财政投资评审与预算管理的有机融合探讨

陈美卿

随着经济发展财政预算与管理逐渐得到各部门重视，政府相关部门对财政预算管理的水平提升也越来越看重。财政投资评审可以有效评价财政预算管理是否合理，因此逐渐成为财政预算管理水平提升的重要手段。本文从财政投资评审与财政预算管理融合困境入手，以求可以为二者的科学融合寻求出路，促进财政管理水平的有效提升。

财政投资评审

政府财政职能中，财政投资评审是其重要组成部分。它是对财政性资金投资项目概预算、结算进行评价审查的工作，目的是专项核查、追踪财政性专项资金的使用情况，从根本上保证了财政资金的安全、有效、规范使用。财政投资评审的作用，一是经最高限价评审，提供给预算拨款依据，使项目资金使用效益提升，遏制资金挪用、截留、冒算及支出名目虚列等情况发生；二是使财政资金使用效益有效提升，在编制预算时，对项目预算进行评审，及时发现预算中的不合理因素并进行剔除，使资金安排方面的缺陷及时纠正；三是财股阶段通过编制与评审招标标底，对招标最高控制价进行合理确定，对招标行为合理规范，避免招标过程中出现违规行为；四是支付资金过程中，对相关合同、项目资料及实施情况进行评审，对资金拨付数额合理确定，为集中支付提供依据。

财政预算管理

所谓财政预算，指的是政府对财政收支的基本计划，也称为工程财政预算，是将财政收入、支出按照一定的标准，进行类别划分后，纳入特定的收支分类表格中，对政府的财政收支情况清楚的反映。财政预算的目的是为人民服务，通过公共财政预算，人们对政府财政管理的目标、意图能够清晰的了解，对国家财政收支状况进行掌握，作为预知一段时间内我国经济建设方向的依据。虽然不同国家受国情不同的影响，在财政预算细节上存在差异，但财政预算总体上是相同的，都包含预算编制、审批、执行及审计等几个阶段。为了充分发挥财政预算管理的作用，实现最大化的管理效率，各国在财政预算制度制定时，都以本国实际情况为基础，对制度激进型制定、规范与完善。

财政预算管理在具体落实中，涉及到预算编制、执行的全过程，是从全局出现对财政预算进行计划的过程。即，国家在对财政收支进行管理中，会从国家实际情况出发，对未来财政状况进行预估，包含财政收入与支出两个方面的资金分配，并通过预算编制、执行、监控、评价及结果反馈等环节，实现财政预算的管理。相关机构、部门，还可在各环节中融入绩效管理的理念，实现绩效评价与财政预算管理的结合。

对于财政性投资项目在预算、概算、结算中，为保证计算的准确性与真实性，需要对项目从事前、事中及事后全过程进行财政投资评审，审核各项工程及资金的真实性、完整性、准确性，合理、科学地评价项目预算定额、工程造价等，以此作为预算编制、执行等工作的依据。财政投资评审在实施过程中，重点在于对专业技术管理手段的应用，这与财政预算管理存在明显的区别，因为财政预算管理重点在于政策、制度管理手段的应用。因此二者有区别又相互补充。在职能定位及制度安排方面，单位与部门在申请的项目中，安排了多少资金、进不进行预算以及何时安排等，需要参照财政投资评审机构的意见或由相关预算管理部门或机构的意见来决定，以支撑起财政预算管理工作。因此财政投资评审与财政预算管理关系密切。投资评审可以为财政预算管理工作提供帮助与参谋，并以此作为财政预算管理工作开展的依据，以便政府能够对各类资源合理的安排，从而也使财政管理整体水平得到提升。但当前财政投资评审与财政预算管理融合中出现了一些困境，对提升财政管理水平造成不利影响。

二者融入环节难以把握

财政投资评审与财政预算管理融合环节把握比较困难，限制财政管理水平提升。首先，拨款评审难度大。财政评审人员很难深入到建设现场，使得拨款项目评审难度比较大，限制了二者之间融合。其次，项目竣工评审存在重叠增加二者融合难度。项目竣工结算属于财政部门职责，属于财政管理工作范围，项目竣工结算审计工作属于审计部门监督范围，而项目竣工评审与审计环节工作内容相似，存在工作重叠，限制二者融合水平。再次，分配环节评审难度比较高。按照现行财政分配，财政性项目资金的分配权力主要属于中央与省级，市县资金分配很少，导致项目评审工作量存在差异，为二者融合增加难度。

