提升检察监督服务乡村振兴质效的创新路径——以L市为例

刘孝勇，王忠杰，李先友，雷长彬，陈宇丝

习近平总书记说，农业农村现代化是国家现代化的基础。根据中共中央国务院关于实施乡村振兴战略方案，在实施乡村振兴的法治建设方面，需要推进综合行政执法改革向基层延伸，创新监管方式，推动执法队伍整合、执法力量下沉，健全农村公共法律服务体系，提高执法能力和水平。检察机关如何充分发挥法律监督职能，进一步改革法律监督方式，将检察监督触角下沉到基层，延伸进乡村，为乡村振兴提供优质高效的检察服务产品，是当前检察机关亟需解决的现实课题。从目前实践来看，检察机关在立足办案、积极拓展检察监督功能服务乡村法治建设方面作了一些有益的探索和尝试，但力度和深度明显还不够。特别是在如何实现检察力量下沉从而与乡村法治建设、乡村社会治理直接有效对接方面还存在不少短板和不足。理论和实务界对这方面的专题研究成果也不多①。本课题从系统梳理当前基层检察机关在服务乡村振兴中存在的问题出发，以深入分析检察机关如何落实国家有关乡村振兴的方针政策和法律规定为基础，按照习近平总书记系统性思维理论，具体探讨新时代检察服务乡村振兴所应遵循的基本原则和现实路径，提出的对策建议有一定创新性和实践运用价值。新时代检察机关需要因应乡村振兴的现实需求，更新检察服务理念，拓展法律监督功能，提升法律监督质效，积极成为乡村社会治理的有效主体。

一、当前检察监督职能在服务乡村振兴建设中的问题检视

当前，检察机关服务乡村振兴建设，主要体现为从发挥诉讼监督职能角度，通过与公安、法院和行政执法机关之间以分工负责互相配合互相制约，本着“办理一案，治理一片”司法理念，严格履行法律监督职能，抓好农村法治建设和平安建设两件大事，以维护社会稳定、修复社会关系为目标，着力提升人民群众安全感、获得感、幸福感。近年来，检察机关服务乡村振兴建设工作成绩显著，以L 市为例，在以下多个方面取得了经验：发挥刑事办案综合治理效能，稳定服务治理基本格局；协作参与农村社会公共权益保护，拓宽服务治理广度；推动行政争议实质性化解，挖掘服务治理深度；完善纠纷多元化解协作联运机制，提升服务治理质效；试行检力下沉改革，探索服务治理新途径；参与脱贫攻坚，延伸服务治理触角。但也存在一些问题，需要进一步探索改进。

（一）检察力量下沉不足制约检察监督功能发挥

从国家治理结构上说，参与乡村基层社会治理的主体包括三大结构要素：政府（国家资源）、市场（市场资源）和社会组织（自治资源），即通常说的三元治理结构［1］。而市域社会治理的现实需要解决基层社会治理内卷化问题，从市域、县域层面上引入更多的政府和市场资源参与乡村社会治理，并以市域为单位实现城乡融合、城乡一体。而当前，国家的治理资源主要集中在市级、县级政府层面上，基层执法权的配置普遍存在“重心过高”“分布过散”“权小责大”问题［2］。乡镇安全管理、环境资源管理、市场管理事务等方面有近50%无派出机构。为完善农村司法体系，现在乡镇普遍设立“两所一庭”（公安派出所、司法所、人民法庭），而应当与之形成“分工负责、互相配合、互相制约”权力配置与运行格局的检察监督机构，在基层乡镇中普遍缺位、失能。近年来，四川省L 市检察机关在全省率先在乡镇、街道、工业园区和农村村级组织中试点建立基层检察室实现检力下沉，全市7 个区县检察院共在乡镇设立基层检察室20 个。但据调查，目前运转良好的只有3 个，85%的检察室工作处于“停摆”状态。其原因主要是：法律定位比较模糊，职权发挥缺乏法律保障。基层检察室与其他政法机关的法庭、派出所、司法所相比，在设置上没有法律依据，不能与法庭、派出所、司法所有效协调沟通；检察室职能设定不统一，工作主动性、机动性和独立性不强，大多只能开展法制宣传、接待群众来信来访、犯罪预防、参与综治维稳等一些“软任务”，或者协助乡镇党委政府处理一些检察职能以外的事情，法律监督职能作用发挥不明显，职能发挥极易出现越权越界或弱化虚化；人员编制配备不足，队伍缺乏内生动力；各项保障滞后，不同类型检察室发展不够均衡，在办公场地上，有借用乡镇党委政府办公用房的，有与司法所共用办公用房的，更多的租用民房经装修而成，人力成本高，租赁成本较高等等。

（二）诉讼监督资源利用失衡影响检察监督治理效能深度发挥

检察机关作为司法主体之一，在做好本职工作的同时，要以执法办案为契机，积极参与乡村社会治理，以期达到“办理一案、治理一片”。然而目前检察机关的诉讼司法资源只配置到市、县，机构职能相对封闭，履职效能在为乡村社会提供法治公共产品的能力有限，质量不高，而且缺乏法治性、长效性的制度保障，容易因工作重心调整和领导人注意力的改变而改变，检察干警有时将参与乡村治理当作格外负担。L 市检察机关近三年通过执法办案参与乡村社会治理情况见表1。

