审计视角下国有平台公司发展模式探索

[ 作者简介 ]

何婷，女，湖北荆门人，湖北荆门城建集团有限公司，财务管理部副部长，会计中级职称，本科，研究方向：财务管理、风险防控。

[ 摘要 ]

国有平台公司主要为地方政府设立，将地方政府与相关单位信用作为基础，但具备了独立企业资格。本文通过分析国有平台公司的成立背景与特点，进一步分析了基于审计视域的国有平台公司发展模式。

[ 关键词 ]

国有平台公司;转型;发展路径

中图分类号：F27 文献标识码：A  DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.10.006

在当前背景下，要保证国有平台公司的健康发展，还需着重研究其管理模式、融资举债、财务监管以及政策引领等，为此，本文主要从审计视角出发，探析了国有平台公司发展的道路。

1    國有平台公司的成立背景与特点

国有平台公司在成立时，定位为地方性政府投融资平台。近些年，国有资产的监督管理委员会不断推进国有平台公司的转型，以应对当前的经济环境，切实提升国有资产投资和运营的水平。从当前经济背景来看，国有平台公司正面临着发展的新挑战，如债务风险过高、自身造血能力不足、人才匮乏以及政企职能不分等情况十分显著，这会影响到企业的健康发展[1]。

国有平台公司的特点主要包括以下几点。一是国有平台公司是非自主经营、自主管理盈亏的主体，其与政府之间的联系密切，执行政府所安排的一系列建设项目，像是交投、城投等。二是具有着较大的隐性债务规模，一般需要运用财政资金来偿还。平台公司在进行融资时，多采用信托、发行债券等手段，融资的资金会用于项目建设，因此一旦融资出现失控问题，很可能超出支付能力。三是国有平台公司作为一种特殊历史时期发展下的产物，其成立与政府的融资变迁有关，在过往很长一段发展时期中，政府不能进行担保和借款，而地方的各项建设项目却逐渐增多，需要大量资金，因此政府扶持成立国有平台公司来支持筹资。当前，虽然国有平台公司这些使命已经完成，但各地方政府仍旧插手其行政工作。

2    国有平台公司转型发展的必要性

一方面是各级政府变动倒逼国有平台公司的转型。国家相关部门指出要进一步规范地方政府的举债融资机制，调整其举债权限，剥离地方政府在国有平台的融资职能。这也使得地方国有平台公司融资压力上升，必须积极推动改革转型，实现市场化，应对当前发展形势。另一方面是城市发展需要国有平台公司推动转型。在各区域城市发展及城镇化发展过程中，国有平台公司都将会在一段时间内作为重要载体，为城市建设提供服务，而其市场化转型会影响到平台公司生存的长远性和稳定性，因而各级政府也都在关注国有平台公司的转型发展[2]。

3    审计视域下国有平台公司发展中遇到的困境

3.1  存在难以控制的债务规模，化债能力较弱

国有平台公司在发展中的主要职能是为地方政府进行项目成立和建设，也会作为政府筹集资金的重要渠道。因此，其融资规模逐步扩大，为了获取更多资金，会把账面资产尽可能做大，比如说实现费用的资本化，费用会被记入到在建工程的科目中，形成一种虚增资产的状态。还有一些平台公司会采用项目重复包装方式或是设立虚假资产，增加表面资产，然后与金融机构签订相关贷款合同，这种行为实际是违规的，会导致国有平台公司的债务规模难以被有效控制，也会拔高政府隐性债务的风险程度，很可能给公司造成财政风险问题，尽管从融资角度来说解决了融资困难的实际问题，但这不是真正意义上的“开源”，体现出国有平台公司化债能力薄弱的现况[3]。

3.2  政企分离仍未完全做到，相应的体制矛盾还需解决

政企分离问题一直是国有资产运营关注的重点问题，实现了政企分离才能够保证企业在市场中成为独立主体，可自行提升核心竞争力。而国有资本运营的平台企业成立的目的之一就是进一步深化政企分离，避免政府部门直接对国有资产管理工作进行干预，保证国有平台公司发展具有一定的独立行政能力。但是在实际发展中发现，政企分离仍未完全做到，其相应的机制与体制都存在待解决的矛盾。例如，国有平台公司仍旧承建市场上的许多公益性项目及非公益性项目，其中，公益性质的项目建设收益不佳，收益极少或基本没有，后续的还本付息也无法依靠项目收益，造成很大的资金消耗。许多项目建设时，国有平台公司不得不举债，内部的资金缺口也会逐渐增大，甚至最后难以承受资金压力，给公司的发展带来不良影响。

