数字政府背景下行政法治的发展及其课题

高秦伟

关键词： 数字政府 数字公民 组织协调 数据治理 通过设计的行政法 良好行政影响评估原则

中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1674-4039-（2022）02-0174-187

引言

数字时代，行政实践不断运用互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等技术手段展开治理，〔1〕中国自2016年推进“互联网+政务服务”方案以来，通过“一网通办”“最多跑一次”不断创新行政管理和服务方式，近两年因防疫需要，数字政府建设方兴未艾。〔2〕当前，国务院及地方政府均制定了数字政府改革建设规划，加大投入并切实推行，试图加速建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产、生活和治理方式的变革。如《广东省数字政府改革建设“十四五”规划》在总结2017年以来该省数字政府改革建设经验的基础之上，提出至2025年，全面建成“智领粤政、善治为民”的“广东数字政府2.0”，构建“数据+服务+治理+协同+决策”的政府运行新范式。〔3〕江苏省则于“一网通办”的实践基础上，提出一体化政务服务、一体化在线监管、一体化大数据中心等构建数字政府的核心思路，以数字政务、数字社会、数字生态等三大运行体系建设为导向，强化整合、贯通、共享、联动，着力推动跨地区跨部门跨层级的业务协同和数字赋能，至2025年建成基于数字和网络空间的数字政府。〔4〕从目前统计观察，全国省级层面有关数字政府改革建设的方案、实践业已悉数展开，可以预测未来中国各级政府将会继续以数据深度运用为驱动，推进行政理念、方式和手段的深刻变革。为此，行政法治能否与数字政府的运行相适应，如网上审批与行政许可程序是否衔接，〔5〕自动化行政的合法性如何判断，〔6〕大数据如何改变行政法治与因果关系之间的关联，〔7〕公共数据利用开放的价值与具体制度设计是否协调，〔8〕“数字行政法”能否成为全新的行政法学科分支、〔9〕能否产生更高程度的合法性要素等课题均需由表及里地剖析。这些均彰显了本文的问题意识，期冀讨论能够对中国数字政府和法治政府改革建设有所裨益。

一、整体治理与组织协调

中国政府数字化转型大致可分为三个阶段：一是2000年至2015年的电子政务阶段，以办公自动化、政务信息化建设为主，政务服务多线下流程，数据作用并不明显，政府网站、微博等电子政务应用侧重于信息发布、政民互动等功能。二是2016年至2018年的“互联网+政务服务”阶段，通过跨区域、跨层级、跨部门的数据共享，依据数据流动重塑政务服务流程、推动线上政务服务。三是2019年至今的数字政府阶段，中央与地方均发布了数字政府建设规划，并将数据驱动作用从政务服务拓展至社会治理领域。抗击新冠肺炎疫情以来，数据在政府治理中的关键作用进一步凸显，加快建设数字政府成为各界共识。从当前的运作实践来看，数字政府的改革建设，并非传统政府建设过程中的技术化升级，而是有针对性地系统化变革，是政府理念的更新、治理方式的转变、运行机制的重构、政务流程的优化和体制资源的整合。数字政府改革伊始，实践者就特别重视法律、政策的支持，制定了诸多法律规范及政策指南，试图在法治框架中实现国家治理的目标。不过，相关理论研究却很少系统地从行政法治的视角思考数字政府改革建设引致的组织结构、作用和程序的变革。新时代数字政府发展日新月异，自动化决策、智慧城市、人工智能社区等概念层出不穷，整体性研究实属必要，有学者因而深刻地指出：“在建设数字政府过程中，必须始终坚持以人民为中心，着力解决数字技术运用中存在的权利保障、公平正义等公众普遍关心的法治问题，让数字政府建设进一步得到公众的支持和认可。”〔10〕数字政府的改革建设为政府整体治理与组织协调带来了益处，但亦衍生出一些需要深入探讨的课题。