表1 L 市检察机关近三年通过执法办案参与乡村社会治理情况

分析以上数据可以看出：在理论上，检察机关虽然要求通过“一案一建议”积极参与乡村社会治理。但在实践中，执法办案的重心依然在就办案而办案，通过办案提出社会治理检察建议的案件数只占办案总数的0.3%左右，重打击轻防治的问题依然突出。在每年办案总数相对稳定的情况，提出社会治理检察建议的数量则有较大差异，这一定程度上表明检察机关参与社会治理的程度与执法办案的量度没有相关性，并不是办案数量越多，参与社会治理的数量就越多。国家机关参与乡村社会治理的积极性，是否做到执法办案“三个效果”（政治效果、法律效果和社会效果）的统一，还主要取决于执法人员的执法理念转变和执法素质提高。一个有意思的对比是，检察机关参与社会治理的程度与执法办案的量度没有相关性，而检察机关提出社会治理检察建议的数量与受理人民群众信访数量似乎呈现负相关性。检察机关提出社会治理检察建议的数量越多，当年受理人民群众信访数量则相对减少。

（三）检察资源直接介入乡村治理深度不够拉低检察监督的防范质效

当前检察机关缺乏直接介入乡村治理的服务平台。县域、乡镇普遍缺乏一个统一、清晰、可实施的中长期区域治理发展规划。村与村之间强调一村一品，村级组织之间条块分割，各自为阵，村级组织的经济社会发展，主要依靠上级政府组织的重视程度、帮扶力度，或者村级组织负责人工作责任心和带头示范作用，因人因事而不同，缺乏治理的法治效应。规划目标的内容有重大缺失，主要针对经济发展，对其他治理事项规划较少。比如，L 市检察机关对口帮扶的某县某村的村级发展规划，该规划重点在经济建设和基础设施建设，篇幅达8 页之多，而人居环境、社会公益、村级党建、社会保障措施等五项规划篇幅不到一页，且多是原则性规划。在保障措施上更是缺失村级组织建设、村级事务管理、村级民主法治、文化生态建设等内容。村级规划多是“拍脑袋”工程，采取自上而下方式制定，普通群众参与度、知晓度不高。村级规划随村级人事变动、政策发展目标的变化而不断调整，缺乏坚定而持久的执行力。但是，检察机关在这些问题上，没有平台和能力直接予以指导。对乡村基层“微腐败”问题，更是较少参与源头治理。近年来，L 市在全域内虽然普遍实行了“村财镇管”、建立起农村集体“三资”（资金、资产、资源）网络管理平台，但重形式建设、轻实质管理的问题仍然存在，审计监管不力，财务公开内容不规范、程序不严谨、形式单一，群众依然不满意。从查处的村、镇干部侵害涉农惠民资金违法犯罪案件来看，挪用专项资金、乱摊派、虚报冒领、贪污私分补助款、扶贫款等一案多发、窝案串案仍然不断发生。当前，部分乡镇干部、基层部门负责人在基层权力过大，对其缺乏有力的监督，特别是实施涉农惠民项目时，大部分项目都由乡镇、村干部或基层部门负责人说了算，缺乏群众参与和有效的监督，致使这些人员在使用涉农惠民资金时权力过大，导致国家惠民扶贫的利益天秤失衡。检察机关在这些方面的监督经常是反向治理，着重惩治，出了问题才启动问责机制，检察机关参与源头治理的机制缺乏，方式单一。

