我国检察公益诉讼单独立法问题研究

胡立新，魏再金

检察机关提起公益诉讼制度是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。自2017 年全国人大常委会通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》正式确立检察公益诉讼制度以来，全国检察机关已办理50 多万件公益诉讼案件，趋势逐年上升①，公益诉讼检察已成为新时代检察机关“四大检察”和“十大业务”格局的核心成员。与此同时，司法机关、行政机关、学者、律师界以及社会公益组织普遍反映公益诉讼检察工作面临制度供给不足的问题，这在一定程度上影响了公益诉讼检察的优质高效发展。2019 年10 月，党的十九届四中全会进一步提出“拓展公益诉讼案件范围”和“完善生态环境公益诉讼制度”，社会各界也在积极呼吁检察公益诉讼单独立法。因此，我国有必要加快推进相应的立法进程，以解决当前公益诉讼检察制度供给“小马拉大车”的困境。

对检察公益诉讼立法这一主题的研究，已有不少代表性成果主要有：巩固研究员认为应该通过立法解决当前公益诉讼存在的“私诉化”倾向，并就公益诉讼的立法方法论进行了分析［1］；张峰、张嘉军对公益诉讼的三种立法模式进行分析后认为，应该制定专门的“公益诉讼法”对相关的实体和程序问题进行一并规定［2］；林仪明博士分析了行政公益诉讼立法存在的问题，指出应通过出台司法解释等方式完善行政公益诉讼立法，并对相应的完善措施进行了论证［3］；汤维建教授对公益诉讼地方立法情况进行了全面梳理，为我国公益诉讼统一立法提供了可能的参考借鉴样本［4］；刘华检察长指出了公益诉讼调查核实存在的问题，并就完善相应的调查核实措施提出了立法建议［5］。上述研究成果对公益诉讼的立法特征、立法模式、立法路径、立法样本、关键问题等内容进行了研究，为推进检察公益诉讼单独立法提供了丰富的理论支撑，但上述研究对检察公益诉讼单独立法的必要性论证还不够充分，对其可行性的论证还相对欠缺，对相应的立法思路梳理还不够全面。上述缺漏不利于推动立法机关尽快将检察公益诉讼单独立法纳入立法议程，影响检察公益诉讼单独立法的整体进度。本文拟对现行的检察公益诉讼规范体系进行系统梳理分析，并尝试论证检察公益诉讼单独立法的必要性和可行性，从理论层面为相应立法程序的启动提供论证支持。本文还提出检察公益诉讼单独立法的基本进路，从操作层面为相应立法程序的推进提供方向引领。

一、我国检察公益诉讼规范体系现状及问题

（一）我国检察公益诉讼规范体系现状

现有检察公益诉讼规范体系主要包含以下内容：一是涉及公益诉讼检察的基本法律。当前，关于公益诉讼检察的基本法律主要有《民事诉讼法》（2021 年修订）和《行政诉讼法》（2017 年修订），以及《人民检察院组织法》（2018 年修订）和《检察官法》（2019 年修订）。二是涉及公益诉讼检察的单行法律。即《英雄烈士保护法》（2018 年施行）和《未成年人保护法》（2020 年修订）。三是涉及公益诉讼检察的司法解释。即2015 年《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》、2018 年12 月“两高”联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（该解释于2020 年12 月被修订）以及2021 年7 月1 日施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称“《办案规则》”）。四是涉及公益诉讼检察的地方立法。如河北省等23 个省级人大以及广州等7个副省级城市出台的关于加强检察公益诉讼工作的决定、决议。五是涉及公益诉讼检察的内部文件。如《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》。

以上梳理显示，我国现行立法体系中有关公益诉讼检察的法律规定不多，还没有形成完整的法律规范体系。主要有以下特点：一是条文总量少。直接涉及公益诉讼检察的法律看似有9 部，但条文却只有9 条。分别是：《民事诉讼法》（2021 修订）第58 条第2 款、《行政诉讼法》（2017 年修订）第25 条第4 款、《人民检察院组织法》（2018 年修订）第20 条、《检察官法》（2019 年修订）第7 条、《英雄烈士保护法》第25 条、《未成年人保护法》（2020 年修订）106条、《军人地位和权益保障法》第62 条、《个人信息保护法》第70 条、《安全生产法》第74 条②。二是主要为原则性或机制性规定。上述9 个条文都是原则性规定，且只是赋权性的原则规定，各省级人大、副省级城市人大做出的决定、决议多为工作机制性的规定，关于具体制度构建的法律条文欠缺。三是规定不全面。如《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》虽然对公益诉讼的提起和案件审理程序进行了规范，但并没有对诉前程序进行规范，而诉前程序案件占所有公益诉讼案件90%以上。四是部分条文效力不高。如高检院制定的《办案规则》，虽然对公益诉讼检察办案程序作了相对全面的规定，但该规则作为司法解释，其效力和法律还有差距。

