动物防疫各方委托代理关系分析

颜起斌

（农业农村部畜牧兽医局，北京 100125）

习近平总书记指出：“坚持人病兽防、关口前移，从源头前端阻断人兽共患病的传播路径”[1]。世界动物卫生组织（OIE）指出，目前流行的人传染病中有60%是人兽共患病，人的突发传染病至少75%有动物来源，具有生物恐怖潜力的病原80%来源于动物[2]。动物防疫关系国家食物安全、公共卫生安全，是政府社会管理和公共服务的重要职责[3]。动物防疫工作由县级以上人民政府统一领导，国务院农业农村部门主管，县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本辖区动物防疫工作[4]，属于属地负责、政府领导、上级业务指导关系。处理好各级政府以及部门的关系十分重要。正如毛泽东所言：“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”[5]。

免疫是有效预防疫病的重要措施[6]。我国要求对高致病性禽流感、口蹄疫等动物疫病的群体免疫密度应常年保持在90%以上，免疫抗体合格率应常年保持在70%以上[7]。强制免疫的组织落实及强制免疫补助方式改进是动物防疫部门的重点工作之一。以之为例，可以较好认识动物防疫工作中各级政府以及部门的关系。从而为更好地构建和谐关系，提升绩效提供依据，也可以为认识和改善类似的属地管理事物央地关系提供参考。

1 上下级部门委托代理分析框架的适用性

1.1 上下级政府关系主要基于公共产品和财政关系，当前呈现共治和均权特点

央地关系主要是公共产品和财政关系。随着对公共部门和公共产品提供方式认识的发展，首先是对地方政府角色的认识不断变化。从传统财政联邦主义到新公共管理，再到公共选择理论、新制度经济学、治理理论，地方政府角色经历了由高层政府的补充[8]到创造公共价值的推动者[9]的演变，和追逐自身利益的组织[10]、信息不全次优契约主体[11]、网络式地方治理推动者[12]的不同认识。其次，在不同历史阶段的经济社会背景下，对上下级政府间关系认识集中在财政关系集权分权的演变。从最优分权模式的“菜单”[13]、政治管辖与收益范围重合的财政均等原则[14]、“以足投票”理论[15]、收益和成本内化的最低层级原则[16]、税收划分原则[17]、TOM 模型[18]，到第二代财政分权理论，认为政府应该维护良好的市场秩序，任何一级政府都不能实行绝对垄断政策，下级自主权对上级政府有制约作用[19]。再次，公共产品和财政视角下，我国央地关系大致经历了3 个阶段。因视角不同阶段划分不尽一致，如央主地从、地方主义、央地共治[20]，以改革开放、1992 年确立社会主义市场经济体制为分界点[21]，单极化阶段、二元化阶段、多元化阶段[22]。对中央对地方分权的研究，主要有经济分权模式[23-24]、博弈模式[25]、适度分权模式[26]、双向依赖均权模式[27]等。当前，国家央地府间关系呈现出共治、多元化、分权和双向均权的特点。

1.2 上下级部门间财政关系逐渐弱化，难以完全基于财政关系分析

上下级部门之间具有府间关系不同的特点。一方面，上级部门对下级部门激励约束机制有限。以往上级部门对下级部门在财、物、机构等方面的指导越来越受到限制[28-29]。经典的财政集权分权模式逐渐成为上下级部门关系的次要方面，基于这一模式难以准确、全面分析。对上下级部门关系，可以基于序贯博弈模型分析[30]，但对非经济利益的计量存在困难。基层动物防疫工作处于农村地区，具有农村干群关系的共性特点。基于农村干群关系的利益实质[31]和治理体系不完善的主因[32]，按照基层公共事务治理体系内外平衡的框架[33]，颜起斌[34]提出了理顺不同层级政府部门、政府与市场、政府与社会在动物防疫方面关系的建议。但该研究没有分析部门之间不同于政府间的特殊性。另一方面，动物防疫的外部性增强了其部门关系不同于政府间一般关系的特殊性。动物防疫的外部性，不仅体现在从业主体个体不完全承担动物疫病成本，不完全享有其收益，而且体现在部门和政府之间、上下级政府及其部门之间也存在成本负担和收益的不完全，如疫病跨区域传播及防控[35]。