（一）整体政府

政府运作因部门、领域分割而产生协调不畅、碎片化管理是行政法治长期以来关注的重要课题。为此，中外学者均提出“整体政府”的理论，并提供了具有真知灼见的政策建议。〔11"〕然而，分散管理的弊端并未因理论成熟而彻底改善。如今，由于数字技术在行政治理中的广泛应用，政府运作逐渐成为一个相互协作的有机整体。例如，过去中小学生跨省转学、外地上学补办身份证、大学生申请贫困助学资格、非户籍学生办理居住证等业务，必须返回原籍所在地学校开具就读证明，给公众造成很大不便。广东省数字政府改革建设联通了相关部门与地方教育局、学校，平台按需获取申请人学籍信息，公民可以在线办理业务。〔12〕浙江省数字政府改革按照“整体智治、唯实惟先”理念，基本形成省市县一体、部门协同的高效运转机制，未来将提升长三角“一网通办”政务服务能力，推动完善跨省协同机制。〔13〕数字政府改革建设引发了行政组织法的变革与再造，传统科层制行政机关依托分级分类和属地管理原则，形成了行政层级和部门分工的基本架构。此种分工虽然有利于一级政府依据不同领域、部门推进工作，但是严苛的层级制和僵化的部门分工导致政府监管难以实现整体治理效能。〔14〕数字政府正是利用技术优势，在后台建构集约、统一的信息化管理架构;在中台建立统一的政务云平台、大数据中心等;在前端通过协同办公系统、移动办公等，方便公务人员使用，极大地提高了办事效率、降低了行政成本。〔15〕对此，有学者通过个案分析，指出在一定组织机制的前提下，数字政府建设能促进整体性政府实现。这些具体组织机制包括构建行动型组织间网络，采取领导型网络治理结构，精细化管理网络中的责任、冲突、承诺与合法性，促使技术与组织在网络结构下展开有序互构，精准识别与有效化解网络中存在的内生性问题等。〔16〕未来，“政府即平台”〔17〕，如何在整体政府理念的指导下，更好地实现公众服务、政府内部整合，仍是需要进一步讨论的课题，这涉及技术支撑下的政府业务协同问题。〔18〕

（二）业务协同

跨地域、跨领域、跨部门和跨层级之间一体化的基本要求是业务协同和信息共享。〔19〕信息共享的问题将在后文提及，此处主要讨论业务协同。业务协同一方面要求组织整合，另一方面要求一级政府要具有较强的协调能力。很显然，在行政组织无法實现全面整合之时，协同原则将成为数字法治政府运作的重要原则。数字政府改革建设，就在于借鉴互联网思维，充分利用技术和信息优势，改变传统以专业分工、层级控制为特征的组织结构，转向以节点、流程为特征的网状结构，强调“数据多跑、群众少跑”，给公众提供更多优质、增值、便民服务。中国数字政府经历了网络建设、政府网站、数据库、业务系统等方面的整合并延续至今，业务协同突破了政府的组织、地域、部门等边界且收益明显。同时，此种业务协同，亦导致政府与其他主体的协同变得更为便捷，一方面多元主体转变为主动的治理行动者，提供与反馈信息，成为整体治理中的重要组成部分;另一方面多元主体以公私合作的方式为数字政府的改革建设提供技术支撑，提升了政府监管和服务效能。〔20〕未来面临的课题在于，业务协同以及信息共享虽然不主张打破政府部门原先的组织界限，通过“一点登录、全网通办”等实现“一站式”

服务，然而协同似乎仅限于线上或虚拟状态，各部门、领域、地域、层级如何切实建立健全统筹协调机制，如何在智慧城市建设、基层治理中加以充分应用;如何从仅侧重网上服务前置环节转向从全生命周期展开监管服务，皆需要深入探讨和解决。〔21〕另外的课题在于数字政府系建立于技术应用基础之上的政府形态，本身的运营方式亦值得关注。有学者将目前中国数字政府的建设归纳为平台垄断模式、服务交付模式与内部管理模式。〔22〕以广东为例，其采取“管运分离、政企合作”的建设管理体制，相关企业负责数字政府需求对接、系统迁移、数据融合、建设维护、系统运营以及标准制定等职能，但问题在于如何能够真正以公众为中心，仍然需要反思。同时，由于技术应用，数字政府可以将之前外包出去的相关职能重新收回并交由政府所有，可以使基层治理、城市治理更加契合国家治理，那么数字政府背景之下的行政法治，如何进一步与市场、社会互动和合作？ 对此，需要探讨的课题是，是否能将行政法治原则适用于相关企业？ 再比如，是否以及如何对企业运行的自动化系统的训练数据、算法实施审查？〔23〕