相关法律还不够完善

当前财政投资评审管理与财政预算管理融合相关法律并不健全，且还没有独立的法律法规规定二者具体融合标准。首先，财政投资评审制度还不够完善。当前财政投资评审主要依据为财政部印发的相关文件（《财政投资评审管理规定》）而评审工作也主要依据已经确定的规程与办法（《财政投资项目评审操作规程》、《财政投资评审质量控制办法》），导致财政投资评审管理工作可参考的规范还不够全面。其次，当前财政投资评审法规较少。当前财政投资评审相关法律反馈几乎空白，很大程度上影响了财政投资评审融入财政预算管理之中，对财政管理水平提升造成不利影响。且这种空白还体现在地方性规定的不足，限制整体财政投资评审与财政预算管理融合。再次，财政投资评审标准还不够完善。当前并无统一的财政评审管理标准，使得财政投资评审与财政预算融合管理无标准可寻，对财政管理水平提升造成不利影响。最后，二者融合制度还不够完善。若想将财政投资评审与财政预算管理结合，需要结合预算管理执行、监督情况，之后将二者融合，而想要做到这一点需要完善的切入机制。而当前切入机制还不够完善，导致财政投资评审与财政预算管理融合缺乏指导。

二者关系还未理顺

财政投资评审与财政预算管理关系还未完全理顺，很大程度上阻碍了财政管理水平提升。目前，关于财政投资评审的目的还有很多人不了解，认为是一种评估的、审计的工作，与中介机构类似，也正是因这种错误认知的存在，导致财政投资评审工作的发展受到阻碍。所以，当务之急是需要对财政投资评审、中介机构、部门预算、政府审计等工作之间的职能关系进行明确，明晰各自的职能定位，才能使人们解决上述各部门之间在业务层面的“矛盾、交叉、重复”的困扰。首先，部门关系有待理顺。项目管理部门监管已经法常态化与法定化，各部门主管各部门自身的职责，建设部门主抓建设，交通部门主抓交通，审计部门主抓对被审单位和项目财务收支的真实性、合法性进行审计监督等。财政部门主要监管财政事务，如果财政部门不介入项目监管，那么财政投资评审与财政预算管理也就无从谈起。而如果财政部门介入过多，又会导致部门之间监管职责交叉，给部门之间关系制造不和谐因素，对整体管理水平提升造成不利影响。其次，财政部门内部关系有待进一步理顺。当前财政管理机构与财政投资评审机构皆是财政部下属的事业单位，无论从机构的职能还是从机构的性质来说二者差距都很大。财政投资评审管理机构需要接受财政内部资金管理部门的委托，二者属于从属关系，为二者构建相互制衡關系制造不小障碍。再次，项目资金主体职责有待进一步理顺。当前项目资金适用于申报，主要是主体部门进行申报，之后财政部门将资金分配到主管部门。财政部门对资金分配只是主管报送方案程序性审核，在审查上缺少主动权。在项目资金使用上财政部门主要负责监管资金使用情况，但对实际项目建设情况了解并不深入。

明确评审内容降低二者融入难度

相关部门可以明确财政投资评审内容，降低二者融入难度，提升财政管理水平。财政预算管理中，财政投资评审作为必要环节或固有环节，对项目立项的可行性、实施的必要性、执行的绩效性及支出的合理性等问题统一进行负责，这就为预算管理提供了保障，保证了预算管理的科学化、精细化与高效性。即预算管理的内容涉及到的地方，就都有财政投资评审工作的开展。首先，财政部门可以派专人到建设现场。财政部门可以委派专人到建设现场，全面掌握建设情况，降低拨款评审难度，推进二者的高效融合。其次，明确项目竣工评审与审计工作具体职责。项目竣工评审工作主要负责监督项目资金使用情况，确保项目资金使用符合规定，并做好隐蔽工程、设计变更、隐蔽验收、现场签证、工程计量、费用计取等情况评审工作，区分审计与评审工作具体工作内容，明确职责。再次，适当分配项目资金评审。相关部门适当分配项目评审，适当增加市县资金评审工作，平衡评审工作量，促进二者融合。

