国际金融制裁与金融制裁反制研究

王力 王伟

[摘要] 本文运用动态博弈和冲突战略等理论，研究霸权国家发起金融制裁行为的必然性以及被制裁国反制金融制裁的必要性，论证霸权国家的合作伙伴方不能承载被制裁国突破国际金融制裁的希冀，运用班扎夫权力指数方法分析被制裁国与潜在被制裁国一致行动策略。为应对潜在金融制裁风险，中国应未雨绸缪，抓紧完善国际金融制裁应对机制，包括完善基于《反外国制裁法》的多层次应对预案、探索建立SWIFT报文体系的备份系统、推动成立“一带一路”国际信用联盟等。

[关键词] 金融制裁;动态博弈;冲突战略;应对预案

当前，霸权国家频繁运用金融制裁手段打压竞争对手。国际支付清算体系特别是环球银行间金融通信协会（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication，SWIFT）支付指令报文体系成为大国金融博弈的焦点。关于霸权国家金融制裁的研究已有较多成果，其中金融制裁的机制模式、实证影响、国别案例和应对策略成为热点话题（王力，2020，2021;郑联盛，2020;范晓波，2021;黄亚光等，2021;潘坤等，2021;左昊华，2021;梁文莉，2022）。本文尝试运用动态博弈和冲突战略等理论，对霸权国家金融制裁及其应对策略进行研究，以期为我国应对潜在金融制裁提供一种新视角。

研究框架：基础假设、基本概念和理论视角

本文采用的基础假设包括“经济人”假设、“国际无政府状态”假设和“不确定性”假设（张宇燕和李增刚等，2008）。我们基于国际政治经济学视角分析金融制裁和反制裁问题，研究的基本行为主体是国家（将国家联盟如欧盟视为国家），假设国家是“经济人”，追求自身利益最大化并且认为对手国家也追求自身利益最大化，各方均在“经济人”假设和自身利益最大化目标下开展战略博弈。“国际无政府状态”假设是指国家之上没有集中的权威机构，缺乏有政治权威的中央政府。尽管联合国、国际货币基金组织、世界银行等国际机构存在并发挥重要作用，但在金融制裁与金融反制裁领域缺乏最高权威进行裁决。“不确定性”假设是指人们对未来无法做出准确预测。奈特（1921）区分了风险和不确定性的概念，指出风险是指行为主体面临的可测量的随机性，而不确定性是指不能用具体概率值表示的随机性。

本文涉及的基本概念包括金融制裁和国际支付清算等。金融制裁是指制裁发起国依托金融影响力，通过阻碍正常资金和信息流动使受制裁国承受经济压力，迫使其改变行为或接受制裁条件的行为。当前，金融制裁已成为霸权国家对外政策中一套完整的运作体系。霸权国家频繁使用金融制裁工具实现其对外政策目标，引起了世界各国的高度警惕。与贸易制裁等传统经济制裁相比，金融制裁具有不对称、成本低、易执行、难规避、破坏性大等突出特征。国际支付清算体系包括支付清算货币选择、支付指令报文体系、清算资金账户体系、支付清算实际处理等组成部分。SWIFT是其中的支付指令报文体系，主要是解决国际支付清算的“信息流”问题;美国的CHIPS和中国的CIPS等是支付资金账户体系，需要与SWIFT等支付指令报文体系对接才能完成国际支付清算业务。

霸权国家金融制裁主要依托两大国际金融基础设施——SWIFT和持续联系结算银行（Continuous Linked Settlement，CLS）。其中，CLS是在多国中心银行及国际清算银行（BIS）支持下，由主要外汇交易银行成立的一家银行，旨在提供全球外汇交易结算服务。CLS主要运作地在英国和美国，受美国联邦储备银行监管，由位于美国的CLS银行负责为外汇买卖提供实时支付服务，并有69家全球大型金融机构作为CLS的股东提供支持。SWIFT因成为美国为首的西方国家对俄罗斯开展金融制裁的博弈焦点引起全球格外关注。SWIFT成立于1973年，总部设在比利时，是由2000家成员机构组成的合作机构，包括英格兰银行在内的各国央行负责监督其运营。SWIFT本身并不处理实际转账，而是一个支付报文传送系统，银行和其他金融机构通过SWIFT提供的标准化通道与同业交换报文完成金融交易。目前，SWIFT已成为向成员国开展国际贸易提供金融服务的主要机制，其报文传送服务平台、产品和服务将200多个国家和地区的11000多家银行机构、证券机构、市场基础设施和企业客户连接在一起。据统计，2020年每天约有3800万笔交易通过SWIFT平台交换电文，完成价值数万亿美元的交易。

