财政支持大遗址保护利用的价值定位与优化建议

摘 要：通过广泛调研，归纳整理以浙江良渚遗址为代表的协同支持模式、以河南殷墟遗址为代表的社会资本引入模式等典型案例的成功经验。在此基础上，坚持长远谋划，通盘考虑陕西大遗址保护利用的对策建议，提出高位谋划，完善财政支持大遗址保护利用法规体系;优化结构，搭建财政支持大遗址保护利用全链条;创新理念，引导社会资金有机补充保护利用工作。

关键词：财政支持;大遗址;保护利用;价值定位;经验借鉴;优化建议

中图分类号：G112        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）13-0086-03

大遗址作为文化遗产的重要组成部分，体现了不同地区、不同文化和不同民族的个性与文化特色，其保护利用理念与模式也因地区的经济社会发展水平和文化渊源的不同而有所差异，可以相互借鉴，以进一步优化完善大遗址保护利用工作。

一、大遗址的总体特征与价值定位

大遗址是人类社会迁徙开拓和繁衍生息的直接见证，也是部落、民族文明延续与发展的重要载体，具有突出的历史价值、科学价值、教育价值、艺术价值和旅游展示价值。

（一）大遗址的总体特征

在中国广袤的大地上，文化遗产浩如烟海，文明序列系统完整，文明史源远流长。大遗址是文化遗产的重要载体，承载着国家和民族发展的历史记忆与文化精神，是保护利用文化遗产的重要工作内容，也是传统文化的滋生土壤。对其的保护自带公共属性和高资金需求属性。在国家文物局和财政部发布的《大遗址保护“十二五”专项规划》中，由国家主导保护的大遗址有150处，国家重点支持的大遗址片区共6个。

（二）大遗址的价值定位

文化遗产见证了人类社会的发展，凝聚了中华优秀文化的精华，是引领中国人民不断奋斗的不竭精神动力。大遗址是文化遗产的重要载体。陕西大遗址数量多、分布广、面积大，规模庞大，历史悠久，等级较高，是中华民族生生不息发展壮大的实物见证，是坚定文化自信的重要载体，是传承中华文化基因、赓续中华文化根脉的重要依托，在全国大遗址保护利用格局中占据着独一无二的特殊地位，在中华文明史以及世界文明史上扮演着不可或缺的重要角色，具有丰富的历史文化价值、极高的科学研究价值以及潜在的社会经济价值。

一是大遗址具有丰富的历史文化价值，是古代中国辉煌成就的典型代表，记录着中华民族和中华文明多元一体、家国一体的发展过程，承载着中国社会赖以生存发展的价值观和中华民族日用而不觉的文化基因，凝聚着实现中华民族伟大复兴的中国梦的精神力量。二是大遗址具有极高的科学研究价值，文明序列完整的大遗址集中彰显了古代中国科技、文化发展的最高水平。做好大遗址的研究阐释工作，有助于为更好地研究中华文明史、塑造全民族历史认知提供第一手材料，有助于清晰地呈现我国文明起源和发展对人类社会文明进步作出的重大贡献。三是大遗址具有潜在的社会经济价值，大遗址分布广泛，多集中于城市建成区及城市近郊，占据着大量的土地。有效处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系推动大遗址文物资源实现创造性转化和创新性发展，可以充分变现大遗址潜在的社会经济价值，促进社会经济发展。

二、财政支持大遗址保护利用的经验借鉴及启示

大遗址作为文化遗产的重要组成部分，体现了不同地区、不同文化和不同民族的個性与文化特色，其保护利用理念与模式也因地区的经济社会发展水平和文化渊源的不同而有所差异，陕西可以此为借鉴，进一步优化完善大遗址保护利用工作。

（一）以浙江良渚遗址为代表的协同支持模式

属于新石器时代晚期文化遗址群的良渚古城遗址，主要分布在浙江省杭州市余杭区良渚街道、瓶窑镇境内。良渚古城遗址的申报区总面积达1 433.66 公顷，缓冲区范围达9 980.29 公顷，2019年被列入《世界遗产名录》。

1.分级财政支持形成系统化保护。现已编制执行的《杭州市良渚遗址保护管理条例》（2013年修正本）《良渚遗址保护总体规划（2008—2025年）》《良渚古城遗址保护管理规划》等专项政策规划，形成了以良渚遗址及其保护区为全面关照的分级财政支持的常态化机制。其中，《保护管理条例》明确规定，杭州市人民政府、余杭区人民政府应将良渚遗址保护和管理经费分别纳入本级财政预算[1]。2013—2016年，余杭区持续向良渚遗址提供财政支持5 192万元、专项资金258 200万元，同期国家财政向良渚遗址投入3 437万元。