（二）我国检察公益诉讼规范体系存在的问题

从上述分析可以看出，总体上当前公益诉讼检察的立法规范数量较少。在“四大检察”中，刑事检察、民事检察、行政检察都有自己的程序法，能够充分保障相关实体法的有效实施，只有公益诉讼检察没有自己的程序法，这一缺陷已经使公益诉讼检察成为新时代四大检察全面协调充分发展的短板。现有的检察公益诉讼规范体系存在诸多缺失，需要全面补齐，尤其关键条款必须完备，然后才能理顺内部逻辑，自成体系，从而有效保证公益诉讼检察工作的有效运转。

1.法定受案范围较窄

公益损害较为普遍，并不限于“4+5”③的法定领域，除此之外即为“等”外案件。对于“等”应该做“等”内限制解释还是做“等”外扩张解释存在分歧，且这种分歧已给法律实践带来困扰，“特别是法检双方如不能形成一致意见，必然会造成检察机关提起行政公益诉讼但案件不被法院受理的尴尬”［3］155。检察机关在这一分歧上一直是主张“等”外扩张解释，但具体态度也存在变化，之前高检院要求对“等”外探索坚持“稳妥积极”政策，现在高检院调整为“积极稳妥”，但整体上积极性仍然不够，不少地方的“等”外案件需要层报省级检察院批准，自主发力空间较小。即便经省检院批准，也可能会遭受外部质疑，如某市检察院起诉的周某侵犯公民个人信息民事公益诉讼案件中，被告方就质疑检察机关提起“等”外之诉的法律依据，使检察机关遭受被动。新时代人民群众对强化公益保护的呼声日趋强烈，检察公益诉讼案件范围过于狭窄，不能满足公益诉讼制度建立目的［6］，也不能满足人民群众对公益保护的社会需求。因此，为贯彻落实以人民为中心的习近平法治思想，实现民有所呼、法有所应，有必要完善公益诉讼立法，依法拓宽检察公益诉讼案件范围，依法办理人民群众反映强烈的互联网、妇女儿童权益保护等领域公益损害问题④，为人民群众提供更优质高效的服务。

2.缺乏明确证明标准

证明标准问题是诉讼法的核心问题，公益诉讼也是如此。以行政公益诉讼诉前检察建议案件为例，在诉前程序环节，检察机关向行政机关提出诉前检察建议，需证明社会公共利益受到了侵害或存在受到侵害的危险；在起诉环节，检察机关提起行政公益诉讼，需要证明行政机关未依法全面履职。这些不同的环节都涉及证明标准问题，可见行政公益诉讼证明标准是指导检察机关提起行政公益诉讼的司法实践需要［7］。就证明标准而言，刑事诉讼采用的是“排除合理怀疑”标准，民事诉讼是采用的是“高度盖然性”标准［8］，但目前公益诉讼应该采用什么证明标准还不明确，这一立法缺陷可能造成两个问题：一是如果采用最为严格的刑事诉讼证据标准，那么必然缩小打击面，可能放纵了部分损害公益的违法行为，从而不利于公益的全面保护。如果采用相对宽松的民事诉讼证据标准，虽然有利于扩大打击面，但同时也可能影响检察机关的胜诉率，从而影响司法权威。公益诉讼是全部采用统一证明标准，还是分案件类型、分案件环节采用不同证明标准亟需立法作出明确的规定［9］。

3.缺乏调查核实程序

证明标准和调查核实权是相辅相成的。在刑事案件中，严格的刑事诉讼证明标准有公安机关等专门的侦查机关以及逮捕、搜查、扣押等强制性侦查措施作为保障，而公益诉讼目前的调查取证程序几乎处于立法空白状态，“现有法律规范上的调查方式、调查保障没有赋予检察机关足够的调查优势，使得检察公益调查核实权欠缺足以应付‘调查难’问题的‘强制性’”［10］。这一现状加剧了公益诉讼检察调查取证难的困境，导致公益诉讼检察在啃“硬骨头”案件上底气不足，影响公益诉讼检察的办案质效。解决这一问题的关键在于增加公益诉讼的强制性调查核实措施，这些调查措施整体强制程度要低于刑事诉讼，但一定要具有约束力，而这些可能涉及人生自由的调查措施只有通过公益诉讼立法才能解决⑤。