霸权国家对国际支付清算体系的控制被广泛关注。例如，SWIFT号称在贸易争端中保持中立，但实际上必须按照美国和欧盟政策意图行事。2018年11月5日，SWIFT表示遵守美国次级制裁规定，禁止某些伊朗银行使用SWIFT跨境支付网络，给伊朗经济造成极大损失。2022年2月26日，美国、欧盟、英国和加拿大等国发表联合声明：“我们承诺确保将若干家俄罗斯银行剔除出SWIFT系统，这将使这些银行与国际金融体系脱节，并限制其在全球范围内的运营能力。”美国政府官员明确表示，西方可以通过SWIFT了解从一家银行发送到另一家银行的收付款信息业务标记，“我们知道主要能源业务（与能源购买和销售有关的银行交易）发生在何处，通过哪些银行”。将一国排除在SWIFT之外就限制了该国进入全球金融市场的机会，对被制裁国的对外贸易、吸引外资、国际汇款、进出口收付款、海外投资、央行汇率管理等构成打擊。

目前，从理论视角对金融制裁问题进行研究的文献尚不多见。本文认为需要研究的理论问题包括：霸权国家对外金融制裁是否可以避免;遭受金融制裁的被制裁国是否有必要进行反制？是否可由欧盟国家牵头构建跨境支付清算新机制;如果由被制裁国独立构建，可能的实施路径是什么。本文通过动态博弈理论和冲突战略理论研究认为，霸权国家对外金融制裁行为不可避免，被制裁国进行反制在一定情况下是有利的，欧盟不能牵头构建新机制，被制裁国独立自主构建跨境支付清算体系是正确选择。

动态博弈：国际金融制裁与金融制裁反制

本文运用动态博弈方法分析金融制裁与金融制裁反制问题。为简单起见，我们假设博弈是完美信息博弈（games of perfect information），且只考虑纯策略情形。我们首先来看同时行动（simultaneous-move）博弈，所有参与人同时行动且只行动一次。制裁国有两种选择：制裁和不制裁;被制裁国也有两种选择：反制或不反制。策略组合（制裁，反制）可视为两败俱伤，（制裁，不反制）则使制裁国获得较大收益。如果制裁国不发动金融制裁，则被制裁国拥有零收益。图1示意的博弈支付可以解释为什么多数国家受到金融制裁后并没有采取反制措施。如果被

制裁国根据自身最优策略选择不反制，则制裁国最优策略是开展制裁。

接下来我们考虑动态博弈情形。在动态博弈中，参与人行动有先后顺序，并且参与人2能够观察到参与人1的行动。我们假设制裁国先于被制裁国行动，制裁国决定是否发动金融制裁，之后被制裁国决定是否反制。如果我们能够使用概率描述制裁国和被制裁国面临的随机性，则制裁国和被制裁国通过评估反制成功概率并采取占优策略，博弈可能获得纳什均衡。反制成功概率不需要很高，被制裁国反制即可构成占优策略;与此同时，制裁国采取制裁措施也是占优策略。但由于“不确定性”假设，我们不能使用概率测度不确定性。在此情况下，我们引入子博弈完美纳什均衡（subgame perfect Nash equilibrium）概念，使用逆向归纳法求解。逆向归纳法（backward induction）可以简单概括为两步：第一步，确定被制裁国在博弈最后阶段的行为;第二步，给定第一步的预期，确定制裁国在上一阶段的最优行为。