2.所在县区构建反哺遗址的资金机制。2013年，余杭区出台文件，明确规定良渚古城遗址缓冲区外城市开发所得部分财政收入将用于遗址的保护管理。在距离遗产缓冲区外26km2范围内的土地出让金中，按不少于收入总额10%的比例划转用于良渚古城遗址居民搬迁和环境整治等大规模工程[2]。

3.自身运营助力可持续发展。良渚遗址设有杭州良渚遗址管理区及管理委员会等保护管理机构，2017年杭州良渚遗址管理委员会收入决算33 635.82万元，与2016年相比，收支各增加236 64.4万元，增长237%。一般公共预算拨款收入7 096.81万元，占21.1%。年度总支出为28 359.79万元，其中文物类支出27 722.73万元，占97.75%。

（二）以河南殷墟遗址为代表的社会资本引入模式

殷墟位于安阳市西北郊，是中国商代晚期的都城，也是中国历史上第一个有文献可考、并为甲骨文和考古发掘所证实的古代都城遗址，距今已有3300年的历史，2006年被列入《世界遗产名录》。遗址总面积约24km2，宫殿宗庙遗址、王陵遗址是核心区域，2012年规划保护区域的面积为29.47km2。2021年，安阳殷墟被写入《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》社会主义文化繁荣发展工程。

1.分级财政与支持机制的建立。为加强对殷墟遗址的保护，推进殷墟国家考古遗址公园建设，修编出台了《河南省安阳殷墟保护条例》（2021年）、《安阳殷墟保护总体规划（修编）（2012—2025）》（2012年）与《殷墟国家考古遗址公园规划（2018—2028）》（2019年）。2012—2016年，殷墟申请到国家文物保护专项资金仅两项共1 000 万元。2021年《河南省安阳殷墟保护条例》修订增加了设立专项资金、拆迁安置、补偿机制等民生方面的内容。殷墟保护工作被纳入其所在地县级政府以上的国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。在省、市级人民政府层面需设立专项资金，并统筹其他相关资金，在国家考古遗址公园建设、文物保护、土地征收征用、居民搬迁以及环境治理等方面给予支持。2018年安阳市政府财政预算中专门设立了1 000万元的殷墟保护应急经费。2020年，申请文物保护专项经费6 859万元、市财政投入5 985万元[3]。2020年1月，殷墟国家考古大遗址公园建设项目启动，包括核心区、保护区及周边区域三个部分，核心区9.2km2，带动周边30km2一并捆绑开发，总面积约50km2，总投资约150亿元。殷墟入口区及宫庙区环境整治、殷墟王陵区环境整治两个项目，申报国家财政资金共8 933万元。作为考古遗址公园核心工程殷墟遗址博物馆，于2020年底开工建设，地上建筑面积约4万m2，拟总投资10.6亿元，2020年已通过发行专项债等途径筹资5.47亿元。

2.遗址保护与城市发展的权衡。殷墟遗址申遗成功之后，安阳市城市规划随之改变，由“向西发展”变更为“向东发展”，对殷都区的招商引资、工厂设立进行限制，以此避免对殷墟的土地破坏。这意味着对殷墟遗址区的保护导致了殷都区、周边社区发展空间和发展机遇受到限制和约束。为将保护区纳入统一管理范围，更好地保护文物，2016年安阳市政府从顶层设计上进行了空间规划调整，把殷都区面积从69.5km2扩大到682km2，殷都区将董王度、韩王度、屈王度等5个行政村划转到北蒙街道办事处管理。同时，殷墟国家考古遗址公园规划将周边村落、企业等均纳入规划范围，力求在遗址保护过程中探索民生需求和城市建设的协调之路，基本实现了两者空间利益的权衡。

（三）启示

1.法定投入义务的确定。严格落实分级政府对不同级别大遗址制定的保护规定、专项规划和保护条例，明确各级政府的财政投入义务，精细划分各级财政责任事项。落实对大遗址保护区划范围内的土地调控资金、考古与文物修复资金、环境整治资金、基础设施建设资金以及对居民拆迁安置与补偿资金，协调保护区政府、居民与企业的关系，形成对遗址保护区全链条、全方位的保护。