4.有力诉讼手段较少

目前公益诉讼检察的有力手段主要为诉前检察建议和起诉两种。在诸如偷排污水一类的诉前检察建议程序案件中，由于缺乏公益诉讼诉前禁止令一类的制度设计，即便发现当事人偷排污水，也只能通过向相关行政机关提出检察建议的方式要求其依法履职，而行政机关的回复期通常为两个月，这两个月之内检察机关对于排污企业的排污行为可能无计可施。又如，公益诉讼试点之初，不少检察机关都探索了民事公益诉讼惩罚性赔偿，但都有打“插边球”的嫌疑，法律依据还不够充分［11］，检察实践探索也形态各异［12］。在《办案规则》明确了检察机关的惩罚性赔偿请求权之后，检察公益诉讼适用惩罚性赔偿的法律依据更为充分了，但依旧面临惩罚性赔偿制度的请求基数、请求倍数等适用条件模糊的问题，导致惩罚性赔偿制度的适用效果得不到充分发挥。因此，为切实保护公益，实现公益诉讼提升社会治理效能的目的，有必要增加更为详细的相关立法规定，赋予检察机关更为有力的公益保护武器。

5.内部监督制约不明

俗话说“打铁还需自身硬”，“公益代表是检察机关的底色，法律监督是检察机关的特色”［13］，作为公益代表和法律监督者，公益诉讼检察要取得良好的社会效果还必须构建完善的监督制约机制，保证公益诉讼检察权规范运行。当前公益诉讼检察在内部监督方面存在以下问题：一是缺乏明确的诉前程序期限。诉前程序是公益诉讼相较于其它诉讼的一大特色，尽管《办案规则》第47 条对审查起诉期限作了规定，但都扣除了诉前程序时间，因此诉前程序的期限目前处于立法空白状态，尤其是检察机关立案之后何时必须发出检察建议还存在较大的自由发挥空间，不利于督促相关行政机关依法及时履职，可能导致受损公益得不到及时修复。二是缺乏处分权限的规定。检察机关在公益诉讼中到底有没有处分权以及处分权的大小还存在争议，来自高检院的权威观点认为“检察机关在公益诉讼中的诉权行使需严格依据法律规定，不可以随意处分”［14］。而司法实践中，对于当事人经济能力较差不能一次性交清赔偿金等情形，检察机关往往视情况要求被告分期支付，这里就存在诉权处分情况，对于这些处分权限应当进行规范。

二、我国检察公益诉讼单独立法必要性

有观点认为，应该继续保持当前公益诉讼的分散立法现状，可以通过完善民事诉讼法、行政诉讼法等各相关法律法规来补强公益诉讼立法［5］4。但笔者认为单独立法更具有必要性。

（一）尊重公益诉讼的特殊性

首先，调整对象具有特殊性。传统民事诉讼强调对私益的保护，而公益诉讼中“诉的利益”是公共利益。公益和私益之间可能产生冲突，如消费者可否参与分配检察机关提起的食品安全惩罚性赔偿金就存在较大争议，对于这类问题就需要单独立法从规则层面予以界分［15］。其次，诉讼原则具有特殊性。以《民事诉讼》为例，《民事诉讼法》第13 条规定了当事人的处分原则⑥，但公益诉讼中作为起诉人是不能随意处分公益的，这一点与传统民事诉讼存在重大区别。再次，诉讼主体具有特殊性。私益诉讼主体具有垄断性和唯一性，但由于公共利益的主体具有不特定性的特点，目前部分社会组织、法定机关和检察机关都可以作为诉讼主体，但各自享有的诉讼权利是否相同需要单独立法予以确定。

（二）确保法律适用的统一性

法律适用的统一性是指除特殊情况之外，法律对全社会成员具有普遍的约束力。鉴于检察公益诉讼立法滞后性和公益诉讼检察现实需求之间的矛盾性，一些地方已经在检察公益诉讼立法上踊跃探索。如根据《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1 条的规定，只有省级以上的消费者协会才能够提起消费民事公益诉讼⑦，而深圳则通过地方性立法明确深圳市消委会也可以向人民法院提起食品安全方面的公益诉讼。这一规定已经突破了最高法司法解释的相关规定⑧，这种规范差异会导致不同地区地级市以下消费者协会诉讼权力的差异，不利于法律适用的统一，也不利于公益保护，急需通过检察公益诉讼单独立法予以解决。