在图2所示的动态博弈中，在制裁国发动金融制裁之后，制裁国和被制裁国均有两种选择“斗争（反制）”和“容忍（不反制）”，制裁国和被制裁国同时做出选择。子博弈从仅含有单个决策节点的信息集开始，故从制裁国黑色实心决策节点开始的那部分博弈树构成一个子博弈。在该子博弈中，（斗争，反制）构成一个纯策略纳什均衡。若制裁国选择斗争，被制裁国最优选择是反制;若被制裁国反制，制裁国最优选择为斗争。在纯策略子博弈完美纳什均衡中，参与者的策略在发起制裁后的子博弈中必然诱导出纳什均衡。假设制裁国的策略诱导出（斗争，反制）均衡，制裁国和被制裁国的收益为（3，1），在此情况下，制裁国的最优选择是发动制裁，因为发动制裁收益为3，高于不发动制裁的收益0。子博弈完美纳什均衡为（（制裁，斗争若制裁），反制若制裁）。

根据左默罗定理，每个完美信息的有限博弈，都有可用逆向归纳法推导出的纯策略纳什均衡;如果任何参与人在任何两个终止节点上的收益均不相同，则使用逆向归纳法可以得到这个博弈的唯一纳什均衡。从理论上说，子博弈完美纳什均衡依赖于支付情况。但是，只要霸权国家开展金融制裁的收益大于不制裁，则必定会选择制裁;为防止被制裁国采取反制措施，必定会选择斗争。因此，不能期待霸权国家自动放弃金融制裁。问题只在于被制裁国是否采取反制措施。只要反制措施收益大于不反制，或反制对制裁国收益造成影响使其选择“容忍”策略，则反制是有利的。某种程度上，被制裁国决心采取反制措施并投入大量资源确保反制成功，反而可能不遭受金融制裁。

从现实案例看，霸权国家金融制裁使被制裁国与潜在被制裁国不断探索金融制裁反制机制，推进非美元国际支付结算系统建立。2021年6月10日，十三届全国人大常委会发布并实施《反外国制裁法》，针对其他国家和组织对中国的非法制裁和恶意打压行为进行界定，同时明确列出三类具体反制裁措施：不予签发签证、不准入境、注销签证或驱逐出境;查封、扣押、冻结在中国境内的动产、不动产和其他各类财产;禁止或者限制中国境内组织、个人与其进行有关交易、合作等活动。2022年2月28日，俄罗斯总统普京签署了“关于对美国和附和它的外国及国际组织的不友好行为采取特别经济措施”的总统令，实行的反制措施旨在阻止资本外流，稳定卢布汇率。可见，被制裁国和潜在被制裁国金融制裁反制的政策宣示已经成为共同选择。在2022年2月金融制裁发生后，俄罗斯经济部门吸取2014年制裁教训，采取了一系列应对措施以减轻制裁影响。俄罗斯央行积累的金融储备超过6000亿美元，比八年前高出近三分之一。由于俄罗斯为金融制裁做了充分准备，霸权国家金融制裁的力度也因此减弱，西方试图将承担俄向全球市场供应能源大部分业务的俄罗斯银行暂时保留在SWIFT系统内。

冲突战略：互存疑虑的合作伙伴行为逻辑

谢林（1960）在《冲突的战略》一书中指出，许多国家主体间的利益关系可用“冲突”来描述，“冲突”双方可能隐含着某种共同利益和相互依赖性，“不是完全誓不两立的敌人，而是互存疑虑与分歧的伙伴”。在这种情况下，“冲突”双方博弈目标是达到实现双方最大利益的结果，“最有趣的国际冲突不是‘零和博弈而是‘非零和博弈”，“对博弈双方而言，寻求一个双赢结果就是他们的共同利益”。大多数“冲突”都存在讨价还价的可能性，将冲突视为谈判过程有助于摆脱非黑即白的思维模式。“冲突的战略”理论主张运用威慑与承诺手段，对潜在敌人和潜在盟友施加影响。“默式谈判”研究当无法达成明确协议或进行显示谈判时，冲突双方应如何实现暂时妥协。