2.促进从保护区向综合利用区转型，配置所有权与经營权，提升“供血”与“造血”能力。在现有政府单位、当地居民、社会企业的相互关联与协作配套的条件下，不断盘活遗址资源，挖掘与发挥大遗址地区的文化产业集群优势，打通大遗址文化产品市场与旅游市场，针对营利性项目，引入竞争机制，实行特许经营，发挥民营企业作用，实现大遗址保护区经营创收，提升“造血”能力。

3.加大社会资本和志愿力量的引入力度。针对大遗址保护不可固守“唯财政论”。面对大遗址旅游业发展需要以及文化产品进入市场的需求，需注重社会资金的引入，加强与熟悉市场规则的大型企业合作，推出税收减免等优惠政策。另外，可拓宽非政府组织与国际方面的援助渠道，鼓励海外华侨资助大遗址保护，可吸纳社会志愿力量加入，联合大学得到技术服务、人力或财力支持，依靠可信赖的基金会组织拓宽融资渠道。

三、财政支持大遗址保护利用的主要建议

新时代下，大遗址保护利用应积极转变观念，在做好遗址保护工作的基础上，借鉴国内大遗址保护利用的成功经验，寻找遗址保护与可持续发展的和谐道路。

（一）高位谋划，完善财政支持大遗址保护利用法规体系

一是切实完善财政支持陕西大遗址保护利用的财税政策。立足经济社会发展实际，按照“分级管理，分级负担”的原则，建立大遗址保护专项资金，把大遗址保护利用作为公共财政投入的重要方向之一。二是制定大遗址税收优惠政策。对社会力量参与大遗址保护利用工作要实施减税降费，进一步提升企业、个人、社会团体及各种非政府组织的资金投入积极性。

（二）优化结构，搭建财政支持大遗址保护利用全链条

一是确保中央财政对于大遗址的考古调查发掘、地形测绘、本体抢险、安全技术防范工程、展示设施工程、重大保护课题规划费等“硬件”保护利用方面提供主要的财政支持。二是发挥省级财政资金在大遗址保护利用中的主体作用，在文物保护、基础设施建设、土地征收征用、居民搬迁、环境治理、产业结构调整等方面严格规范省级财政对“软件”投入的适用范围。三是在保证地方财政发挥好对大遗址保护与展示项目、管理机构日常运行和维持的补充作用的基础上，根据大遗址属地的具体情况，调整地方财政负担比重，减轻地方政府尤其是经济欠发达地区的财政压力。

（三）创新理念，引导社会资金有机补充保护利用工作

一是拓宽社会资金进入大遗址保护的渠道，完善鼓励社会资金投入文化遗产保护事业的财税减免政策，调动社会和个人参与大遗址保护利用的积极性。二是探索多种政企合作模式，鼓励通过开发文旅项目、土地活化利用项目等，以商业收入、土地收入反哺大遗址的保护利用，适度探索彩票事业在大遗址保护利用领域的应用，逐步探索发行与大遗址相关彩票，专项用于大遗址保护利用工作。三是拓宽国际资金引入渠道，鼓励和引导港澳台同胞、华侨及海外人士，捐赠资助大遗址的修缮、陈列展示、可移动文物修复等，丰富大遗址资金供给来源;积极同联合国教科文组织等国际组织联络，吸引更多国际资金，提升大遗址国际知名度和影响力。

结语

大遗址作为实证中国百万年人类史、一万年文化史、五千多年文明史的核心文物资源，是构建中华文明标识体系的重要内容。大遗址保护利用所产生的价值，是超脱于个人和特定私人组织的特殊利益之外的，大遗址的研究、保护、传承、利用和发展仍是当下我国一项重要任务，需要多部门协同推进。遗址保护利用是一项涉及面非常广的综合性研究课题，目前我国有关这方面的研究还处于探索阶段，因此本文掌握的数据和信息也相对有限，在研究过程中难免存在一些不足，而这也是我们今后研究的重点。

参考文献：

[1]  杭州市良渚遗址保护管理条例[EB/OL].杭州市政府网站，2019-07-23.

[2]  《良渚遗址农村私人住房外迁鼓励补偿办法（试行）》将正式实施[EB/OL].杭州网，2018-06-26.

[3]  安阳市文物局.殷墟遗址保护研究利用工作情况汇报[EB/OL].河南省文物局网站，2021-02-08.

收稿日期：2022-01-10

基金项目：2021年陕西省哲学社会科学重大理论与现实问题研究项目“财政支持陕西大遗址保护利用研究”阶段性成果（2021HZ0821）

作者简介：柏加（1996-），女，四川雅安人，硕士研究生，从事马克思主义基本原理研究。