（三）实现国家治理的有效性

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对公益诉讼工作提出了明确要求，对检察公益诉讼在国家治理体系中的重要地位和制度价值作了权威确认［16］，因此公益诉讼如何参与国家治理成了新的时代命题。以餐厨垃圾处置问题为例，根据一些地方性规定，餐厨垃圾产生存放问题由市场监督管理局负责，处置回收问题由综合行政执法局负责，在处置过程中如果涉及环境污染则由生态环境局负责⑨。检察机关在办理这类案件中，既要针对不同主体制发个案类的检察建议，又要针对餐厨垃圾的共同治理问题制发社会治理类检察建议，尤其是后者，如果制发不当就无法解决上述“九龙治水，各管一段”的问题。尽管高检院通过发布司法解释或文件对检察建议进行了一定规范⑩，“但各类检察建议的效力、格式、内容构成、适用情形等内容仍有待完善”［17］。显然诸如此类的公益诉讼检察建议规范性问题难以求助于其它诉讼法，只能通过检察公益诉讼单独立法才能解决，而一旦检察建议的规范性得到了保障，又有利于推进公益诉讼检察参与国家治理的有效性。

（四）保持规范发展的灵活性

法律是随社会的发展而不断发展的，如《刑事诉讼法》自1979 年制定以来，已经历了1996 年、2012 年、2018 年三次修订和完善，《刑法》也已经出了11 个刑法修正案，这两部法律发展变化如此之大，究其原因，除了社会发展需要之外，还在于其自成体系，发展较为灵活。而目前的公益诉讼规范是“寄身”于其它法律规范之中，因此公益诉讼规范体系的完善只能依赖其它法律的修改。如检察机关的公益诉讼起诉权是通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》两部法律才确定的，从立法成本和立法技术看，这种分散型的检察公益诉讼规范体系修改往往牵一发而动全身，不利于检察公益诉讼法本身的自我发展和自我完善。

三、我国检察公益诉讼单独立法的可行性

推进检察公益诉讼单独立法不仅需有必要性，更需有可行性。当前检察公益诉讼单独立法推进缓慢，究其根本原因，在于立法机关对检察公益诉讼单独立法之可行性存在疑虑，认为相关立法准备还不够充分、立法时机还不够成熟。笔者认为这种观点过于保守，法律是社会生活的反映，但社会生活瞬息万变，不论多么聪明的立法者都不可能设计出一部天衣无缝的法律，且当下的立法准备和立法时机并非不够成熟。

（一）案件规模大，基础支撑牢

法谚有云：“法律不理会琐碎之事”，这一法谚应用到立法领域，就是说对于小众的个别现象，立法通常不会考虑。比如《刑法修正案》（九）取消了走私核材料罪的死刑，其原因并不是这一罪名性质不严重，而是因为这一罪名从制定到废除还没有适用的先例，因此属于小众的个别现象。有观点担心，公益诉讼检察工作全面推开才5 年左右的时间，样本基数还不够大，立法基础可能不够牢，笔者认为这种担心并不合理。首先，就案件数量来说，2020 年全国行政检察案件数量不到4 万件，民事检察案件不足10 万件，而同期公益诉讼案件超过15 万件，显然公益诉讼案件基数已经足够大。其次，就案件趋势来说，2020 年全国审查起诉刑事案件同比下降12.4%，民事检察案件同比增长56.8%，行政检察同比增加94.1%，而公益诉讼案件同比增长19.3%⑪，可见公益诉讼案件也在稳定增长。综上，目前全国检察机关办理的公益诉讼案件规模已经足够庞大，经验积累也较为充分，能够为推进相应的立法工作提供基础支撑。