（三）信息共享及其限度

为推进业务协同、发挥数字政府的功效，信息共享成为关键和基础。传统行政法治之下，政府部门各自的信息系统独立运营，整个政府系统无法有效互联互通，信息资源无法共享开放，导致业务协同难以实现;对公众而言，经常面临反复被要求向政府各部门提供各种信息的窘境，无法获得整体式、一站式的公共服务。为了促进信息共享，各地均成立了隶属于政府或政府办公厅的政务服务数据管理部门、大数据发展管理部门，负责数字政府改革建设的统筹协调工作。〔24〕此种组织协调除涉及规划与技术层面的设计之外，尚须关切政府部门之间、政府部门与外部组织之间的信息共享及其限度问题。一方面，实践中政府部门之间并无动力主动共享所收集的信息，需要制定和完善相应的法律规范，推动政府部门之间的信息共享;另一方面，随着计算机、网络等技术发展，行政机关建立巨型数据库以存储大量的个人信息业已成为常规业务，经由各个数据库之间的比对、联结，可以切实提升行政效率并降低错误发生的概率。此外，行政机关之间基于职务协助相互传递信息的现象亦普遍存在，此种情况应在个人信息保护法的框架下重新检讨。这是因为，大数据分析、数据挖掘等技术虽然可以满足多元行政任务的需求及效能，切实提升公众福祉，但亦可能因行政机关运用个人信息透明度不足、当事人参与不充分等原因，导致个人权益受损。行政机关对信息的内部重复使用仍然应当遵守个人信息保护规则。〔25〕同时，对于行政机关的数据挖掘、信息画像是否符合法律要求，界限如何均需要认真探讨。如不同行政机关之间信息联结、比对，性质上属于什么？如果比对本质上已经超出特定目的，便属于目的外利用，对此必须要具有正当利益。实际运用中，是否需要依据特别的法律规定，还是需要信息的行政机关提出书面申请即可利用？〔26〕毕竟行政组织法不等于行政作用法，没有行政作用法的依据，行政机关并无所谓的“职权范围”。〔27〕有研究指出，中国各地数字政府改革建设经历了平台化到社会化的演进，前者以政府大规模建设集政务公开、政民互动与政务服务一体的政务服务平台，后者则是利用第三方资源进一步拓展政务服务范围、优化政务服务水准。〔28〕目前进入数据化的数字政府改革建设时期，不仅应实现政府部门信息共享，更应实现公共数据全面开放;既利用大数据分析技术提升公共服务产品供给的精准化、个性化，又通过公共数据的开放利用，让公共参与公共服务产品设计、提供和监督等环节。此时，政府部门与外部组织之间的信息共享，特别是企业向政府部门报送信息，亦应满足合法性要件。〔29〕

二、数字行政方式与更高程度的合法性探求

中国数字政府建设较早始于政务服务领域，在“放管服”改革和优化营商环境的政策背景下，通过“互联网+政务服务”和数据共享，以“最多跑一次”“秒批”“掌上办”等在线服务方式，将政务线上化扩展至服务线上化，如今拟在“一网通办”“不见面审批”的基础上更进一步丰富數字行政的作用方式;在提供办事服务外，还要创新政府监管理念，利用数字技术应对社会治理的需求，从侧重工具理性转向兼具民主功能和工具、价值理性的统一。数字政府的运作提升了政府服务的效能，更体现了以人民为中心的理念。特别是自新冠肺炎疫情以来，数字政府的作用更显而易见。利用数据收集、人工智能研判等方式，切实提升了风险人员识别、传染链条阻隔、基层社会治理、政府“云”办事的效能。目前，数字法治政府正在成为行政法治现代化建设的重要内容。未来，数字政府将更加凸显以数据为驱动的特征，更加关注技术应用的广度和深度，突出智能化取向;外延上不仅涉及政府本身的变化、数据驱动的政务服务，同时包含社会治理、城市治理等政府职能履行的数字化、智能化。〔30〕值得反思的问题是，在技术中立的情形下，可能会因为公众对数字技术的掌握和拥有而有所偏颇，出现所谓的“数字鸿沟”。〔31〕数字政府以电子化、网络化、非现场化、自动化、智能化等方式发挥行政作用，对传统行政方式、种类、效力带来了较大挑战。〔32〕多数研究指出，其不仅应遵守正当程序的要求，而且在数字政府运行过程中，应充分保障行政相对人的相应权利。〔33〕数字政府建设意在保障数字经济、数字社会持续安全发展，但是否会因利用信息技术而存在过分介入社会领域的疑问？ 更为重要的是，数字行政方式强调以用户为中心，智能化能够根据公民需求量身打造服务，如何进一步满足公众需求，增强公众的获得感和满意度仍然需要数字政府加以考量和解决。对此，仅仅提供与完善基础设施并非充分条件，尚需提升公民的互联网技能以及数字素养，要从参与、社会融合等层面丰富数字公民的内涵并保障与数字环境相关的权利（如公共信息访问权、个人信息保护权利）。〔34〕政府只有在公民能够充分参与技术、权利充分得到保障的情形下才能真正实现数字化转型。由此，进一步的追问是行政合法性原则是否能够朝着更高程度和方向发展呢？