3.3  实体业务不够强势，造血功能较弱

通过上述分析可知，国有平台公司具有较多隐性债务，当前仍旧存在债权包袱重、职能单一等特点，导致大部分项目是政府提出的建设项目，政府债务的产生也比较多。从当前情况来看，除了个别国有平台公司具备收益性资产外，大部分国有平台公司还是缺乏自身的主营业务收入，其实施发展的过程中，稳定性与可持续性都难以保障。国有平台公司要想彻底转型为国有企业，最重要的就是要拥有自己的主营实体业务，推动市场化经营发展，做到自负盈亏，提升造血能力，才能够长远发展。因此，实体业务的薄弱将会成为国有平台企业发展面临的重要挑战。

3.4  项目工程管理规范性不足，容易出现财务风险

国有平台公司的特点导致其经常会出现资金短缺状况，而实施项目工程建设过程中，若没有稳定资金支持，很容易出现混乱情况，像是“拆了东墙补西墙”，将资金的用途随意改变，以保证工程的推进，整体建设的质量与效率都难以达到标准。国有平台公司在项目工程管理方面明显体现出规范性不足，例如其项目资金没有进行独立核算，一些已经到位的工程项目贷款也没有完成开立账户，难以保证专款专用，使用混乱，给资金的安全监管带来隐患与风险。此外，目前的大多数平台公司工程管理过程中，都没有按照规范程序执行，相关制度也不够完善，包括立项制度、预算制度、概算制度、决算制度、摊销制度、费用结转制度以及台账管理制度等都存在缺陷，项目的最终竣工决算效果不佳。

4    审计视域下国有平台公司发展模式的有效对策

4.1  对融资行为进行规范，把控债务规模

在国有平台公司发展的外部环境中，负责外部监督管理的主要为各级人民代表大会，而各地方政府也应当发挥出监督作用。从审计工作视角来看，政府应当针对债务建立起监督审查机制，强化对债务的审查控制。各级财政部门具有“主心骨”的功能，对于国有平台公司的发展而言，财政部门可以在业务推进上发挥指导作用与管理作用，例如，财政部门对国有平台年度举债融资的规模统筹确定，同时做好成本管理工作，对总体发展进行控盘。相应的国资部门要对国有平台公司实施的融资行为进一步规范，做出明确的规定，还要保证整体程序的标准化、透明化，对外统一公布融资信息，组织开展协商性谈判，保证融资执行的合理。还要对审核报批的各项手续严格履行，做好相关合同的记录备案与管理工作[4]。

从国有平台公司内部管理来说，公司要对融资行为制定完善计划，尤其是针对资金的使用配置合理制定规划方案，同时将资金使用项目按照新建或续建划分类别，不同类别的项目在资金管理也有差异，切实保障各项目的资金有效供给。

4.2  进一步明确各项职能，确保政企分离

国有平台企业未来想要实现长远发展，其政企分离是一种必然趋势，基于国有平台公司的特点分析可知，其长期以来都与政府有着密切联系，实现政企分离具有较高难度。为此，国有平台企业在发展的过程中，需要切实落实政企分离的理念，从而提升产业的管理与投资决策水平。在融资方面，主要是将政府享有的融资职能剥离，避免国有平台企业与区域政府资产联系密切而出现“官商合一”的模糊性风险。国有平台企业也要推进独立性发展，降低对地方政府的依赖，明确与地方政府之间的关系，明晰双方职能，这样才能够推进国有企业在新形势下的转型发展。