（二）立法探索广，经验积累多

公益诉讼立法不仅有案件基础支撑，还有地方立法探索积累，浙江、上海、四川等地方都有较为丰富的立法探索经验。其中，2020 年5 月，浙江省人大常委会通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》。其在办案范围上进行了拓展，明确可以积极稳妥探索安全生产、个人信息保护、公共卫生安全等领域公益诉讼案件⑫。2020 年6 月，上海市人大常委会表决通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》。在已有生态环境和资源保护等领域的基础上，上海新增了城市公共安全、个人信息安全、金融秩序、知识产权、历史风貌区和优秀历史建筑保护五大领域⑬。同时，还为进一步的制度探索保留了空间，鼓励检察机关在更多公益保护领域探索创新。2021 年9 月，四川省人大常委会审议通过了《关于加强检察机关生态环境公益诉讼工作的决定》，从办案重点、调查取证、联动协作、工作监督4 个方面作出了规定，并确立了检察机关与公安机关之间的线索双向移送机制⑭。这些丰富的地方立法探索经验为检察公益诉讼单独立法提供了可能的参考借鉴样本，能够为推进相应的立法工作提供经验支撑。

（三）理论研讨深，知识储备足

立法必须具备一定的理论支撑，如《刑法修正案》（十一）增加了非法基因编辑等犯罪，其背后的理论依据就是风险刑法理论［18］。有观点担心公益诉讼全面推开时间不长，理论积累不够，不能为公益诉讼立法提供理论支撑。这种观点存在以下问题：首先，公益诉讼检察理论研究队伍逐渐壮大。有不少行政诉讼、民事诉讼、司法制度方向的研究者加强了对公益诉讼检察理论的研究，相关研究队伍的整体实力不断增强。其次，公益诉讼检察理论研究平台日益广泛。高检院已经组建了全国检察机关公益诉讼检察业务人才库，全国各地设立了多个公益诉讼检察理论研究基地，《检察日报》改版开设了公益周刊［19］，中国法学会各相关研究会也积极开展公益诉讼相关主题研究。再次，公益诉讼检察理论研究成果日趋丰硕。在中国知网上以“公益诉讼”为关键词查询，可以搜索到1 万多篇相关研究文献，关于公益诉讼的专著也越来越多，可见公益诉讼检察理论研究已积累了较为丰硕的成果。最后，公益诉讼检察立法与理论研究相互促进。理论研究并不是凭空创造，需要一定的立法基础，如果说当前公益诉讼检察理论研究还存在一定缺陷，那么其根源恰好是相应的立法缺失，导致相关理论研究只能借鉴其它诉讼法，但邯郸学步终究难以独树一帜，只有自立门户才能发扬光大。可见，当前公益诉讼检察已经有一定的理论基础，能够为推进相应的立法工作提供理论支撑。

（四）立法呼声高，共识凝聚易

近几年，不少人大代表、政协委员积极发声，呼吁加强公益诉讼立法工作。如，全国政协常委、国务院参事甄贞建议，“加快研究对公益诉讼单独立法的必要性和可行性，适时针对公益诉讼单独立法，从而持续推动公益诉讼检察制度的完善”［20］。又如，2019 年全国两会上，全国人大代表，重庆市检察院检察长贺恒扬提出了建立环境检察公益诉讼禁止令制度的立法建议［21］。全国人大代表、浙江省检察院检察长贾宇建议最高检加强与全国人大常委会沟通联系，促成将公益诉讼专门立法纳入全国人大常委会的立法计划［22］。立法是人民意志和国家意志的重合，这些代表、委员对加强公益诉讼单独立法的关切，体现了人民群众加强公益保护的呼声，因此加快推进公益诉讼检察单独立法已具有较好的社会共识基础，能够为推进相应的立法工作提供民意支撑。

四、我国检察公益诉讼单独立法的前瞻

（一）我国检察公益诉讼单独立法的关键设计

检察公益诉讼单独立法类似修建一个建筑，首先是需要搭好“四梁八柱”的基本框架。就“四梁八柱”而言，以下事项应该纳入公益诉讼检察单独立法的“必选项”。

1.明确受案范围

就受案范围而言，目前采用的是通过制定或修订单行法的方式来增加公益诉讼法定领域，这种路径不具有效率性，难以全面满足公益保护的社会需求。但在检察公益诉讼单独立法出台之前，这一路径也具有相对合理性，能为将来检察公益诉讼单独立法确定受案范围提供法律支撑。因此，检察机关有必要积极发声，对正在修订之中的《文物保护法》等法律法规提出修改意见，积极推动将文物保护等领域纳入公益诉讼法定领域。