（四）检察功能自身整合不到位影响服务乡村治理积极性

二、乡村振兴的需求现实要求检察机关改进服务方式提升监督质效

（一）“三治合一”的乡村治理格局需要检察机关改进服务功能

根据中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》，乡村治理实行自治、法治、德治相经结合的“三治合一”。从目前乡村治理实践来看，自治需要帮扶，德治需要促进，法治需要供给。调查发现，目前中国西部乡村自治能力比较弱。村民参与乡村自治的积极性普遍不高。村民、村干部认为当前农村开展村民自治的主要问题，除了一缺资金外，就是自治“意识不强”。自治“意识不强”问题表现在对村民自治的认识还没有完全到位。其一是乡镇政府的认识问题，个别乡镇政府领导对实施村民自治尚有一些模糊认识，表现在工作方法还习惯于行政命令式作法，有的既害怕放权，有的又简单地放权，考虑得多的是如何督促村委会给政府办事，给村委会下各种指标和任务，而对属于村民自治的事项，有的又借口管不了听之任之，或者作一些空头的表态和承诺。其二是村干部的认识问题，部分村干部还固守着传统的工作方式，一遇到什么事情，不是首先找村民商量解决，而是向政府跑，依赖于政府部门的权力甚至司法权力，个别村干部还嫌村民没有文化、觉悟低，实施村民自治嫌麻烦、程序多、是约束村干部的手脚，决策时不争取到最大多数群众的理解和支持。其三是村民的认识问题。当前，村民外出务工的较多，平时留守在家的多是老人和孩子，由于受知识文化、法律意识和传统习惯的影响，不愿参加村民自治活动，如不积极参加村委会选举，不珍惜自己对村内事务的表决权，认为反正都是村干部说了算，在权益上互相争，在义务上却又互相赖等。村民自治组织体系也不够健全，村民会议较难组织，全体村民会议一般除选举会议外，其他会议很难组织，多数情况是以村民小组会议来代替。另外，乡村村民是典型的法治产品消费者，自身的法治产品供给十分有限。调查显示：村民认为村干部经常宣传法律和依法办事的占78%和84%，认为开展了村民自治活动的村民占85%；86%的村民参加村民会议，57%的村民很关心村务公开。检察机关作为国家法律监督机关，是法治产品的主要供给方之一，在服务乡村振兴中，应当承担起法治产品的有效供给者角色。其三，就是要将法治产品真正送到基层群众手中，改变剃头挑子一头冷一头热现象。拿检察机关参与农村普法宣传来说，就需要改变传统宣传模式，建立起以需求为导向的法治产品供给机制。需求是动机的物质基础。以需求为导向建立法治宣传机制，需要针对现实需求、具体问题，一对一、对话式、精准式的答疑解惑，同时采取持续跟进做法，从法治知识、到法治讨论、法治评判、再到问题的法治解决，直到人民群众认同、满意为止。全媒体时代，需求发生方式的多样性、需求传输途径的便利性、需求解决样式的多渠道性，都为需求式普法提供了条件。在需求中学习，以直观、亲历、共情、务实的方式组织法治宣传、法治教育，这就从关系性理论角度对检察机关作为执法者、普法者提出了更高的要求，特别是普法宣传方式应当作出相应的变革。

（二）国家乡村振兴法律政策规定需要检察服务功能进行结构性下移

近年来，国家出台的有关乡村振兴方针政策以及法律法规要求国家（政府）治理资源向乡村基层下沉的规定见表2。

表2 国家（政府）治理资源向乡村基层下沉的方针政策和法律法规

续表

从以上表格可看出，关于乡村振兴，全国人大、中共中央国务院和部分地方人大都已出台一系列的要求国家（政府）治理资源下沉到乡村的方针政策和法律法规规定，国家方针政策已多次明确要求市域政府层面的治理资源向基层社会下移、下沉。但从实践来看，要落实国家的方针政策和四川省的这一法律规定还有很多工作要做。一般来说，执法力量下沉可采取以下三种方式。一是机构下移，即在乡镇设立派出机构，派出机构受上级领导，但按照属地原则，派出机构又要受地方管辖。二是职权下放，将部分本由县级以上组织行使的权力，下放给乡镇一级政权行使。三是人员下派。一方面，国家法律法规明确要求，根据需要，检察机关应当“将纠纷多元化解和法律服务资源配置到乡镇（街道）、村（社区），加强纠纷预防和化解工作的业务指导，促进纠纷源头治理。”，另一方面，简单地采取机构下沉方式，如果没有顶层设计支持又不可行（见前述关于基层检察室的调查），权力下放没有法律规定更不可行。现实可选项，就只有人员下派。习近平总书记2020 年4 月在浙江考察时指出，区域协调发展同城乡协调发展紧密相关。就要推动工商资本、科技和人才“上山下乡”，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。针对现实景况，按照《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定，现实可以而且亟须完善的就是检察机关要在基层乡镇中“搭建社会工作和乡村建设志愿服务平台”，让检察官以志愿者身份通过平台服务乡村建设，应当是目前最可行的选择。