（一）代码与法律的契合

行政机关越来越多地依赖自动化决策系统、算法等机制，得以实现传统行政方式的数字化转型。〔35〕然而此种转型利弊共存，面对诸多挑战，〔36〕目前的研究主张政府要对其作出决定的过程加以解释，使公众能够了解自动化决策、算法的基本内涵，避免被技术所控制。〔37〕也就是说，依赖算法、机器学习系统的行政机关应该能够履行现有法律原则下的各种解释义务， 充分地解释算法如何设计和运作。〔38〕将算法、机器学习完全视为“黑箱”的现状在科学家的努力下有所变化，可解释人工智能技术的进步可能会导致自动化更符合行政法治长期存在的价值观。当然，这并不意味着行政机关在设计或者运行算法系统时应当得到更多的自由，必要的司法监督仍然需要。在司法过程中，行政机关需要提供有关其自动化系统的目的、运行方式等信息。〔39〕行政法治原则在事实上为自动化行政提供了良好的运行基础，如必须遵守法律规定、符合公开等程序要求以及承担法律责任。不过，由于各种技术以及算法高度复杂，公开透明、可解释性的要求似乎难以为普通公众带来实质性福利。因此，专业机构和专业人士的评估与审查应当发挥作用。就依法行政而言，在数字政府框架下，规则透明度仍然是核心问题。因为规则系遵循法治原则而制定，〔40〕算法仅仅是在贯彻执行而已。〔41〕即使有人认为因数字政府的运行而替代了自主决策或者行政裁量的作出，具体的基准仍然需要事先作出。所以，规则的民主性、科学性以及确定性、透明度才是重点，这也为厘清代码与法律之间的关系指明了方向。〔42〕

因新技术的应用，政府的信息管理能力有所增强，并切实提升了政府与公众之间的互动能力。比如数字政府将监管或者服务事项从实体大厅移至网上大厅，以公众为中心的行政方式显然促进了效率，赢得了公众的信任。同时，数字政府改革建设也导致行政机关能够提供更符合个人需要、个人情况和个人愿望的定制服务。〔43〕传统上，行政法治强调一体适用，法律制定要求全面回應社会需求，同时在适用层面更应坚持平等、一致性等原则。在新技术加速适用的情况，“度身定制”显然成为可能，使得个人能够充分参与行政运作、接受多样化或个性化服务。〔44〕更为重要的是，随着技术发展，未来数字政府将广泛适用人工智能等技术，此时可能面临完全自动化的问题，其不仅要关注裁量判断能力，〔45〕更需要探讨责任归属问题。〔46〕未来，如何实现法治中个性化和普遍化、准自动化与全自动化之间的平衡，仍然是严峻的课题。为此，法律应当拥有更为实质性的内容，更加关注价值、道德伦理层面的认知，以此对抗技术发展带来的消极影响，这构成了代码与法律契合的另一个层面的内容。〔47〕代码与法律的契合，要求行政机关在利用技术之时，有义务采用基于价值的方法，在相关立法中融入行政法治原则，〔48〕使之成为技术开发、应用的重要组成部分，形成“通过设计的行政法”，此理念可以积极应对数字政府可能产生的非法行政的风险。〔49〕

（二）行政程序的塑造

数字政府在实践中的运作引致行政程序的重新塑造，网络信息技术的应用，打破了政府部门内部职责分工与层级界限，实现了由计划性、串联性、部门分散性、文件式工作方式向动态化、并联化、部门集成化、电子化工作方式的转变，建立了以问题诊断为前提，以解决问题为宗旨的行政程序模式。传统行政法特别是行政组织法围绕职能展开，缺乏对公众诉求的全面了解和回应，而对行政程序的重新塑造，则以需求为导向，既满足公众需求，又提升行政机关的公信力。在这个从“政府中心”转向“用户中心”的行政运作过程中，未来需要进一步讨论公众的数字参与权利，要让公众了解政策信息表达建议并切实参与决策。了解政策信息需要为公众提供充分的信息，如近年来许多地方构建的“政务双微”，而公众参与决策则是利用数字化参与平台积极参与决策。技术一定程度上可以促进或者抑制公众参与，数字政府背景下行政法治则应当不断利用各种技术推动公众参与的实效性。对于数字政府特别是自动化忽视人际互动的质疑，技术专家正在进行研究，这是因为人工智能运用的目标仍然是要使人类更具个性化、创造性和同情心，〔50〕所以行政机关应当寻找更多的时间和机会与公众联系沟通，而公众更应当享有自主的权利。〔51〕如果说人工智能的应用提升了行政程序的科学性，那么公众参与则可促进行政程序的民主性，民主将进一步促成法律与道德等规范的融合，进而实现更高程度的合法性。这种更高要求的行政法治原则，既符合公众期待，更符合数字政府的运作逻辑。〔52〕