2.明确证明标准

就证明标准而言，由于行政公益诉讼和民事公益诉讼在诉讼对象上差别较大，因此公益诉讼证明标准不宜采用统一标准，而宜采取分类型的区别标准。在单独民事公益诉讼中，宜采取民事诉讼的优势证据标准，既能实现公益诉讼和民事诉讼法的衔接，又能防止不当缩小打击面。需要说明的是，刑事附带民事公益诉讼中，由于犯罪事实和公益损害事实完全重合，因此公益损害事实会经排除合理怀疑刑事诉讼证明标准检验，无需再单独设置证明标准。在行政公益诉讼中，从督促之诉的本质考虑，诉前程序和诉讼程序所需要采取的证明标准存在区别。但诉前程序是服务诉讼程序的，考虑证据的易灭失性，为保障后续诉讼程序的正常进行，行政公益诉讼整个阶段都应采用高于优势证据标准而低于排除合理怀疑标准的“证据确凿”行政诉讼证明标准［23］，以实现和行政诉讼法条文的衔接。

3.完善调查核实权保障

就调查核实权保障而言，由于公益损害行为的违法程度低于犯罪行为，因此赋予检察机关类似刑事侦查权一样的调查核实权不具有现实性，公益诉讼调查核实权保障的核心是“借力”。在行政公益诉讼中，可以借力人大监督和纪委监委监督，向人大报告或向纪委监委通报妨碍调查取证的行政机关，但在相应的衔接程序中需要对通报或报告的后果进行明确，增加公益诉讼调查核实权的威慑力。在民事公益诉讼中，除了需要借力司法警察和检察技术人员之外，还需要在检察公益诉讼单独立法中赋予检察机关类似“拘传”措施等有力的保障措施，并设置严格的启用条件，否则无法从根本上解决当事人拒不配合调查的问题。

4.完善相应诉讼手段

就诉讼手段而言，最为核心的是惩罚性赔偿手段的运用。在民事公益诉讼中，食药安全领域的10 倍惩罚性赔偿能够给违法经营者以毁灭性打击，从而实现“四个最严”的效果。在检察公益诉讼的单独立法，有必要明确惩罚性赔偿的请求基数、请求倍数、惩罚性赔偿金的使用要求等条件。请求基数的确定应该坚持从严导向，请求倍数的确定应该赋予检察机关根据案件损害后果、当事人的悔过态度、赔偿情况等综合因素在10 倍的范围内进行调整的权力。就惩罚性赔偿金的使用而言，应该优先保障具体消费者的惩罚性赔偿请求权，在消费者明确放弃相应的诉讼请求权之后，检察机关胜诉取得的惩罚性赔偿金不宜再分配给具体消费者。

5.完善内部监督制约

就内部监督制约而言，一方面要明确诉前程序期限，尤其要明确检察机关立案之后到发出检察建议之间的期限，防止检察机关在诉前程序阶段久拖不决，从而影响受损公益得到及时修复。另一方面要对公益诉讼的处分权进行限制。即便在侵害法益最为严重的刑事诉讼中依然有认罪认罚从宽等量刑协商制度，因此在公益诉讼中设置绝对的禁止公益处分原则不具有合理性，部分特殊情况下，协商反而更有利于维护社会公共利益。妥善的做法是赋予检察机关一定的处分权限，并对检察机关的处分权限进行实体和程序两方面的限制。

（二）我国检察公益诉讼单独立法的基本思路

除了上述“四梁八柱”，检察公益诉讼单独立法的“精装修”也很重要。具体而言，根据我国的实际情况，有必要坚持体现原则性、突出特殊性、保持开放性、注重体系性的综合性立法思路。

1.体现原则性

法律基本原则能够反映法律的基本特点，能够体现法律的客观规律和法律的精神实质，对法律具有普遍指导意义，因此基本原则是成熟法律的“标配”。如《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》都有自己的基本原则，但目前公益诉讼还没有明确的基本原则。有学者提出了公益诉讼的“公益性、必要性、适当性”三大原则［24］，这些观点很有意义，如公益性原则能够指导对公益的概念解释，从而解决“等”外探索的范围问题，各地检察机关开展的“等”外探索实际上是依据该原则进行的。但检察公益诉讼还可以考虑以下原则：首先，独立行使公益诉讼检察权原则。这一原则是借鉴《刑事诉讼法》第5 条规定的依法独立行使职权原则，公益诉讼尤其是行政公益诉讼需要和行政机关发生大量的业务往来，在生态环境和资源保护等领域的公益诉讼案件中，相关案件办理可能与地方短期经济发展存在一定的紧张关系，保证公益诉讼检察权依法独立行使对于排除不正当外部干预具有重大意义。其次，公益修复原则。这是说公益诉讼的根本目的在于修复受损公益，诉讼只是手段而不是目的，应优先通过诉前程序解决公益受损问题［25］，该原则还可以解释替代性修复等公益修复措施的合理性。再次，谦抑性原则。司法谦抑原则与检察权的谦抑属性一脉相承［26］，这一原则是指公益诉讼检察在司法过程中应考虑司法成本和司法效率的关系，以最小的司法成本追求最大的公益保护效率，这一原则之下可以延伸出应尽量适用磋商程序等具体要求。这些全局性、宏观性的指导原则对于公益诉讼检察权的正确行使具有非常重要的指导意义，能够解决当下公益诉讼规范体系粗疏的“未尽之事”。