（三）治理主体行权监督缺位，需要检察服务强化基层治权制衡

基层社会治理要以现代化为目标，在治理格局上就必须建立自觉和长效的一系列保障机制，必须要让治理主体及治理对象树立良法善治的法治信仰。习近平总书记说，要让人民群众在每一件案件中都能体会到公平正义。这就反过来对治理主体提出这样的需求，若要提高国家机关参与基层社会治理的质量和信誉，就必须首先保证国家机关自身的执法办案质量和效率，为此，国家机关（参与基层社会治理的多元主体）之间加强行权的相互配合与制约就必不可缺。党的十七大报告就明确提出“决策权、执行权、监督权”互相配合互相制约的权力配置与运行结构要求。报告指出：“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”而为达此目的，即是要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。党的十八大报告认为，“健全权力运行制约和监督体系”，就“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”党的十九届四中全会决定强调，“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督”“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。”党中央提出的“决策权、执行权、监督权既相互配合又相互制约”基本构想，这为基层建立执法、司法活动中的国家权力配置提供了理论和方针政策依据。按照宪法规定，我们要明确：在国家的基本权力结构中，检察权属于执行权之一，执行国家的路线方针政策，其行使必然要受到居于上位的党委和议事机关的节制，在法制层面，检察权并入司法机关之列，具有一定的法律决策权（解释法律）和一定的司法裁决权，其行使要受到人大的监督；具体到法律实施层面，检察权又是一种监督权，在监督法律实施的同时，某种程度上要受到法院审判权（决策权的）的节制，以尊重法院的裁判权为基础。“决策权、执行权、监督权”互相配合互相制约构想，要求在诉讼司法的各个环节，这三权都要“分权-整合”到位形成一个执法、司法的统一体。拿纠纷多元化解中的“检调对接”机制为例，该机制强调检察工作与人民调解、行政调解工作相互配合，检察机关与司法行政系统资源相互整合，在重大矛盾纠纷和涉检信访能够做到超前预防和及时处置。该机制强调在技术层面上相应职能的嫁接或嵌入，强调纠纷化解主体的多元性和开放性，除了检察机关和案件当事人之外，还可以包括几乎一切具有合法调解职能的主体，甚至囊括特定情形下的人民法院、司法行政机关及人民调解组织。在该机制中，在纠纷化解上，检察监督权应当保持谦抑品格，并不强调检察机关或检察职能当然具有主导作用，即在机制运行中，其它主体可以直接化解当事人之间的矛盾纠纷，而不必依赖检察机关的直接参与（包括主持调解和现场监督）。因此，在引导农村纠纷多元化解上，检察机关暨不可失位，又不可越位，最佳选择是站在“第三人”角度，保持中立立场，发挥衡平作用。

（四）基层社会的治理实践需要检察创新多种形式的服务方式

农村“空心化”是不争的事实。但各地“空心化”程度又有不同。据调查，西部农村的“空心化”遵循“吸引力”法则。农村居民聚集的程度与到城镇中心的距离呈负相关。以城镇为中心，离城镇越近，聚集程度越高，离城镇越远，聚集程度越低。边远地区，“空心化”率达到80～90%。城镇周边农村，在乡务工菜农较多，在城镇打工的村民又都采取早出晚归方式，人口聚集程度更高。因此，检察服务乡村的方式方法上，就不能采取一刀切模式，而是应当灵活多样。比如，针对城镇边远地区，因治理信息资源相对缺乏，可采取“人找信息”形式，发挥人的主观能动性，尽量筛选、提供最有用最有价值的信息资源。在城镇周边，则可采取“信息找人”方式，以爆炸式的信息无差别的提供，从而让村民自己筛查、选取各自所需要。如此，检察服务资源的配置就要因地制宜地展开。比如，中国西部农村与东部农村状况就有不同。西部乡村治理以事务型问题多（约占80%），而管理型问题需求相对不足。比如党务建设、生态环境治理、治安管理等，因为集体经济不发达等因素，自身并不需要过多的管理。而事务型治理，是比较突出的问题。比如农村基础设施建设、农业扶贫开发、土地承包、征地拆迁、民事行政纠纷等。然而，农村自治组织的工作，却更多地放在管理这一头，对事务性工作往往力不从心。出现这种情况也不奇怪。乡镇以下农村治理机构中，乡镇、村社干部与村民之间往往有利害关系，村民对乡镇、村社干部不信任，“信访不信法”，乡镇以下组织解决纠纷的能力弱、效率低，出现内卷化倾向。在这种情况下，一方面，在管理方面，东部沿海地区以及社区治理中实行的行之有效的基于信息化为基础的农村网格化管理就不值得在西部农村全面推广。网格化需要投入较大的人力、财力成本，这对于西部农村财力相对不足，全面推行网格化管理是一笔不菲负担，这对于事务型治理作用也不明显，浪费管理资源。另一方面，要践行新时代“枫桥经验”，事务型为主的治理又需要居于上位的县级、市级政府积极介入乡村事务的解决。为此，检察机关要落实新时代“枫桥经验”的要求，就不能简单地按照传统规则办事，拘泥于旧程序，等米下锅，坐堂办案，而应当下沉基层，并且这应作为一项常态化的工作，成为乡村治理的一个结构性的要素之一，真正实现与基层组织的共建共治共享，从而形成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，加强纠纷预防和化解工作促进纠纷源头治理。

三、系统化改革检察功能有效服务乡村振兴的制度设计

习近平总书记谈治国理政，一再强调系统性思维和系统性方法问题②。系统科学开创者贝塔朗菲对系统论有一个重要结论：“万物皆系统”。“系统是一切事物的存在方式之一。对任何事物，小到细胞，大到社会，都可以用系统观点来考察，用系统方法来描述。”［3］系统科学认为，自然界或整个宇宙不过是一个系统的整体，这个整体本身又由较小的系统构成，每个较小的系统都是具有自组织功能的系统，构成整体的较小系统之间保持一定的层级结构，协同演化，以此保持整个系统的适应性和自稳定。按照系统科学寻求整体的方法，“就是从有条件的存在，到它们互相依存的各种组合可能，再从中找出稳态，最后这些稳态中的部分才对应现实的整体。”［4］整体的方法就是强调多元、发展、互动，充分尊重基层社会治理中参与各方的主体利益，将国家治理权力运行与基层社会公民权利保障纳入为一个整体予以系统管控。新时代检察机关在服务乡村振兴中要贯彻系统性思维理念，首先就是要整合自身的检察功能，将检察十大业务全面融合以服务乡村振兴为中心的制度设计之中，从保证自身和人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权着手强化法律监督功能。

