要求，明确思政课教师、辅导员、研究生导师等不同类别教师的各自责任，针对幼儿园、中小学、大学、职业院校，分别制定行为准则，使得管理和实施更具有针对性。三是教育内容精细化。将立德树人的整体要求划分为各类专项任务，如对立德树人所要求的“德、智、体、美、劳”五育分别制定相应的政策文件。招生、课程、考试、实践等培养环节也为落实立德树人根本任务进行相应的制度修订，将立德树人的总体要求分解为具体环节、具体领域、具体任务，反映了立德树人政策精准化发展的方向，使得立德树人政策的落实方向明确、责任明晰、内容具体，有效地避免了教育政策“一刀切”和政策“泛化”的弊端，政策制定更加符合教育规律。

四、研究结论

通过对党的十八大以来我国立德树人相关政策文本的质性分析，可以看出国家对立德树人的重视程度在不断提高，逐步构建了以教育部为核心、多部门联动的治理模式，形成了以学校和教师为教育主体、多主体积极配合的工作格局。政策内容覆盖全部育人环节和育人领域，尤其突出师德师风建设，并不断推进立德树人视域下的教育评价体系建设。从发展趋势看，政策整体呈现出向系统化、精准化和精细化发展的特点，主要体现在政策结构呈现由离散向聚合、政策目标由模糊向具象和政策内容由一般性到具体化的演进态势。从整体上看，政策体系架构逐渐形成，这为深化落实立德树人根本任务提供了更加明确的实践指南和发展方向，有力地提升了思想政治工作有效性和公共政策治理水平。