1.3 政府及其部门与管理相对人适用委托代理关系模型，这一模型的开放性可以嵌入多种情境分析

上下级部门及政府间以及与管理服务对象间关系，总体上可以在委托代理理论框架下分析。首先，委托代理理论核心内容是利益冲突和信息不对称情况下的激励相容和参与约束。委托代理理论是代理理论两大分支之一[36]，是分析科层制机构最为流行的理论[37]，它和交易成本理论是新公共管理理论的契约框架[38]，相较于后者，它更侧重交易达成和组织内部行为[37]。由于委托人和代理人之间存在利益冲突、信息不对称，可能产生逆向选择、道德风险等问题[39]，需要在激励相容约束和参与约束条件下，使代理人的努力水平符合委托人的利益[40]。委托代理理论的共同代理模型认为，委托人之间的共谋在任何时候都将是最优、有强纳什均衡存在[41]；多任务代理理论认为，减少替代性任务的激励或激励互补性任务其中的一项可以达到较好效果。其次，委托代理理论的开放性使得嵌入情境增强适应性成为可能。针对该理论为“美国制造”[42]，对其他国家情况解释力不足[43-44]的问题，学界丰富了嵌入在委托代理行为中的多层次情境[45]。主要是根据“制度四层次视角”分析框架[46]，宏观层次考虑国家正式和非正式制度情境，微观层次考虑管理者之间差异和经济社会需要，横向组织间层次结合社会网络理论和资源依赖理论[47]。再次，委托代理理论也适宜作为分析我国行业管理的基本框架。在我国，公共资源的初始委托人是全体人民，上下级政府是“自上而下”的委托代理关系[48]。委托代理关系的假设前提是效用目标的冲突：政府、机构、公众以及上游、下游、自身“三重利益”和经济社会多重目标[49]。信息不对称和上下级的目标冲突与共容，可能引发地方在自身效用最大化驱使下的信息操纵、逆向选择、道德风险、应声虫行为、短期投机行为等[50]。对准公共产品供给市场化中的委托关系模型证明，政府补贴应该采用动态补贴方式[51]。由于激励约束的存在，地方愿意将更多资源投向能够带来本地经济增长的直接投资中去[52]。

2 上下级部门委托代理分析基本模型的构建

2.1 基本分析框架

考虑到不同层级地方政府，包括省级、地市级、县级政府，在动物防疫主要职责上的相似性，在本研究中可以将其视为一个整体，即地方政府。可以将中央政府、国家主管部门，地方政府、地方主管部门，基层政府（乡镇政府）、基层部门，从业主体作为委托代理各主体，构建委托代理模型（图1）。从模型可以看出，各级地方政府、各级部门都具有多重委托关系。行业监管工作具有共同代理特点，委托人之间尽量合谋，可以优化结果。同时，要充分考虑委托人之间、委托人与代理人之间存在目标不一致、信息不对称的问题，并注意非正式制度和法制化、管理能力不足问题。

2.2 基本框架可能面临的问题

属地管理和业务指导的双重委托代理关系的目标不一致、信息不对称问题：（1）从业主体与代理人之间。从业主体有信息优势，有机会主义动机，如虚报信息获取补助等。从业主体以生产经营赢利为目的，而代理人有保供给、安全、就业和稳定等多重目标，经济目标与社会目标存在张力。（2）政府与部门之间。部门掌握专业知识、技能、实际需求，有信息优势，按照韦伯和休斯的论证[53]，有自身利益最大化的趋势，如扩大部门职权、争取超额财政支持等。政府对管辖权范围政治经济社会总体全面负责，与部门负责的专业领域目标存在张力。（3）上下级部门之间。随着层级远离最终委托方（从业主体），上级部门很大程度依赖下级部门提供信息，存在信息递减、信息过滤、下级部门共谋等问题。

2.3 外部性加深了目标的不一致性

对于存在外部性的准公共产品（如动物防疫），从业主体不完全承担生产成本（如传染病发生和扩散的损失），不完全拥有准公共产品收益（如防止传染病的扩散）。存在外部性时，竞争性市场是无效的，从业主体的收益在个体供需均衡点上，达不到社会总体效用最大化，进一步增强了从业主体作为整体委托人形成的政府及其部门目标，与具体从业主体个体目标之间的张力，需要通过庇古税或补贴纠正外部性[54]。外部性的跨区域外溢，如传染病跨地区扩散的风险和防疫效果收益的外溢，造成上级政府及其部门与下级政府及其部门目标张力。

3 动物强制免疫补助政策实施的委托代理关系模型分析

3.1 统一招标采购强制免疫疫苗的委托代理关系模型

强制免疫补助，由中央财政根据国家统计局公布的畜禽饲养量、单体畜禽补助标准和补助系数等因素测算补助经费，切块下达各省级财政包干使用；各省份根据疫苗实际招标价格、需求数量、政府购买服务数量及动物防疫工作等需求，结合中央财政补助经费，据实安排省级财政补助经费；强制免疫疫苗集中招标采购由省级动物防疫部门会同财政部门组织[55]。省级部门招标的疫苗通过地市、县级动物防疫部门分发，由乡镇政府组织、基层动物防疫部门具体实施发放给养殖场户。这一模式的委托代理关系基本框架如图2。