本文根据冲突战略框架，以欧盟贸易往来支持工具（Instrument for Supporting Trade Exchanges，INSTEX）機制为例分析霸权国家合作伙伴的行为逻辑。根据冲突战略理论，博弈者在默式谈判中自我约束、限制选择，反而会提高谈判的筹码。在动态博弈中，被制裁国明确宣示反制政策并构建独立跨境支付清算体系，有助于提高面对金融制裁的博弈能力。欧盟各国由于与俄罗斯和伊朗等被制裁国具有广泛共同利益，不可能完全按照霸权国家意志展开金融制裁。与此同时，欧盟国家和霸权国家是具有广泛共同利益的合作伙伴，双方始终斗而不破、斗而复合，如何公开表示自身立场就成为需要考虑的问题。

INSTEX是美国和欧盟国家默式谈判的重要案例。欧洲与伊朗贸易投资关系密切，同时希望继续发挥政治影响力。2019年1月，英法德三国联合创立INSTEX，旨在帮助欧洲企业绕过美元支付清算系统开展与伊朗的贸易，规避美国金融制裁风险。INSTEX总部设在巴黎，由德国负责运营，英国负责领导监事会。目前，已有九个欧盟国家加入INSTEX。部分人士期待欧盟能够发挥创建非美元支付清算体系的带头作用，但该想法可能不切实际。INSTEX存在三点不足：一是应用范围限于人道主义用途的药品、医疗器械和农产品贸易，对伊朗和欧盟都至关重要的能源和汽车产品没有列入交易范围，极大限制了INSTEX结算机制发挥作用;二是药品、医疗器械和农产品贸易难以平衡，“易货交易”有效运行难以保证;三是欧盟金融机构不愿为较小金额业务承受制裁风险。

在默式谈判中，假定双方确定要达成一致行动，则一方先抛出“方案”并强调自身无法讨价还价，对方别无选择只能接受该方案。INSTEX机制实际上是欧盟国家抛出的方案，在缺乏有效沟通环境下为自身获取有利地位。欧盟对于INSTEX采用易货交易机制，欧盟成员国与伊朗之间只有货物流转但不发生资金流动，资金流动仅发生在欧盟内部（对应伊朗内部）进出口商之间，就属于方案关键点。美国表态接受药品、医疗器械和农产品交易属于制裁豁免范围。双方实现了战略博弈中协调立场，维护了各自基本利益。INSTEX机制既然属于战略伙伴默式谈判、相互妥协的产物，就不可能满足被制裁国的重要需求。INSTEX没有达到预期已是公开的秘密，并不能构成挑战当前美元结算机制的重要举措。

因此，我们不能期待欧盟作为合作伙伴与霸权国家在战略利益一致的情况下出现重大分裂。在本轮对俄金融制裁中，欧盟选择与美国保持一致步调，对俄能源需求仅是缓解而非取消金融制裁的因素。本次对俄制裁反弹效应对欧洲的影响远大于对美国的影响。2022年3月，基尔世界经济研究所（德国）和奥地利经济研究所关于西方制裁预期经济后果的报告显示，所有制裁发起国的经济损失约占国内生产总值的0.17%，德国和奥地利将分别损失当年GDP的0.4%和0.3%，而美国的损失仅为0.04%。尽管如此，欧洲仍在酝酿新一轮一揽子制裁方案，甚至拟将对俄能源进口禁令纳入制裁目标。在这种情况下，被制裁国抛弃依赖霸权国家合作伙伴调停妥协的幻想，无疑是十分必要的。

展开合作：被制裁国和潜在被制裁国反制行动

面对金融制裁，被制裁国不能寄希望于利益攸关方调解来解除制裁，因为这些利益攸关方大多是制裁国的战略盟友。被制裁国和潜在被制裁国只能依靠自己的力量反制金融制裁。本文采用班扎夫权力指数概念，分析潜在被制裁国采取一致行动以及参与者在联盟中的地位问题。班扎夫权力指数（ Banzhaf Power Index，BPI）可测度合作博弈中各方的影响力，其含义是投票者的权力体现在它能够通过自己加入一个要失败的联盟而使其获胜，或者通过退出一个胜利的联盟而使其失败，从而该投票者是这个联盟的“关键加入者”，而他的权力指数就是他是关键加入者的联盟的个数（Banzhaf，1965;梁晓、孙浩，2009）。