2.突出特殊性

检察公益诉讼法不是简单对其它诉讼法进行吸收和借鉴，还必须突出自己的特色。首先，突出特殊理念。如公益诉讼尤其行政公益诉讼涉及与行政机关的关系问题，特别要坚持双赢、多赢、共赢的监督理念，要全面体现“把诉前实现公益保护目的作为最佳司法状态”等司法理念。其次，突出特殊本质。如“行政公益诉讼是督促之诉，不是追责之诉”［14］154，因此行政公益诉讼必须履行诉前程序，只有行政机关在回复期内不依法履职时才能提起行政公益诉讼。即便提起行政公益诉讼，也不宜擅自提出具体的解决方案，宜提起确认其不履职行为违法及要求其继续依法履职等相对抽象的诉讼请求。因为行政机关是维护公益的第一主体，且其履职方式具有专业性，提出过于具体的诉讼请求可能会不当侵犯行政机关的行政裁量权。再次，突出特殊制度。诉前程序尤其是诉前程序中的磋商制度，是我们在司法实践中作出的创新性探索，要把这些特殊制度通过立法的形势固定下来。再次，突出特殊技术。如关于鉴定难的问题，可以吸收相关司法解释的技术性规定，允许检察机关暂缓缴纳相关费用⑮。又如，对于不同案件中的同一类鉴定问题，是否需要重复鉴定需要明确。如，“老油”火锅案件中，专家出具的关于“老油”危害性的专家意见可否在不同的“老油”案件中重复使用？如果意见内容都一样，从有利于当事人角度考虑应该允许重复使用。

3.保持开放性

检察公益诉讼法是一个新生事物，而任何新生事物都有一个逐渐发展和完善的过程，不可能一蹴而就，因此检察公益诉讼法的立法设计也要保持开放性和前瞻性，为以后的发展完善留足空间。首先，要对公益概念进行界定。应效仿《刑法》第13 条对犯罪概念进行定义的规定，单独就“公益”概念进行界定，将一切损害公益的行为都纳入公益诉讼法定领域，突破“等”内与“等”外的藩篱。其次，明确公益诉讼检察的9 大领域，同时以兜底条款对“等外”探索保持开放性。目前各地的“等”外案件探索力度大小不一，很多地方通过省级公益诉讼立法的方式，对“等”外范围进行了扩张，有必要对这些地方性公益诉讼立法规定予以审慎借鉴吸收。再次，注重借鉴其它诉讼法。如果把其它诉讼法的相关条文全面借鉴过来会导致立法体量庞大，从立法技术上讲不科学。可行的路径是可从行政诉讼法和民事诉讼法中提取一般性规则，形成其总则部分，着重规定立法目的、调查核实权限、证明责任、管辖等共性问题［27］。而对于不便照搬部分，可设置“本法没有规定的，适用《民事诉讼法》《行政诉讼法》的相关规定”的空白条款，作技术性处理。