3.2 统一招标采购模式分析

这一模式下，经费根据统计数据和招标价格测算，补助经费在中央和省级财政内运行，通过省级招标采购变换成疫苗实物，通过地市、县级动物防疫部门发放到养殖场户。可以看出，国家统计、财政管理制度是现行补助模式大部分环节效率和有效性的保障。在财政补助经费转化为疫苗产品时（疫苗招标采购），由于主管部门和经办人员的信息优势，容易引发逆向选择和道德风险，需要完善和强化招投标、纪检监察制度。除强制免疫补助政策发放疫苗外，养殖场户与疫苗生产（经营）企业通过市场交易时，形成委托代理关系，由于双方目标不一致且企业具有信息优势，可能引发企业虚假宣传，如“高价苗”优于“政采苗”。这并不是由强制免疫补助模式而引发，其实质是委托代理关系中信息不对称，具有信息优势的一方诱导需求的问题。

3.3 强制免疫“先打后补”的委托代理关系模型

2017 年以来，中央财政允许对符合条件的养殖场户实行强制免疫“先打后补”的补助方式[55]。目前，大部分地区的做法大致是，由养殖场提出申请，地方防疫部门审核备案，养殖场自行购买合法疫苗免疫，养殖场提供相关凭证申请补助，地方防疫部门结合免疫效果监测等，对补助申请进行审核，地方财政部门根据动物防疫部门审核结果发放补助经费。这一模式的委托代理关系框架如图3。农业农村部提出，2022 年在全国所有省份的规模养殖场户实现“先打后补”，2025 年逐步全面取消政府招标采购强免疫苗[56]。

3.4 “先打后补”模式分析

这一模式规避了财政补助向疫苗转化环节，即招标采购环节，可能发生的逆向选择和道德风险。在某种程度上是将外部职责（招投标和纪检）内化（动物防疫部门）。为保障补助资金准确发放，增加了养殖场户申请、基层汇总和省级审核、逐级发放等环节。但如果增加环节、掌握资金的层级和部门过多，在不同层级部门以及部门与养殖场户的每对委托代理关系均存在目标不一致、信息不对称的情况下，也可能导致逆向选择和道德风险，且涉及面广。由于相对于农业种植补贴、农机具补贴等针对固定资产补贴而言，疫苗补贴依据畜禽饲养量、实际免疫数量和效果测算和发放，信息获取具有难度，仍需要保留一定审核方式。但仍应尽可能减少财政补助资金申请汇集、审核、发放的环节。

4 几点启示

作为比较典型的共同代理关系，增强相关政策透明度，加强上级部门与从业主体的直接联系，利用“政策窗口”及时将部门主张转变为政府政策，提升部门在中国特色社会主义市场经济条件下的管理能力和水平，发挥社会多方参与力量（如激励动物诊疗等机构更好履行疫情报告，参与防控等义务[57]），对于优化管理绩效具有重要意义。基于本文构建的模型，从强制免疫补助实施方式分析出发，对动物防疫工作关系有几点启示。

4.1 将选择权留给委托人

强制免疫补助的目的是发挥将动物防疫外溢收益部分内化的作用。发放疫苗实物在纠正外部性的情况下，可能进一步扭曲了市场激励效果。按照科斯关于产权明晰在市场条件下可达成帕累托最优的定理[58]，在规定强制免疫病种和畜禽种类并足额安排财政补助，纠正动物防疫外部性后，应更多地让市场机制发挥作用。“消费券”类似措施不仅可以保障政策目标且将选择权留给了最终委托人，但大范围实施成本高，现阶段操作难度大。不论具体形式如何，都需要进一步健全市场，使生产（经营）企业和养殖场户之间的委托代理关系中，前者因信息优势导致的逆向选择和道德风险，能够在监管制度和措施的有效控制之下。除强制免疫补助外，应考虑如何健全动物防疫服务市场，在有关政策纠正外部性前提下，充分发挥市场机制作用，让从业主体有更多选择权。

4.2 将外溢性收益内化

直接发放财政补助将养殖场户外溢性收益部分内化。在上下级政府及其部门之间，由于收益的外溢性（防止疫情跨地区传播、健康安全畜禽产品供给等），造成目标存在差异，也可以通过将收益内化而部分改善。如，中央财政疫苗补助资金拨付比例向畜禽养殖集中地区，尤其是畜禽产品调出地区倾斜，将动物防疫收益内化。

4.3 减少信息不对称是关键

行业管理过程中，除准公共产品收益外溢导致目标不一致外，主要问题是信息不对称。这种信息不对称随着政府层级增加而增加。同时还可能造成“距离悖论”[59]。根据共同代理理论，上级政府及其部门作为基层政府及其部门的委托人，应加强与最终委托人的沟通。此外，应充分尊重和调动下级部门的自主性、主动性，将服务和产品的提供尽量放在能够涵盖成本收益的最低层级。