假设金融制裁行动需要有超过一半的票数才能维持，在制裁国拥有三票、同盟者拥有两票、被制裁国拥有一票的情况下，我们来看制裁国、同盟者和被制裁国的权力指数。我們首先确定获胜联盟的三种情形：制裁国+同盟者;制裁国+被制裁国;制裁国+同盟者+被制裁国。其中，制裁国是所有三个获胜联盟的“关键加入者”，所以其权力指数为3;同盟者是一个获胜联盟（制裁国+同盟者）的“关键加入者”，故其权力指数为1;被制裁国也是一个获胜联盟（制裁国+被制裁国）的“关键加入者”，其权力指数也为1。可以看到，虽然同盟者可能较被制裁国实力雄厚，但在权力指数上却处于同等水平，与自身票数相比其权力指数较低。如果同盟者与被制裁国一致行动，则联合体票数变为三，权力指数与制裁国相等，此时制裁国根本不能发起制裁。在单个国家对单个国家开展制裁，另一单个国家作为“大三角”之一时，两个较弱的博弈者联合起来是最优选择。

接下来进行拓展分析，我们将国际金融制裁行动的关联方设定为A、B、C、D，其投票权分别为3、2、2、2，那么各方权力指数如何？将A设定为发起制裁国，B和C设定为利益相关方，D为被制裁国。假设仍需要一半以上票数才能维持金融制裁，总票数变为九票，发动金融制裁需要五票及以上才能成功。金融制裁获胜联盟数为七个：

——全体一致或仅有被制裁国反对：ABCD，ABC;

——被制裁国屈服但有一个同盟者反对：ABD，ACD;

——被制裁国屈服但有两个同盟者反对：AD;

——被制裁国反对且有一个同盟者反对：AB，AC。

其中，A在获胜联盟ABC、ABD、ACD、AD、AB、AC中均为关键加入者，故其权力指数为6;B在获胜联盟AB中为关键加入者，权力指数为1;C在获胜联盟AC中为关键加入者，其权力指数为1;D在获胜联盟AD中是关键加入者，其权力指数为1。在这种情况下，B、C和D处于同一权力指数水平，远不能与A相提并论。如果B、C、D保持统一步调，则联合体在获胜联盟ABCD、ABC、ABD、ACD、AD、AB、AC中均为关键加入者，权力指数为7，超过制裁国A水平，见表1。

如果B作为制裁国A的合作伙伴选择不参与联合体，而C和D保持一致行动，则CD联合体在获胜联盟ACD、AD和AC中为关键加入者，权力指数上升为3，而B权力指数仍为1。如果结合金融反制成功概率分析，我们看到CD联合反制金融制裁的前景，而作为合作伙伴的B在国际政治经济中相对地位下降。如果B考虑这种前景，则可能会选择加入联合体，进一步提高金融制裁失败概率。在本轮制裁中，我们看到德法等欧洲国家在制裁问题上的保留意见，随着俄罗斯反制初步成功而加大。

以上我们论证了处于利益相关方地位的国家，出于国家利益与被制裁国展开合作的必要性。俄罗斯等被制裁国不仅是“一带一路”金融合作的重要伙伴，对于欧洲和日本这样的同盟者来说，参与金融制裁至少对其国际政治经济地位来说也不是最优选择。因此，各方需要采取有力措施，推进在国际金融制裁领域的务实合作。

未雨绸缪：我国完善国际金融制裁的应对机制

综上分析，本文得出的结论是：国际金融制裁与金融制裁反制行为均不可避免，霸权国家的合作伙伴不能承载潜在被制裁国应对国际金融制裁的希冀，被制裁国、潜在被制裁国和重要利益相关方有必要在应对金融制裁问题上开展合作。2017年中美贸易战以来，我国企业、机构和官员频遭美国金融制裁。特朗普政府一度欲启动《国际紧急经济权力法案》中的紧急状态条款对华极限施压，该法案紧急状态条款允许冻结并没收被制裁国持有的美国资产。鉴于严峻的形势，未来中美两国战略博弈将会更加尖锐，我国遭受美国和西方国家金融制裁的风险将会进一步上升。因此，完善我国国际金融制裁的应对机制刻不容缓。