4.注重体系性

首先，要“量体裁衣”，即要注意公益诉讼检察承载能力和受案范围的关系。从公益保护的全面性考虑，应该将所有公益损害行为都纳入公益诉讼范围，但从公益诉讼检察承载能力考虑，不设限制的公益诉讼受案范围可能会造成案件量的“井喷”，从而影响正常的公益诉讼办案程序流转。妥善的做法是将比例原则的思维方法引入公益诉讼，从而将显著轻微的公益损害行为排除在公益诉讼受案范围之外，以实现司法效率的最大化。其次，要“瞻前顾后”，即要关注公益诉讼的流程始终。如关于公益诉讼的执行监督问题，行政机关作出处罚决定后，对于其自身没有执行权而又拒不向法院申请强制执行的该如何处理呢？可能有两种考虑。第一，由行政检察进行监督。但目前行政非诉执行监督只负责进入法院程序的案件，显然上述情况还没有进入法院程序，不属于行政非诉执行监督范畴。第二，由公益诉讼检察进行监督。有观点认为，基于执行行为的不可诉性，对这种行为原则上不予公益诉讼立案，而应移送监察委［28］。但即便移送监察委，也只能解决行政机关或其相关责任人员的违纪问题，而无法解决受损公益本身的问题，可见相关立法不仅要关注前端行政机关是否作出处罚决定的问题，也需要关注后端处罚决定是否落实的问题。再次，要“左顾右盼”，即要注重与其它诉讼法的衔接。如刑事附带民事公益诉讼中，如果分开办理，先刑后民，那么被告主动赔偿意愿通常并不强烈，赔偿效果也不尽理想。如果坚持刑民一体，同时吸收认罪认罚从宽制度精神，将被告人主动赔偿公益损害的情况纳入认罪认罚从宽制度的考虑因素，并给予一定的量刑优惠，可以预判被告人的赔偿积极性会高很多。

当下公益诉讼检察正处于如火如荼的发展阶段，公益诉讼检察成为“四大检察”之一，社会各界十分关心和重视公益诉讼，可以说当下正是公益诉讼检察的“立法红利期”。我们应该抓住这个关键时期，从维护社会公共利益的高度统筹谋划、顺势而为，全力推进检察公益诉讼单独立法进程。

注释：

①数据来自于高检院历年工作报告。

②《民事诉讼法》第55 条第2 款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”《行政诉讼法》第25 条第4 款规定，“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《人民检察院组织法》（2018 修订）第20 条规定：“人民检察院行使下列职权：……（四）依照法律规定提起公益诉讼；……”。《检察官法》（2019 年修订）第7 条规定：“检察官的职责：……（三）开展公益诉讼工作；……。”《英雄烈士保护法》第25 条第2 款规定：“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”《未成年人保护法（2020 年修订）》第106 条规定：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼，涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”《军人地位和权益保障法》第62 条规定：“侵害军人荣誉、名誉和其他相关合法权益，严重影响军人有效履行职责使命，致使社会公共利益受到损害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”《个人信息保护法》第70 条规定：“个人信息处理者违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的，人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织可以依法向人民法院提起诉讼。”《安全生产法》第74 条第2 款规定：“因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。”

③即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让4 个诉讼法明确列举的领域和英烈权益保护、未成年人保护、安全生产、个人信息保护、军人地位和权益保护5 个单行法授权的领域。

④详见张军的《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告——2019 年10 月23 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上》，载《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2019 年第6 期，第974 页。

⑤《立法法》第8 条规定：下列事项只能制定法律：“（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。”

⑥《民事诉讼法》第13 条第2 款规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”

⑦《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1 条规定：“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，对经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为提起消费民事公益诉讼的，适用本解释。”

⑧《立法法》第7 条规定；“全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”因此，民事基本法律立法权由全国人大垄断，公益诉讼是和民事诉讼存在交叉，因此地方立法能否规定公益诉讼还存在探讨余地。

⑨参见《成都市餐厨垃圾管理办法》（成都市人民政府令第176 号）第4 条的相关规定。

⑩如《人民检察院检察建议工作规定》《关于进一步规范诉前检察建议制发工作几点要求》等都对检察建议进行了规范。

⑪相关数据来源于2019 年、2020 年《最高人民检察院工作报告》。

⑫《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第2 条规定：“检察机关办理下列行政和民事公益诉讼案件：（一）法律规定的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护等领域公益诉讼案件；（二）积极稳妥探索安全生产、个人信息保护、公共卫生安全等领域公益诉讼案件；（三）法律法规规定的其他领域公益诉讼案件。”

⑬《上海市人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第2 条第2 款规定：“检察机关遵循积极、稳妥、审慎的原则，可以围绕上海“五个中心”建设和经济社会展，依法探索开展城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护等领域的公益诉讼工作。”

⑭《四川省人民代表大会常务委员会关于加强检察机关生态环境公益诉讼工作的决定》之八规定：“检察机关应当加强与公安机关的衔接配合，建立线索双向移送及办案协作机制。”

⑮《最高人民法院关于人民法院民事诉讼中委托鉴定审查工作若干问题的规定》第12 条规定：“公益诉讼可以申请暂缓缴纳鉴定费用和鉴定人出庭费用”。