数字政府建设，丰富了数字行政的方式，执法信息化、社会信用体系等制度的积极作用得到充分发挥，利用现代网络信息技术不仅大大提高监管质量和效率，而且可以为行政相对人提供更多便利。未来，数字政府要在理顺政府运作流程的基础上，实现线上政府与线下政府的融合，从根本上解决多个部门多种信息、不同部门多种信息之间各自为政甚至冲突的不足;健全与完善行政法治特别是行政程序法治的基本要求，其中，公民个人至少应当享有要求人工干预、对自动化决策表达意见或提出异议的权利。对于数字化与法治化的深度融合，在行政程序方面则需要引入良好行政的影响评估原则，用以抵消数字政府运行可能带来的副作用，促进行政法治朝着更加完善的方向发展。良好行政的影响评估系避免因数字化而产生的系统缺失监督和控制的现象，实施相关影响评估，从而达到良好行政目标的程序设计。〔53〕具体做法包括启用任何一个算法系统之前，必须说明如何在该系统中遵守相关的法律要求。就评估程序而言，行政机关应用某种系统之前，要概述该领域的现有行政程序要求，说明案件类型;之后要评估该系统对法律和行政法治原则的潜在影响，并确保所选设计和编程支持遵守法律和行政法治原则;在系统投入之前，必须对其进行彻底测试和解释。无论是政府开发的系统还是委托外部企业开发的系统，均应实施相应的评估程序。良好行政影响评估原则以整体性的方法，对行政机关拟采用的算法系统所依赖的法律、道德规范以及相关环境加以考量，探讨合法、比例和参与的问题，具有相当的灵活性，避免“一刀切”式解决方案带来的程序僵化现象。例如，丹麦已于2014年将影响评估程序设定为法律义务，切实保障公众的数字权利。

（三）预测性治理

传统行政法既要满足民主性要求，更要满足科学性要求，如域外行政法上的成本收益分析意在保证行政决策的合理性，提升公众对决策的可接受程度。行政机关必须对相关的数据进行审查，阐明其与事实和作出决定之间存在着合理关联。〔54〕当然，成本—收益分析制度因其方法的局限性也受到了一定的批评，但其仍然系判断行政决定具有合理性的重要框架。〔55〕故而，传统行政法对于因果关系极为重视。因为强调因果关系，所以行政决策的科学性主要来源于客观事实和经验，其系客观性和主观性共同作用的结果。数字政府建设和运行导致政府各部门数据日趋融通、开放，使得政府监管与公共服务由粗放式管理转变为针对具体个人、具体问题的精准化治理，从而提高了处理效率和服务质量。〔56〕不过，数字政府的运作显然与传统农业社会、工业社会政府以小批量数据进行统计和为决策提供信息支撑的方式不同，其以大数据、人工智能等方式展开预测分析和行政决策，在特定情况下改变了行政决策基于因果关系的逻辑推理模式。从此种视角观察，“因果关系是人类理性行为与活动的基本依据，人类理性本身不可能否定因果关系，但大数据所凸显的相关关系，的确从实践层面实质性地推进了对传统因果概念的深入反思”。〔57〕

数字政府引入相关技术分析，拓展了信息源、提升了整合能力，使得行政机关能够游刃有余地展开预测性治理。然而，大数据关注所有数据而不是随机样本，数据量大但并不注重精确性，而是注重多样性与混杂性;它放弃了对因果关系的追求，而关注相关关系。〔58〕例如，报税人名字的第二个字母有助于预测逃税，机器学习算法将会使用它，这显然与传统的因果关系发生了冲突。数字政府运用预测性治理观察商业趋势、交通治理等领域并为公众提供相关服务， 提升了政府公共服务的空间和质量，获得了前所未有的成就。然而，相关研究也指出，大数据分析方法如果使用、执行不当，不仅可能产生不准确的分析结果，还可能导致歧视，将影响公众权利的实现。〔59〕数据分析的准确性也可能会被人为夸大，其理由在于：第一，人们使用技术手段最大化计算能力的程度有限，而数据分析的算法并非完全准确;第二，利用一系列分析工具与不同类型的分析方法得出的数据也并非总是完美无瑕;第三，它向人们灌输通过分析大型数据集得出的结果是客观、准确、真实的观点也并非完全与事实相符。〔60〕预测性治理的原理在于，基于数据的分析和判断，代码是根据经过训练的数据而作出的，并非法律专家将其见解转化为代码而作出。不过，此种训练的基础仍然是在法律文本上展开的，并结合先前的案例、学理、法律原则等来预测未来的结果。〔61〕行政机关始终与立法机关不同，在遵守法治原则的基础之上，当其实施法律之时，需要拥有与社会相协调的能力。因此，应当将法律实施所面临的不确定结果转变成为竞争性的机器学习过程，使决策者和决策的直接、间接影响者之间进行对抗性辩论，消解相关关系、大数据准确度較低等带来的负面影响。同时，竞争性或可争议性正是民主法治的核心，因为法治体现了平等尊重和关心每个个体的价值观，可争议性的设计旨在促进更好决策的实现。

（四）受政府监管的自我监管

数字政府、数字行政的多种方式不仅要提供适应数字化政务服务，还要对数字经济、数字社会以及数字政府运行需求提供新的规则。有研究指出，数字政府系指政府凭借信息技术，通过联接网络社会与现实社会，以实现社会治理精准化、公共服务无纸化、政府决策科学化为目标，重组组织构架，再造行政流程，优化服务供给，推动政府对施政理念、方式、手段等进行系统性、根本性变革，促进经济社会运行全面数字化而建立的一种新型政府形态。〔62〕本轮数字政府改革建设因应“简政放权”而来，同时又因数字时代新兴技术加速应用和发展，一方面使得各级政府的服务能力进一步增强，公众的满意度大幅度提升;另一方面因为简政放权改革深入推进，数字政府改革建设仍需进一步加强。原因在于实践中需要全流程办理的事项尚大量存在，信息共享的问题并没有从根本上加以解决;数字经济发展提出了新的监管需求，数字社会运行滋生出了新的问题。所以，数字政府的监管任务和形势更加严峻，比如对平台的监管、对个人信息的保护、对数据安全的保护均需要加以系统性回应。