基于《反外国制裁法》的完善应对预案

《中华人民共和国反外国制裁法》为我国政府、组织和公民应对外国金融制裁提供了法理依据，明确授权国务院有关部门制定反制清单并采取反制措施，同时国家设立反外国制裁工作协调机制，负责统筹协调相关工作。在《反外国制裁法》十六条基础上，应借鉴其他国家反制裁实际操作经验，逐步完善外国金融制裁应对预案。一是借鉴欧盟《反对第三国立法域外适用的条例》阻断立法经验，完善《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，明确具体阻断对象和适用范围，补充规定相关主体信息提供义务，同时将港澳地区阻断法实践与《阻断办法》相衔接。二是借鉴俄罗斯《关于对美国和附和它的外国及国际组织的不友好行为采取特别经济措施》的行政命令，由国务院有关部门系统梳理美国金融制裁清单及其与我国组织和个人的关联程度，利用行政自由裁量权采取相应预定反制措施。三是针对霸权国家金融制裁的实际力度，比如根据单点制裁、二级制裁、多边制裁、行业制裁等差异化情况，由国务院有关部门制定应对金融制裁的多层次预案，果断采取对等反制措施。

探索建立SWIFT报文体系的备份系统

SWIFT虽然是全球最重要的支付指令报文体系，但它并不是为国际贸易提供金融服务的唯一机制，目前全球仍有一半的高额跨境支付清算不使用SWIFT网络。2022年2月俄罗斯遭受金融制裁后，仍可以通过手机、即时通讯应用程序或电子邮件、加密货币之类替代品等开展支付活动，银行仍能够经由未实施制裁的国家进行结算。我国应积极探索建立SWIFT报文体系的备份系统。一是CIPS系统全面升级，将应对金融制裁机制考虑进来，重点纳入能源、粮食、矿产、基础原材料、关键科技产品等，探索服务遭受金融制裁实体的国际金融结算需求，有针对性地加强相应技术功能模块建设。二是借鉴俄罗斯卢布结算SPFS做法，建设以人民币结算的金融信息传输系统，与SWIFT运行相同的标准并对外开放，以此作为备份系统规范运作。三是借鉴冷战时期社会主义阵营经济往来做法，采用人民币或瑞士法郎等作为计价清算货币，通过加密电报、加密货币、电子邮件等形式进行支付清算。四是发挥央行数字货币功能优势，探索数字人民币在被制裁实体之间使用，拓展多元应用场景和交易模式，打造以核心企业为超级节点的数字人民币跨境支付结算平台。

推动成立“一带一路”国际合作信用联盟

当前国际金融制裁频繁发生，当遭受霸权国家金融制裁时，一国主权信用评级将会面临极大冲击。2022年3月3日，穆迪和惠誉就对俄罗斯信用评级下调至垃圾级，理由是大范围制裁将加剧宏观金融稳定风险，对俄罗斯经济和信用基本面造成巨大冲击。标普也将俄罗斯债务评级下调至“CCC-”，理由是制裁将导致俄罗斯债务违约风险上升。由此可见，主权信用领域是金融制裁与反制裁的重要博弈领域，我国需要打造经济、可信、高效的国际信用评价机制。建议在国家反外国制裁工作协调机制构建中，由中国人民银行、工信部、商务部、公安部等部委牵头，推动成立“一带一路”国际合作信用联盟。一是加强“一带一路”国家征信机构跨国合作，开展多双边信用互认，实现资源共享、优势互补。二是指导征信机构实时发布信用卓越企业的信息热点指数，形成“一带一路”国家信用要素资源的有序流动。三是发起设立“一带一路”信用研究院，为各国用信部门及时准确地提供理论支持和实务成果。

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（作者单位：中国社会科学院大学，中国社会科学院大学应用经济学院，其中王力系中国社会科学院大学特聘教授、博士生导师）

责任编辑：董 治