拓展数字人民币试点，推进数字乡村建设

田雅群 范亚辰

导语：数字人民幣是数字经济发展的重要基础设施，在运营安全和隐私保护方面具有优势，与农村地区以现金交易为主的支付需求非常匹配，既能推进农村数字支付体系建设，又能提高农村普惠金融发展水平。本文针对我国农村金融支付存在的问题，分析了数字人民币在农村地区推广应用的优势，提出数字人民币的推广应立足于农村场景、财政支持和基层人民银行的管理，加快在城市和农村共同试点推进。

数字货币的诞生推动了货币制度和货币形态的变革。为顺应数字经济发展的潮流，我国主动开发了以国家信用为基础的数字人民币，不仅有利于优化国内金融体系和信用机制，也有助于推进人民币国际化和维护我国金融主权。数字人民币是中国人民银行发行的数字形式的法定货币，与实物人民币等价，具有价值特征和法偿性。与私人发行的数字货币相比，央行数字货币在推动数字普惠金融发展、提高货币政策效果等方面具有更强的优势。为稳妥推进数字人民币研发和应用，我国采取了分批试点推行的策略。从2019年至今，数字人民币试点逐步形成了上海、海南等十地和北京冬奥会场“10+1”格局，覆盖了长三角、珠三角、京津冀等多个地区，涉及场景包括公用事业、餐饮服务、交通出行、零售商超、证券交易及政府服务等。但数字人民币试点主要从城市铺开，较少触及广大的农村地区。而相比于城市地区，我国农村地区的结算需求以小额现金为主，与数字人民币零售型货币的特点更加匹配，在乡村振兴战略及数字乡村建设大背景下，在农村地区推广数字人民币试点更为迫切。

农村地区支付结算数字化发展现状

我国农村金融支付业务主要由现金支付、卡基支付和移动支付三类方式组成。为解决偏远地区农民小额取现、现金交易不便等难题，中国人民银行按照乡村振兴战略规划有关部署要求，近年来持续推动改善农村支付服务环境，强化支付服务基础设施建设，推动移动支付便民工程向县域下沉，建立了多层次、广覆盖、可持续的农村支付服务体系。

农村支付服务基础设施不断完善。一方面，农村金融机构依托央行支付清算系统开展跨行、跨区域资金清算结算业务，加快了农村地区资金流转。截至2020年末，央行支付清算系统接入农村商业银行、农村信用社、村镇银行等农村金融机构及其分支机构49675家。另一方面，中央银行会计核算数据集中系统综合前置子系统对农村金融机构的覆盖面不断扩大。农村金融机构可在线上办理的业务种类不断增加，解决了客户在柜台办理业务耗时长、效率低的问题。截至2020年末，在人民银行开户的3823家农村金融机构中，3440家已接入中央银行会计核算数据集中系统综合前置子系统，线上业务办理占比达89.98%。

农村特色支付服务不断巩固，支付产品不断创新升级。近年来，银行卡助农取款服务不断巩固。截至2020年末，农村地区银行卡助农取款服务点达89.33万个，覆盖了98%以上的村级行政区，其中20.08万个服务点已加载了村级电子商务服务功能。围绕乡村振兴，农村金融支付服务附加功能增加，支付结算与财政奖补、农产品销售等相结合，提升了金融服务的多样性。

移动支付便民工程持续推进。近年来，为缓解农村支付服务“数字鸿沟”“金融排斥”等问题，人民银行以乡村产业振兴为切入点，选择新型农业经营主体多、产业特色强的地区进行试点，大力推广移动支付服务，以期提升农村地区支付便利化水平。据《中国普惠金融指标分析报告（2020年）》披露，截至2020年末，人民银行共开展了249项县域及农村生活场景和236 项涉农生产场景建设工作，全国县域地区云闪付App累计注册用户达1.37亿户。

农村金融支付领域面临的问题

长期以来，农村金融支付体系的发育速度明显比城市缓慢，城乡金融服务因此呈现二元化特征。随着商业银行支付结算业务和第三方支付业务不断推广，农村地区的支付效率近年来有了一定提升，但其便利性、普惠性、安全性和隐私性较城市地区仍有较大差距。