完善相关法律为二者融合提供保障

完善财政投资评审与财政预算管理融合相关法律法规，促进二者有效融合。首先，完善投资评审制度。相关部门可以完善投资评审规定、投资评审办法等，全面指导投资评审工作，促进评审工作规范性建设，提升财政投资评审水平，为二者融合提供有力支持。可以根据当前财政管理情况，适当调整《财政投资财政管理规定》，提升规定与二者融合适应水平，明确财政项目支出执行监督职责、预算编制职责等，全面促进二者融合。其次，完善财政投资评审法规。相关部门可以根据财政预算管理与财政投资评审融合现状，适当完善相关财政投资评审法律法规，从上层法到地方法律全面优化财政投资评审法律体系，为财政投资评审水平提升提供有力法律保障，完善财政投资标准。相关部门可以统一财政评审管理标准，为财政投资评审与财政预算管理融合提供参考依据，促进二者进一步融合。通过整理分析评审数据，加强相关部门对接与联系，制定更为合适的项目预算标准，促进二者有效融合。最后，完善二者融合制度。完善二者衔接内部机制完善，将项目支出预算管理与项目预算编制等工作，明确投资评审如何介入财政预算管理之中，并建立相关二者融入的工作制度与权责分配，进一步明确二者融合规则与标准，促进二者高效融合。

理顺二者关系创造融合条件

相关部门需要理顺财政投资评审与财政预算管理关系，为二者高效融合提供保障。首先，理顺部门关系，协调各部门之间的关系，合理控制财政部门介入深度。财政投资评审部门为财政部门的内设机构，财政投资评审代表的是政府和纳税人的利益和意志，行使的是政府管理职能，是一种财政预算管理的精细化、规范化和效能化行为。相关部门可以出台相应规定，利用规定促进部门之间关系融洽。相关部门可以根据项目具体情况与财政部门情况，适当调整各部门之间工作内容与权力职责，避免部门之间责任的交叠，确保项目监管效率。同时促进部门之间关系协调，避免财政部门与项目之间产生矛盾，促进财政投资评审与财政预算管理融合，提升财政管理水平。其次，理顺财政部门内部关系。财政部门需要理顺内部财政管理机构与财政投资评审机构之间关系，建立二者相互衔接相互制约的关系，促进二者的有效融合。财政管理部门可以协调财政评审机构工作职责与工作内容，适当分离财政管理机构与财政预算评审机构之间权责，促进二者制衡关系的建立，有效促进财政管理与财政投资评审融合。再次，理顺项目资金主体职责。完善项目资金申报审批等环节，适當提升财政部门对资金审批主动权，全面监管项目资金评审与审核工作，将资金分配权力落实，为财政投资评审与财政预算管理融合提供保障。在财政投资评审方面可以根据不同的评审情况，采取相应的适宜的评审方式，提升财政投资评审水平。在部门项目支出预算中，可以选择精细化计算方式，或者定额标准，对财政投资进行评审，提升评审水平满足财政预算需要。

建立健全财政投资评审协调工作机制为二者融合保驾护航

对于财政性项目资金监管来说，涉及到的部门比较多，包含审计部门、发改委、国土等部门，为保证财政投资评审与预算管理工作的融合，要求在财政资金监管时，对各个部门之间的关系要做好协调，提升部门之间的协调能力与联动关系，保证预算管理工作的有序开展。具体需做好以下工作：首先，财政部门资金监管机构关系的协调。项目评审中，要做好项目评审的沟通协调工作，严格按照送审、结果反馈及运用等流程与机制，使项目支出预算管理中，投资评审成为关键环节；其次，与项目建设单位之间的关系要做好协调。建设单位作为工程主体，对项目资金有直接监管的职能，所以需要对建设单位与财政投资评审机构在资金监管方面的职责合理进行划分；最后，做好与工程监管部门之间关系的协调，项目建设中涉及审计、国土、水利、建设等诸多部门，各部门监管的职责也有不同，对于财政投资评审机构而言，在介入项目资金监管工作时，要与各部门做好协调，找准切入点，从而使项目资金监管的合力得以形成。

综上所述，财政投资评审与预算管理的融合中出现的困境主要包括二者融入环节难以把握、相关法律还不够完善、二者关系还未理顺等。相关部门可以通过明确评审内容、完善相关法律、理顺二者关系等方面全面优化财政预算管理与财政投资评审融合，促进财政管理水平提升，促进社会进步与发展。

（福建省亿龙食品股份有限公司）

参考文献：

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