雾是由粒子半径和光学性质不完全相同的雾滴粒子群组成的多分散系，多分散系的总散射、吸收和消光截面为其所有尺度的粒子的散射、吸收和消光截面之和，多分散系的散射、吸收和消光系数为单位体积内的总散射、吸收和消光截面，所以雾滴粒子群的散射、吸收和消光系数为[18]

（一）以市域社会治理现代化建设为目标，变“体系外”服务为“系统内”服务，增强基层社会综合治理能力

过去，检察机关在介入社会治理中，通常是站在基层社会系统之外，没有将自身也作为社会成员来看待，介入社会治理的方式通常是采取“检察监督-行政执法-社会治理”的线型模式，检察监督介入社会治理通常以行政执法机关为中介。即检察监督功能不直接面对乡村社会，而是通过督促行政执法机关或者行政管理部门依法履职来间接实现乡村治理。社会治理检察建议的制度设计的基本理念也在于此。而我们说要改革成“系统内”服务模式，就是要将检察机关的执法活动，直接嵌入、融合到社会治理活动中去，使检察监督功能直接成为基层社会治理体系的一个组成部分，从而形成“检察监督、行政执法、乡村社会治理”融为一体的嵌套式或者嵌合式模式。

政府治理资源的下放或者下沉可与社会治理资源“嵌合”在一起形成一个新的社会治理体系。“嵌合”式治理体系的革新性要点在于：当面对纠纷化解的时候，各治理资源既保持并行使其本身的权能属性，又可适时整合治理资源形成整体性力量发挥决定性作用。在乡村振兴中推行嵌合模式，就是要将乡村振兴所需要的法治建设与乡村本身的自治建设互嵌、融合在一起，实现在乡村治理上法治的政治权威与村民自治的内生动力“双重牵引”［5］。对国家司法资源来说，纠纷化解资源的“嵌合”式整合既是其“法律性”的必然引申，又不局限于“诉讼性”单通道性。在纠纷发生之初国家司法资源就站在决策、执行过程之中，对相关执法活动进行阶段性检查，控制执法活动的方向及其公正性，从源头上预防和化解纠纷。检察服务乡村振兴要实现嵌合式治理功能，微观机制设计需要考虑两个方面：一方面，要将检察监督的治理资源下沉配置到基层的目的，就是要将党领导下的执法力量直接下沉、“嵌合”从基层治理实践经验来看，从“枫桥经验”到“网格化管理、组团式服务”转型，将执法、执政资源集中于基层社区，构建都市共同体［6］实现权力结构基于网格化的垂直扩张与从而实现政社统合；另一方面，检察机关在日常履职活动中，应当建立并实行双重或者多重审查制，除了从法治层面考虑执法办案的公正性以外，应当建立专门的社会治理审查机制，每办理一件案件，都要从办案风险、办案程序、办案结果、办案预防等方面，充分考虑到借此实施乡村社会治理的功能和必要。必要时还可根据需要建立专门机构或者由执法部门以外的检察人员对发案的原因、特点进行类案调查分析，借着个案办理实现一般预防和专项监督的目的。

（二）以治理资源系统性整合为手段，变“单元单向”性服务为“多元协调联动”式服务，完善基层治理权力结构关系

党的十九届四中全会决定指出，坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，首要方式就是要坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。“协调”“联动”“多元预防调处”“综合”这几个关键词，都指向一个机制——“多元协调联动”。《四川省纠纷多元化解条例》（第五条）也明确提出，“对跨区域、跨部门、跨行业，涉及人数众多、社会影响较大的纠纷，加强联动配合，从源头上预防和化解纠纷。”在基层社会微观治理方面，发挥多元治理主体之间的协调联动功能，是定纷止争的主要方式和重要手段。按照《四川省纠纷多元化解条例》规定，除了作为主要负责地方法治政府的规划建设、纠纷预防和化解的能力建设、机制建设、综合协调平台建设、经费保障和考核评估等工作的县级以上人民政府以外，参与基层社会纠纷预防与化解工作的机构还包括人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、政府行政管理部门和信访机构等6 个国家机构以及乡镇、街道及以下化解组织，包括乡镇、街道政府组织、村（居）委会、行业专业协会和人民调解组织等，共有12 个主体之多。这些主体之间如果按照两两衔接并组成一个环环相扣的衔接网络，则需要建立66 种协调衔接机制。即使是县级、市级层面6 个国家机构，按照排列组合公式计算并考虑到法定衔接和协商衔接，需要建立30 种衔接机制。近年来，最高人民检察院与最高人民法院以及相关部委双边或者多边协商制定至少有15 个具有协作衔接性质的规范性文件（见表3）。