《法治政府建设实施纲要（2021—2025）》适应数字社会的趋势，提出全面建设数字法治政府，要求“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平”。同时特别要求加强国家“互联网+”监管执法系统建设，实现各方面监管平台数据的联通汇聚，积极推进智慧执法，加强信息化技术、装备的配置和应用。“行政法学因为须面临快速变动的管制客观环境，尤其是科技、自然环境及经济社会的剧烈变动，所以有经常性进行改革之必要。”〔63〕故而，为应对网络信息技术的应用以及层出不穷的新兴业态，政府监管必须推陈出新，“互联网+”监管便成为最佳回应之策。一方面，面对纷繁复杂的监管任务，“互联网+”监管依赖网络信息技术，可以及时有效加以应对，优化营商环境并减少对企业干扰;另一方面，充分利用事中事后监管方式，特别是推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，让监管规范得到遵循。在这个过程中，必须意识到社会主体的能动性，如果企业与社会自我监管的安排能够受到社会认可和尊重，那么可以在一定程度上激励社会主体建立内部监管机制，真正实现多元主体参与社会共治并形成新规则、新秩序的目标。〔64〕值得注意的是，互联网平台发展对政府监管带来了巨大挑战，政府需要进一步明确平台所承担的义务，并予以规制，实现数字政府与数字经济、数字社会的协调发展。为此，政府的后设监管理念应当受到重视并进行充分设计，从而解决好政府何时监管以及如何有效监管的问题;〔65〕要进一步探讨信用监管能否克服内在不足而构成后设监管的有效类型;〔66〕探讨如何在“平台责任”的法律框架之下，更加完善各种自我监管体系，同时确保其受到国家监督，进而形成一个覆盖多层级的多元互动架构，保障行政法治要求的实现。〔67〕

三、基于公众与政府互动的数据治理

数据是数字政府的基础要素，数字政府改革建设既包括用数据治理，也包括对数据的治理，因而行政法治需要回应如何提升数据的可用性和价值，为用数据治理奠定运行基础。近年来，国家和地方均频繁颁布政策要求“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”，希冀数据不仅能够促进行政程序再造，而且可以实现数据汇聚、开放利用以及分析研判的功能。从立法和实践观察，目前中国政府数据治理的重点内容主要聚焦于公共数据的开放利用。然而，什么是公共数据，现行立法中有政务数据、政府数据与公共数据资源的提法，如何统一？ 基于各种理论通说，如何为公共数据确权寻找路径？ 为什么要开放公共数据，应当遵循哪些原则？ 应当开放哪些公共数据？ 国民经济和社会发展“十四五”規划对公共数据的开放利用提出了新的要求，指出要“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”，〔68〕公共数据开发利用如何能够切实以市场化方式运营公共数据，提供数据产品、数据服务并获得收益？ 诸如此类的课题均需要深入讨论，以便从整体视角以及公众与政府互动的层面确立政府数据治理的法治框架。

（一）从文档管理到数据治理

数字政府改革建设，导致政府从传统的文档管理转向数据治理。相对于文档管理，政府对数据的治理主要基于数据生命周期，全面覆盖数据采集、保存、开放、利用等环节，有学者指出，数据治理主要包括对数据可用、有用、易用和善用的全面管理和统筹规划;还有学者认为，主要以数据的获取、共享、交换、挖掘、分析和应用等为治理对象的新型治理能力。〔69〕对于数据治理而言，首先要确保数据活动的统一性，为后续的数据开放利用框定前提。从传统的文档管理走向数据治理，行政机关不得不面对诸多挑战，跨部门、跨行业数据融合使得原有的政府数据管理制度无法有效应对。目前中国与政府数据治理相关的立法有档案法、国家保守秘密法、统计法等几部法律。档案法侧重于归档后的文件管理，对于归档前文件的保存等程序未作规定，档案利用的规定亦不利于有效公开档案。《政府信息公开条例》仅规定将信息提供给公众的最终环节，有关政府信息收集、加工和储存等环节的规范管理则付之阙如。〔70〕由于缺少统一、常设性的管理机构，中国政府数据治理缺乏协调、监督，无统一标准、壁垒林立，管理相对混乱。行政机关之间信息缺乏共享，不同职能、不同地域、不同级别行政机关存在信息基础设施重复建设的情况。对公民而言，信息重复收集、多处保存现象时有发生。未来需要建立起符合政府数据治理的一体化管理制度，政府信息公开、数据开放、信息安全和信息资源管理、个人信息保护等机制更需要加以整体考量。