便捷性和普惠性有待提高。一方面，农村地区商业银行的基础设施、人员配备及风控能力相对不足，导致农村支付结算业务的便捷性有待提高。尤其是部分县级以下金融机构在进行跨行汇划时，首先需要将资金通过行业系统汇划至县级以上金融机构，然后再进行跨行汇划，不能实现资金跨行汇划一步到位。另外，一些金融机构，如内蒙古某市邮储乡镇52家代理网点，因尚未加入央行支付系统无法开展跨行业务。

另一方面，农村地区的支付服务成本较高，普惠性有待提高。与城市地区相比，农村地区的支付结算资金规模小、频次高，导致农村地区商业银行的支付结算终端硬件运维成本较高。以贵州农村为例，2019年一台助农取款POS机的年平均运营成本超过400元，一台故障机具的年平均维护成本超过600元。这一维护成本还将随着设施的老化进一步增加，并最终会转嫁给用户，造成支付服务的普惠性大打折扣。

农村居民的信息、资金安全和隐私难以保障。一些第三方支付机构超量收集客户信息。例如，支付宝初期仅要求客户提供姓名和身份认证信息，后来要求客户提供个人辅助认证和工作生活信息。虽然名义上是为了验证客户信息，以保证支付系客户本人操作，从而为客户提供更加全面和立体的服务，但实际上，其收集的信息已远远超过正常支付结算业务所必需的信息。

一些支付机构违规使用客户信息。在利益的驱动下，在未经客户同意或以隐晦手段“征求客户同意”的情况下，利用大数据技术对客户交易信息进行商业性分析，并据此与其他企业开展商务合作实施精准营销。对客户信息进行二次分析和利用，实质上侵犯了客户的合法权益。农村居民受教育水平低、知识结构不完备，其合法权益尤其容易受到侵害。

一些支付机构违规使用客户备付金。随着第三方支付的不断普及，越来越多的客户将现金留存在“虚拟钱包”中，第三方支付机构的备付金规模因此越来越大。在利益的驱使下，一些第三方支付机构违法挪用备付金“赚取利差”。例如，2019年深圳瑞银信科技和杭州市民卡有限公司因挪用备付金违法获利530万元，被监管部门查处。

现金交易不利于保障农村居民财产安全。一是假币流通严重危害农村居民财产安全。农村居民识别假币的能力相对较弱，尤其是多数农村老年人不具备识别假币的经验和能力，极易受到侵害。部分居民即使能识别假币也可能心存侥幸不会自觉上缴，致使假币再次进入流通，将损失转嫁给其他人。二是火烧、虫咬和霉变等自然灾害也容易造成农村居民重大损失。由于很多农村的人口结构失衡，留守老人和儿童成为农村人口的主体。老年人习惯于在家存放现金以满足日常货币需求，其现金存在被火烧、虫咬、霉变的可能。《中国人民银行残缺污损人民币兑换办法》规定，残损币票面剩余面积超过3/4的按全额兑换，剩余1/2以上3/4以下的按半额兑换、剩余1/2以下的不予兑换。2020年，山东省菏泽市特残币兑换客户中，93%是农村客户，兑换原值230万元，兑换比例为72%，损失金额达64.4万元。

农村地区数字金融试点推进缓慢。截至2022年3月末，我国已在深圳、上海等十个城市和北京冬奥会场进行数字人民币试点，在农村地区的试点则仅有安新县老河头镇、容城县和长沙县三地。与城市相比，县域数字人民币试点推进时间晚、过程慢。

数字人民币在农村支付领域的应用优势

有助于提高农村支付结算便捷性。中国人民银行《关于加强支付结算管理防范电信网络新型违法犯罪有关事项的通知》（银发〔2016〕261号）规定，银行和支付机构不得为入网不满90日，或者入网后连续正常交易不满30日的特约商户提供“T+0”资金结算服务。农村地区支付结算频率与农忙季节性高度重合，农闲时节，部分农村地区的商户可能无法通过银行POS机或第三方支付工具收付款。数字人民币具有“支付即结算”的特性，支持离线交易，与农村商户小规模、高频次的支付结算需求高度匹配，有助于提升其资金周转效率。