表3 最高人民检察院、最高人民法院和相关部委协商制定的协作衔接性质的规范性文件

续表

从上表可以看出，检察机关通过协商建立协调联动机制保护的法益比较多样，包括环境生态保护、国土资源保护、企事业产权和知识产权保护、食品药品医疗卫生安全、生产建设安全等，主要涉及行政公益和社会公益。参与一般民事、行政纠纷化解工作主要包括劳动报酬纠纷、医疗纠纷、知识产权纠纷、非公有制经济产权纠纷、司法救助等，直接参与民事调解、行政调解规定不多。在服务乡村振兴中，国家执法、司法机关之间，围绕法律监督核心，综合起来应当改革、建立的主要协调联动机制至少是：信息通报与共享机制，以线上为主，线下为辅；联席磋商机制，包括领导层面与具体执法层面；协调联络机制，需要有日常机构承担具体事务；联动联防联控机制，以专项治理为契机；一体化备查备案机制，解决纵向的上、下联动问题。近年来，为解决在乡村治理中国家治理主体之间的协调联动问题，泸州市检察机关在这方面做了许多重要工作，以“府院联动”为基础，在司法行政、审判、法律监督等执法主体在化解基层纠纷方面加大协商衔接力度，包括社会调解和行政调解的衔接、人民调解与法院司法审判的衔接、社会调解和行政调解与民事检察监督的衔接、行政执法与刑事司法和行政检察监督的衔接、执法和司法机构相互之间的衔接等方面，已协商、联合会签多项文件。近年来泸州检察机关司法改革的主要成果，重心就在这些方面。

（三）以乡镇为治理中心，变“帮扶式”服务为“责任式”服务，有效富集乡村社会法治治理资源

2021 年6 月1 日实施的《中华人民共和国乡村振兴促进法》第41 条第2 款规定，乡镇是乡村治理中心、农村服务中心、乡村经济中心。以乡镇为中心的治理格局要求各治理主体向乡镇汇聚，治理资源向乡镇富集，治理功能从乡镇展开。过去，检察机关服务乡村振兴，通常采取点对点的“帮扶式”模式，乡镇是治理责任主体，检察机关是监督、协助的主体。以乡镇为中心的治理格局形成后，检察机关的治理力量就需要直接富集到乡镇，将“决策、执行、监督”绑定在一起，成为基层社会治理的直接责任主体之一。如何做？现实可选的就是人员下沉。检察权作为一项监督权下沉到基层社会，其力量就要下沉到基层政府的最末端，与基层政府、基层社会组织一起实现国家社会的协同治理③。检察改革后，赋予检察官较大权力，一定程度上检察官的职责就代表了检察院的功能，这就为检察官下沉扫除了体制上的障碍。比如，在基层“两所一庭”中设立检察官办公室，使检察官直接站在基层权力治理者身边“察看”基层行政执法权、司法权的行使而又不直接参与、不干涉基层行政执法权、司法权的行使，检察官在事中没有发言权，但在事后有评介权。将检察监督权“提前介入”到相关行权过程之中，既可保证检察监督的适时性，又可保证监督的准确有效性。又如，在乡镇、村社和基层社会群体组织中设立检察官联络服务站（点）或者检察官便民服务站（点）。基层政府组织中设立的检察官联络服务站（点），其功能特点就在于联络、服务。检察官作为司法机构中直接垂直参与社会治理以及纠纷化解的人员，其作用主要是，为基层政府、基层群众性组织和以及普通的人民群众提供法律咨询的联络作用，为基层群众性组织行使治权提供程序性的保障建议，为基层化解矛盾纠纷，调解争议事态提供法律帮助，为基层自治组织制定村规民约、治理协约安排以及议事决策提供法律政策意见等。检察官联络服务站（点）可以在乡镇政府中挂牌设立，可以为乡镇政府的纠纷化解上分担一些需要由法律监督来解决的问题、事项，但本质不是为乡镇政府服务，而是主要为基层群众的社会治理服务的。因此，检察官联络服务站（点）的设立可以采取派遣和自愿两种形式。派遣，是人民检察院应乡村社会治理的需要而将检察官派驻到基层组织中，类似脱贫攻坚中向基层派驻第一书记或者派驻工作队的做法。自愿，则是指检察官的行为出于本人的主观意愿。检察官以自愿者的角色自觉自愿介入到乡村社会治理之中，遵循《自愿服务条例》规范开展工作，可能是可推广可复制的最经常、最有效的方式。为此，可在检察机关内部或者在检察官协会中成立检察官服务乡村振兴志愿服务组织，统一管理检察官志愿服务行为。