4.3  将国有平台实业做强、做大，提升企业发展实力

在做到有效融资以及政企分离的基础上，笔者认为国有平台公司的发展还需着力于主营业务，积极整合可用的市场资源，促进经营现金流的增加，才能够做到扩大发展。当前，市场竞争逐渐激烈，国有平台公司应当保证经营遵循市场规律，找准市场导向，切实扩大实业规模，将实体业务作为最大的基业。为了提升企业发展的核心竞争力，应当积极推行土地出让金、财政资金以及税收资金的按比例定向返还制度，提升国有平台企业的资金储备。夯实平台企业的家底，以免在经营的过程中出现收益少、无收益、资金短缺以及项目支出多等困境，确保企业稳定发展。除此之外，还应当激发出创业的积极性，立足于当前国有平台实际发展优势点，切实推动平台企业的转型发展，对企业外部环境与内部环境进行客观分析并总结发展经验，从而找准发展方向并不断探索未来发展路径。为了实现国有平台企业国资的保值与增值，相关国资管理部门应当指导企业对资产情况进行摸底，以免在发展中出现资产流失或是资产低效的情况。

4.4  强化顶层设计，对企业内部体系加以完善

基于发展实力的提升以及实业规模的不断扩大，国有平台更应当加强内部管控，为此，还要对其内部体系加以完善。国有平台公司本身与一般企业的“出身”不同，大部分公司都未纳入到预算单位的监管范围中，而是直接由国资部门进行监管，这也是国有平台公司的特点之一。但现实情况中，国资部门可能存在着监管不力情况，因而还需进一步加强其顶层设计，推动国有平台公司的发展改革，要建立起“权责明确、产权清晰、管理科学、面向市场”的企业制度，还要基于当前国有平台公司的内部管控情况来完善内控体系，优化现代企业法人的治理结构，建立起合理的平台企业内控标准，还需搭建示范机制。国资部门作为主要管控机构，在指导平台公司发展时也可借助于更专业的第三方力量，能够让国有平台公司更容易发现自身存在的问题，提升内部控制水平及发展水平。立足于国有平台公司的长远发展，还需加强其风险防范，强化内部的资金累积，比如说设立公司的投资风险集体准备金，冲抵一些不良资产的缺口，降低公司发展的压力，保持发展的稳定性。

4.5  强化内审功能，提升财务监管水平

在审计视域下，国有平台公司还应当进一步强化内部审计的功能，提升审计职能水平，这对于规范公司经营以及促进公司稳步发展都有着积极作用，内部审计也同样有利于风险防范。在内部审计机制建设方面，应当遵循积极发现问题、推动整改、出台制度以及长效性巩固等原则，开拓出内部审计科学路径，审计功能发挥应当做到全方位、全流程以及全要素地监督企业的关键运营风险，实施精细化的审查评估，真正将内部审计监督的职能全覆盖落实，提升公司的财务监管水平。

4.6  对薪酬管理进行完善，提升工作团队水准

国有平台公司要想强化内部审计和管理，推动公司在未来的长期发展，还需具备高素质的工作队伍，为此要加强国有平台公司专业人才团队建設，还要对相应的薪酬管理制度加以完善，保证薪酬划分合理，能够提升人才工作积极性。例如，可加大对人才的资源聚集，尤其是一些人才匮乏的岗位，要适当调高薪酬等级，以便于吸引更多高素质的专业人才，让本公司的发展创新力更足，更具备实力。推动国有平台公司相关职工的工资预算与公司经营效益相挂钩，推动企业薪酬管理的规范化发展，发挥出薪酬管理的作用。此外，要积极探索公司发展的“能上能下”机制，打通该机制的畅通渠道，有效实现相关职务执行的能上能下，相应人才的运用要做到“可进可出”，薪酬“可增可减”，激发出国有平台公司的人员动力，促进公司整体经济效益的提升。

综上所述，国有平台公司的转型发展是为了应对经济市场变化及政策变动，在当前的审计视域下，其发展过程中还存在一些问题，如实体业务不够强、债务规模难以把控等。由本文分析可知，审计视域下国有平台公司发展模式的有效对策包括：对融资行为进行规范、确保政企分离、将国有平台实业做强、强化顶层设计、强化内审功能、对薪酬管理进行完善。

参考文献

[1]黄素莉.地方国有投融资平台公司发展现状、问题与对策研究[J].中国内部审计，2021（11）：80-83.

[2]黄新夏.关于国有企业安全发展的内控管理数字化的研究——以LQ集团实践为例[J].大众科技，2021，23（09）：176-182.

[3].加强企业审计综合管理平台建设  提升国有企业和国有资本审计效率[J].现代审计与经济，2021（01）：19-21.

[4]黄燕.审计视角下国有平台公司发展模式探索[J].财经界，2019（29）：215-216.