其次，要理顺信息与数据的关系，为数据治理提供组织法与行为法上的支撑。传统文档主要考虑行政机关内部信息管理，而数据治理则关注数据流动的整个过程，聚焦数据开放、利用、质量、安全、服务、责任等层面，强调行政内部流程再造，更关注利益相关者的互动并最终实现数据的可用性。当前，中国业已意识到数据治理的重要性，中央以及地方均制定了许多政策、法律法规，特别强调数据安全、数据开放利用的问题，但这些立法并没有从整体视角加以探讨，过于强调信息与数据的区隔，〔71〕导致政府数据治理流程并不顺畅，未来需要关注信息和数据的合理关联并从组织协调、行为衔接层面为政府数据治理提供制度保障。

最后，要从公众与政府互动的视角出发，切实解决目前中国公共数据量大但数据更新慢、应用较少、市场化开发少等现象。目前，政府数据治理存在一定的功利主义倾向，较为强调数据价值的实现而忽视公平利用的问题，对公众与社会在数据治理中的作用较少涉及。数据权属对数字政府改革建设极为重要，目前相关立法及学理通过数据类型化来探讨各种数据的权属，特别强调了公共数据归国家所有。〔72〕而实践中，数字政府建设因技术、资金限制，寻求与企业合作便不足为奇。不过，技术合作的背景下，未来需要设计新的公私合作规则来回应衍生数据的权属等问题，防止数据垄断;需要关注公民与社会的积极作用，鼓励公众参与公共数据开发应用;且对公民权利、隐私保护、数据质量、公众数据能力的提升、数据标准制定等问题加以综合考量。

（二）公共数据开放的法律定位

数字政府背景下，政府生产和拥有的数据资源日益丰富，且蕴含着巨大的经济与社会价值，对经济发展、社会生活方式和国家治理能力具有决定性影响。近年来，中国各级政府顺应世界潮流将数据作为重要的生产要素，积极推动公共数据的开放、共享和利用，期冀优化政府治理、促动服务创新、驱动数字经济与数字社会发展。〔73〕随着地方立法与实践不断积累，“公共数据”的内涵不仅包括行政机关在履行公共管理职责过程收集和产生的数据，而且还包括供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织在实施服务过程中收集和产生的数据。这些公共数据系民生密切相关、社会关注度和需求度高的数据，本着数据资源价值挖掘和利用的目标，应当纳入数据开放的范畴。然而值得深思的是，公共数据开放在既有法秩序中应如何评价？ 对此，目前学界以及中央与地方的立法、实践均试图加以回应。如有研究认为，政府信息公开越来越强调主动公开，公共数据开放与之有着相同的驱动因素，即公共部门拥有的信息、数据应当更为广泛地向公众开放。〔74〕然而由于中国立法上坚持数据、信息的界分，且2019年政府信息公开条例修订时并未融入任何数据开放的内容，导致两种制度依然各行其是。〔75〕公共数据开放立法似乎更偏向于财产、公物定位及相关的规则。〔76〕

公共数据开放在实践中偏向财产、公物的法律定位，有利于促进公共数据的开发利用，然而仅仅执着于此，将使公共数据开放制度偏离“可接近性”的制度发展方向。〔77〕“可接近性”是指公众获取政府信息、数据的能力与状态。相比于以往，数字时代下政府将更加开放和易于接近。由于强调公共数据开放的本质在于可接近性，所以政府与公众之间的互动、对话、合作更为有效，公共数据开放的过程将是政府与企业、社会组织合作的过程。然而，自2015年以来，中国各地方对公共数据开放偏向财产、公物的法律定位，且多以政府主导开放公共数据，如此做法符合当前的国情，但未能承继政府信息公开制度所建构的开放政府理念。同时，公共数据开放目录制度源于国家制定，忽视了公民权利和参与，亦难以回应公共数据的社会需求。〔78〕而在为数不多的政企合作开放模式中，受益者范围较为有限。有鉴于此，在公共数据开放的法律定位问题上，未来宜从公众与政府互动层面出发，使之与政府信息公开制度相关联，并在公共数据开放框架中将公众、社会纳入其中，切实提升公共数据开放水平。同时，随着个人信息保护法、数据安全法的颁行，公共数据开放也必须处理好个人隐私、数据安全层面的问题。