（四）以定纷止争为要务，变“参与式”服务为“嵌入式”服务，确保乡村社会治理实效

检察机关的法律监督作为一种专门性监督，由于其监督的“法律性”和“诉讼性”，它在化解基层纠纷上往往采取动的守势。即使深入到办案一线，也多采取“参与”方式，力图保持法律监督的中立性。新格局下我们主张“嵌入”式治理，是指检察机关嵌入到相关执法、司法活动中，通过行使一定的监督权（通常表现了审批权、决定权、核准权、抗辩权），从保证纠纷实质性化解角度对执法司法活动起到监督控制作用。“嵌入”式监督说到底是一种“事中”监督，它是“法律性”的必然引申，其外延又比“诉讼性”要广。它不是站在决策权与执行权之外的监督，而是站在决策与执行过程中的监督，其根本特征是通过对执法活动的阶段性检查，控制执法活动的方向及其公正性。“嵌入”式监督本身是开放的、互为的，既然有“嵌入”，就必然有“反嵌入”，你“嵌入”我中，你本身也要对我开放，在保持各自独立性的前提下做到你中有我我中有你，相互支持又相互制约。“嵌入”式治理机制在具体纠纷问题的化解方法上，主张按照社会建构论中的关系性原则，以双边或者多边协商为手段，强调构建在决策、执行组织机制上的去层级化、去中心化的合作决策模式。“人们对于自己参与创造的东西总是怀有天然的热情”［7］在基层纠纷化解中作为合作性组织，最好纳入更多的携带有一系列独特技能、意见、价值和信息的参与者，在决策过程中吸纳更多的来自不同阶层、不同价值取向、不同专业技能的声音，并采取积极分享、注入价值的方式传递并实现组织者、参与者的意图。可供选择的方法有：

1.邀请式“嵌入”

采取“一主多辅”的办法，对于涉及群体性利益、处理敏感性强、社会关注度高、需要政府和相关执法部门配合的纠纷，化解责任主体可以按照利益相关者原则，邀请利益相关者各方参与纠纷化解。一般来说，政府和相关执法部门差不多是争议纠纷的利益相关者，因此司法机构在负责化解矛盾纠纷的时候，邀请政府及其相关执法部门参与协助化解，可以实现多方共赢，真正做到纠纷的“案结事了”“一了百了”。

2.委托式“嵌入”

委托式衔接的意思是说，当纠纷案件到了法院、检察院以后，为了消除当事人之间因为打官司而意气用事，法院、检察院不简单地采取司法裁决的办法，而是采取诉讼反转办法，在案件受理后司法裁决之前，将纠纷案件再委托给法院、检察院认为适合相关调解组织进行调解，法院、检察院与相关调解组织之间签订委托协议，相关调解组织在司法机构指导下独立开展调解工作，弱化法院、检察院的参与度。经过调解的案件，再回到司法机关手中，由司法机关根据调解情况作出最终结论。委托式衔接机制可以将即使到了诉讼司法环节的案件，通过有关调解组织反复而过细的再调解，运用“亲情感化法”“舆论引导法”“法制教育法”，消除纠纷双方的对立情绪，促进当事人“化干戈为玉帛”，对纠纷案件处理具有转移矛盾焦点的“冷却”作用。

3.分布式“嵌入”

在行政争议纠纷实质性化解实践中，当事人往往对法律救济不熟悉、不了解，导致“潜在之诉”“过期之诉”“遗漏之诉”“程序空转”等现象的出现，通常的法律救济渠道已经失效，但争议性纠纷又确实存在，信访解决不了，诉讼司法也无法解决。这个时候就需要建立中国特色的争议纠纷实质性化解机制。分布式“嵌入”机制强调多中心协作式进行组织。一是去中心化，纠纷到了哪个环节，哪个环节就是纠纷化解的主导方或者引导方，实行首办责任制原则（防止推委扯皮）。二是涉事所有的化解主体，都要建立相应的纠纷化解平台，各个平台之间按照决策、执行、监督互相配合互相制约原则，通过协商签订长效或者短期的协作协议或者意见达成程序性共识。三是各个平台在主导方或者引导方的联络下，要么围绕纠纷各自发挥自己的专业、行业特长职责协作完成纠纷的化解，要么在主导方或者引导方的主持下，直面纠纷当事人，共同研判、会商、谈判、妥协，促成争议纠纷的化解。分布式“嵌入”机制尤其适合于乡村社会治理，但化解参与主体又不限于基层，执法和司法力量的下沉以实现多中心的横向平等合作、纵向上下一体，将更有利于提高争议纠纷实质性化解的质量和效率。