有助于缩小城乡“数字鸿沟”，降低交易成本。数字人民币的应用有助于拓展金融服务覆盖面。中国互联网络信息中心统计显示，截至2021年末，我国已有98%的行政村实现了通光纤、通4G，其中贫困村通宽带比例达到99%。但偏远地区仍然存在网络信号差、智能手机普及率低等问题，难以支撑传统商业银行支付体系和第三方支付体系。数字人民币的离线支付技术在没有网络实时覆盖的偏远地区仍能有效满足居民的支付需求。同时，数字人民币的应用有助于降低金融交易成本。从商业银行（指定运营机构）角度看，数字人民币与实物人民币管理方式一致，人民银行不向商业银行收取兑换流通服务费;从客户角度看，商业银行也不向个人客户收取兑出、兑回服务费，数字人民币还节省了实物现金的损耗，可有效降低客户的使用成本。

有助于保障农村居民信息安全和财产安全。数字人民币是以国家科技能力为基础、以国家信用作背书，是安全等级最高的货币，具有无限法偿性。数字人民币综合使用数字证书体系、数字签名、安全加密存储等技术，实现不可重复花费、不可非法复制伪造、交易不可篡改及抗抵赖等特性（中国人民银行数字人民币研发工作组，2021），央行对数字人民币全生命周期管理，可以避免农村客户信息泄露和假币流通，从而保障农村居民的信息和财产安全。

政策建议

数字人民币试点应坚持农村发达地区与偏远地区同步推广。为缩小城乡“数字鸿沟”、实现金融服务的均等化，数字人民币在农村地区的试点应用需要加快推进，要坚持在农村发达地区和相对贫困的地区同步推广。在相对发达的农村地区可选择示范村进行试点。例如，已具备一定规模的农产品交易市场、拥有产业链核心企业的村落，这些区域具有较高的非现金支付和数字支付使用需求，便于集中推广应用，可依托产业链、供应链形成带头示范效应。在相对贫困的地区，应同步开展小规模试点。可以将数字货币试点纳入信用村评价体系，提高相对贫困试点区域对数字货币的关注和接受程度。

坚持以“农业补贴+日常消费”场景为基础。应用场景是推广数字人民币的重要基础。与农村居民有资金往来的主体主要是政府部门和农村商户，因此可以围绕“政府+農户”“农村商户+农户”搭建“农业补贴+日常消费”应用场景。一方面，以地方财政部门为核心，围绕“政府+农户”搭建农业补贴场景。鼓励地方财政部门通过数字人民币进行涉农补贴资金发放，既有利于财政部门精准管理补贴资金，也有利于农户提高对数字人民币的认可度。另一方面，以农村商户为核心，围绕“农村商户+农户”搭建日常消费场景。农村的现金支付主要集中在农户用于购买农资或日常生活用品的小额日常消费，农村商户不仅要承担处理破损人民币、假币的成本，还要承担防止细菌传播的健康卫生成本，因此对于推广使用数字人民币更有动力。

发挥基层人民银行主导地位。基层人民银行的职能及其在农村支付领域的主导地位，决定其能够成为推广数字人民币的核心节点。一方面，基层人民银行要做好数字货币在农村的宣传普及，在农村地区持续开展支付知识宣传与培训教育工作，将央行数字货币相关知识及时纳入防假币、银行业消费者权益保护等金融知识普及宣传工作中，加快培育农村居民数字货币使用习惯。另一方面，基层人民银行要精准定位试点主体。年轻的返乡创业“新农人”将成为农村经济发展的生力军，农村商户则是农村经济社会人员流动的重要节点，因此数字货币试点工作要重点瞄准青年创业群体和农村商户群体。

发挥财政的激励作用。推行数字人民币是国家战略，不是某一个部门的事情。针对央行数字货币试点可能存在的困难，有必要发挥财政激励措施。一方面，与数字人民币推广有关的基础设施建设需要财政补贴。建议试点期间由商业银行为农村商户升级智能POS机等支付终端、为相关农户提供指纹IC卡或手环等数字货币支付介质，费用由中央财政和地方财政分摊，以调动商业银行、农村商户和农户的积极性。另一方面，试点对于通过数字人民币渠道使用信贷资金的农村商户和农户，由财政给予部分贴息，在严格防范道德风险的前提下，鼓励农村地区推广使用数字人民币。

（本文为国家社科基金青年项目“农村金融服务乡村振兴提质增效的对接机制与改革路径研究”〔编号：19CJY032〕阶段性研究成果）

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所，中国财政科学研究院）

责任编辑：杨生恒