（三）公共数据开发利用的模式

公共数据利用的实质是对公共数据再加工的过程，进而增加全社会数据资源的丰富程度和使用价值。其中特别值得关注的课题在于是否收费，目前各地政府的做法各异。一般而言，在民主社会中，政府信息对公民了解权利义务以及政治参与意义重大，政府必须力求其信息对公众的开放性与可接近性。数字时代，政府数据对公众特别是企业的经济价值极其重要。对此，政府能否就公共数据开发利用获得经济利益一直处于热议之中。很显然，利用公共数据的民主权利与公共数据商业化的经济效益之间如何平衡成为关键。美国联邦政府将公共数据无偿开放给公众和社会，强调公民的民主权利，意在消弭数据取用门槛、鼓励数据最大程度扩散。〔79〕欧盟新修订的《公共部门信息再利用指令》虽然没有规定公共数据完全免费，但统一采取边际成本收费方式且取消投资回报的费用，逐步实现公共数据开发利用的全面市场化。〔80〕欧盟之所以对收费方式进行了修正，原因在于对运行效果的观察。如欧盟公共数据开发利用在一定程度上增加了政府收入， 但是绝大多数财政收入来源于政府部门;政府热衷于数据开发利用，忽视了政府信息公开制度的完善;收费方式增加了公众获得数字政务服务的难度并影响了服务质量。迥异的理念将影响立法模式，以及政府与公众、政府与企业、公众与企业之间的关系和政府在数据控制上所应扮演的角色。故而，从民主的观点出发，公共数据开发利用应当服务与回馈所有公众，而不应仅仅面向少数付费的企业。如果政府完全以有偿方式开发利用公共数据，将可能导致其选择性地开放具有市场经济价值的数据，影响公共数据开放制度的目标定位，最终也将偏离政府公共服务的初衷。总体而言，如果将公共数据定位为全民所有，对于其开发利用的部分，理论上不应附加太多门槛，否则将会失去公共数据全民所有、公开的本质。

公共数据开发利用的目标是释放公共数据的巨大商业价值， 为经济社会发展和创新提供动力。中国各地的数字政府改革建设对此极为重视，但是过于坚持公共数据开发利用的经营性，收费定价机制并不合理，特别是有关增值部分的定价以及如何进行利益划分的争议较多;〔81〕未全面树立公共数据开放的可接近性原则，导致公共数据开发利用过程中公众、社会参与程度低，公共数据利用率低，难以有效发挥数据价值。结合域外经验，未来的公共数据开发利用模式，应以公共数据全面开放为前提，充分发挥市场作用，允许多元主体参与开发利用并交易公共数据产品服务。既要有政府单独的开发利用模式，以免费方式向公众提供公共数据产品和服务;也要有公私合作模式，政府与企业等社会主体签署合同来明确双方的权利义务，共同进行开发利用;还要有公众、企业及社会主体单独开发利用的模式，并对公共数据产品服务进行适当收费。应当深入讨论公共数据开发利用多元模式的整合、公共数据与社会数据的融合方式，结合数据治理的道德准则，更好地实现良好行政和服务公益的目标。〔82〕

结语

从网络信息技术发展及其应用来看，数字政府是一种不断演进的政府形态，在目前的情形之下，数字政府逐渐开始重视大数据、移动互联网、人工智能、区块链等技术，基于数据驱动的组织范式转变，足以引发行政法治的发展和创新。数字政府为行政法治的发展带来了动力，在消除部门割裂、促进协同治理、利用数据精准决策和执法等层面成绩斐然。然而其自身建设仍然处于不断完善之中，未知远大于已知，争议与尚待进一步研究的课题显然更需要学界回应：数字政府使得以用户（公众）为中心的行政法治目的日渐突出，然而数字政府的运营如何能够真正回应用户（公众）的需求？ 数字政府在整体治理的观念之下，以平台的方式为用户提供服务和实施监管，行政法治上如何对之加以调适和应对？ 数字政府强调人性化服务和监管，但如何继续发挥公务人员的裁量、實现个案行政正义的功能？数字政府利用大数据科学决策，如何平衡以事实为依据和预测性治理之间的冲突？数字政府要为数字经济、数字社会确立相应的规则，各自的边界如何？ 本文认为：首先，数字政府是在技术应用与用户需求倒逼之下的产物，未来将产生更加新颖的形态，随之相伴的法律规范亦将不断得到个案式的调适以及整体性构建。其次，数字政府以数据为驱动，一改行政法治普遍适用的模式，可以实现治理精细化、服务个性化等目标，为此必须探讨数据治理的相关行政法治理论，不可简单地将“算法”等同于法治，权利保障、规则明确性、正当程序等要求必须得到遵循。公众面临数字政府提供的服务，后者是一个虚拟的、一体化平台，行政救济需要适应此种变化。再次，数字政府必须回应数字经济、数字社会带来的问题，为公众参与提供创新机制，实现公民的各种权益。数字政府应当超越以技术为中心的行政效率和服务能力等内部政府效益提升的微观改进，更注重政府治理体系和治理能力数字化转型中社会与公共效益的提升，创新公共价值，以用户驱动回应公众需求。可以预见，数字政府建设正在促成数字行政法的产生，它囊括个人信息保护、数据治理等领域，兼容并包且前景可期。