（五）以公开透明高效便民为方向，变“点面式”服务为“网络立体式”服务，提高乡村社会治理现代化水平

从乡村社会治理的历史经验来看，乡村社会治理的组织和技术模式经历了从“枫桥经验”到“网格化管理、组团式服务”，再到“平台驱动的全科网格”方向转型［8］。“网格化管理、组团式服务”治理模式的价值导向是行政任务型，其在资源配置上要求部门力量下沉从而实现治理资源的社区集中，权力结构呈现基于网格的垂直化扩张与政府资源和社会资源的统合。“在乡村社会治理中，由于行动主体的决策制定与执行必须以获得的相关信息为基础，因此，信息处置能力关乎治理决策的有效性、科学性和合理性。”［9］建立现代化的乡村社会治理机制，基础性的工作就是要充分运用现代信息技术优势，畅通多元主体之间的信息获得、处理、交换、共享机制，以组团式服务为目标进而搭建起“综合指挥系统+平台驱动”的全科网格。基本方法是要建立一种以互联网为主要传输媒介的、全方位的、开放式的互联互通互享互利的信息沟通机制。这种机制把纠纷多元化解主体、纠纷当事人、利益相关者和其他社会公众都捆绑、整合在一个网络中，基本上任何人都可以通过一定的身份识别后，进入网络参与、交流、表达自己的意见和建议，利用网络提出自己的主张和维护自己的权益。如果说检察监督权介入决策权、执行权的行使是监督权的正向“嵌入”的话，“网媒时代”的信息化则是一种反向的、共向的或者称为互嵌的“嵌入”机制。近年来，检察机关12309 检察服务中心网络平台建设，业已初步依托建立起有社会公众参与的现代化的信息获得、处理、交换、共享平台。该平台包括建起12309 网站、12309 移动客户端（手机APP）、12309 微信公众号和12309 检察服务热线等，该平台具备承担检察服务、案件信息公开和接受外部监督等服务功能。在办案机制上，人民群众可在线提交或者通过视频反映相应诉求，实现案件网上受理、网上流转、网上反馈；在法律服务上，平台应提供与检察工作有关的法律法规理解适用、办案标准、程序性规定等方面咨询，提供中国法律法规数据库互联网查询服务；在信息公开上，平台应实现案件程序性信息查询，辩护与代理网上预约，在线办理律师申请阅卷或者会见和法律文书公开；在接受外部监督上，人大代表、政协委员可通过网络平台提出检察工作的意见、建议，检察人员在线办理，在线上或线下适时答复，通过设置网络意见箱受理人民群众关于检察工作的意见建议等。在市域社会治理中，执法、司法各化解主体都应当充分利用市级机关治理资源及其溢出效应，主动完善以信息互联网为载体和手段的网络服务平台，扩大执法和司法的公开透明度，扩大服务平台信息交换与处理容量，增加更多的网络联结，建立更多更便捷的公共网络服务运用端口，本着亲民、服务宗旨最大限度方便群众、服务社会，切实提高乡村社会治理的技术质量和服务水平。

注释：

①乡村振兴中有关执法司法力量下沉参与乡村法治建设的研究主要有：卢芳霞的《基层法治建设的经验、瓶颈与展望》，载于《法治研究》2016 年第6 期；傅琼的《权力文化网络视域下乡村治理问题及对策》，载于《地方治理研究》2017 年第1 期；贺雪峰的《乡村治理现代化：村庄与体制》，载于《求索》2017 年第10 期；李增元、李洪强的《片区化管理到社区化治理：现代化进程中的农村基层治理方式创新》，载于《地方治理研究》2017 年第2 期；李周的《乡村振兴战略主要含义、实施策略和预期变化》，载于《求索》2018 年第2 期；高莉娟的《乡村振兴背景下干部驻村精准扶贫研究述评与展望》，载于《地方治理研究》2018 年第2 期；王露璐的《谁之乡村？何种发展？》，载于《哲学动态》2018 年第2 期；吕得文的《乡村治理中的形式主义及其根源》，载于《天府新论》2018 年第5 期；褚宸舸的《基层社会治理的标准化研究—以“枫桥经验”为例》，载于《法学杂志》2019 年第1 期；方帅的《村民自治重心下移的结构与困境》，载于《求实》2020 年第3 期；辛璋怡的《主体多元、权力交织与乡村适应性治理》，载于《求实》2020 年第2 期；陈柏峰的《乡镇执法权的配置：现状与改革》，载于《求索》2020 年第1 期；徐顽强的《社会治理共同体的系统审视与构建路径》，载于《求索》2020 年第5 期；沈费伟的《乡村社会的振兴机理：基于治理结构视角的研究》，载于《观察与思考》2020 年第10 期；杨华的《农村基层治理事务与治理现代化：一个分析框架》，载于《求索》2020 年第6 期；于涛的《用马克思主义城乡观谋划乡村振兴》，载于《毛泽东邓小平理论研究》2021 年第5 期。

②习近平总书记的“体系”性思维，即是系统性思维的典型表现。比如，习近平总书记在谈到继续完善党和国家机构职能体系的时候就说：“深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。”“在谋划改革发展思路、解决突出矛盾问题、防范风险挑战……注重改革的系统性、整体性、协同性，统筹各领域改革进展，形成整体效应。”参见《习近平谈治理理政》（第三卷），外文出版社2020 年6 月版，第105、108 页。

③喻可平认为，在治理现代化视野下，重构治理秩序的基本方法，就是要实行国家与社会的协同治理，由政府组织与民间组织共同承担起公共治理的责任，或称官民共治。“官民共治是实现善治的基本途径，是人类通往理想政治状态的必由之路。”参见喻可平著：《论国家治理现代化》（修订版），社会科学文献出版社2015 年版，第116 页。