学科类校外培训机构治理的 区域实践与反思

郭畅

[摘   要]“双减”政策颁布实施一年以来，学科类校外培训机构治理取得了一定成效。在总结区域经验做法的基础上，分析当前治理工作中存在的问题，结合实际从提高政策适配度、加强校内外联动、完善监管体系三方面提出建议，对进一步提高学科类校外培训机构治理工作的实效具有一定的实践意义。

[关键词]“双减”政策;学科类校外培训;区域治理

“双减”政策实施以来，校外培训机构治理得到了社会各界的广泛关注。为有效治理校外培训机构乱象，减轻学生学习负担，在国家方面，教育部成立校外培训监管司，专门承担面向中小学生（含幼儿园儿童）的校外教育培训管理工作，进一步从党的建设等多方面规范校外培训机构办学行为，治理乱象。在地方上，各地也纷纷对校外培训机构进行了专项督导和治理，尤其是对学科类校外培训机构的治理力度显著增强。

据教育部最新调查显示，截至2022年4月底全国“双减”改革9个试点城市在校外培训治理工作方面取得了积极进展。[1]学者们也积极投入到校外培训机构的相关研究中，在校外培训机构治理的困境与对策研究、政策分析、对策研究、经验借鉴等方面开展了深入具体的分析。[2]但梳理相关研究发现，此前对校外培训机构治理的探讨多停留在整体的理论层面，而根据各地特点，从区域的实际治理经验及现实困境等方面开展的研究较少。基于此，笔者以北京市东城区为例，结合“双减”政策实施一年来的实际治理成效和现存问题，对学科类校外培训机构治理的困境和对策做出思考和建议。

一、关于我国学科类校外培训机构治理

的政策回溯

自改革开放以来，校外培训机构作为民办教育的一种类型得到了政府的关注。为规范线下学科类校外培训机构，我国先后出台了一系列政策文件。这些政策文件的出台，不仅表明了我国对校外培训机构治理的态度，也在很大程度上影响着教育工作者对校外培训机构治理的思考和实践。随着校外减负工作的不断深入，系统把握校外培训机构治理政策，厘清发展历程，梳理发展脉络，分析发展方向，对后续工作的开展具有重要的支持和引导作用。

受到政治、经济等多方面因素的影响，我国关于校外培训机构治理的政策在不同时期进行了不同程度的调整。根据政策内容和教育改革实际，大致可分为三个阶段。

第一阶段为鼓励办学阶段（1982—2002年）。在这一阶段，我国颁布的各类文件对非国办学校均持有支持和鼓励的态度。这与八十年代初期，我国开始逐步认识并着力发展市场经济密切相关。随着经济体制的不断改革，个体、私营等非公有制经济得到迅速发展，我国对线下学科类校外培训机构的治理态度也与其“同频共振”，使得校外培训机构得到迅速发展。例如，1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》，明确提出要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学;1999年中共中央国务院又再次出台《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，要求“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民群众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局……鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。”直至2002年12月，我国颁布了《中华人民共和国民办教育促进法》，系统地从全方位对民办学校的创办、管理、运行等问题提出规定。此外，从文件颁布时间上来看，这一时期的颁布频率不是很高，大致每两年出台一个文件;从文件内容上来看，对培训机构的举办都是政策方向上的指导，并无具体细致的要求。

第二阶段为间接管理阶段（2003—2017年）。一方面是联动校内，通过加大对学校、教师的要求，规范校外培训机构办学行为。2001年，我国启动了第八次课程改革，教育重心逐渐转向校内。2008年，教育部联合多部门发布《关于2008年规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见》，从校内角度出发，借助规范学校和教师行为，来间接治理校外培训机构收费乱象。2014年颁布的《中小学教师违反职业道德行为处理办法》以及2015年颁布的《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》两个文件，明令禁止教师组织学生参加校外有偿补课，或者组织、参与校外培训机构对学生有偿补课，严禁教师为校外培训机构提供教育教学设施或学生信息、为校外培训机构介绍生源，强化校内教师行为规范，以实现创设良好教育环境的整体目标。另一方面，倡导行业自律，借由“自治”引导校外培训机构为广大学生提供优质服务。2013年，教育部联合中国民办教育协会组织17所知名培训机构签署《中小学生校外培训机构自律公约》，作出“开展绿色培训、履行社会责任”的郑重承诺。[3]通过强化校外培训机构的自我监督和自我约束使其自觉自愿履行承诺，从而不断促进校外培训机构的发展。

第三阶段为精细化治理阶段（2018—至今）。随着校外培训机构不断发展壮大，教育不公、剧场效应、高价收费等一系列负面问题也逐渐加剧，学生的学习负担不断增加，对学生的身心健康造成影响的同时，也严重破坏了我国的教育生态。以2018年为“分水岭”，我国开始大力规范整治校外培训机构的经营和办学行为。从文件颁布的时间上来看，我国出台相关法律和文件的频率逐渐加快。2018年2月颁布的《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外教育培训专项治理行动的通知》，提出了当前治理任务和整改要求，明确了三个阶段的任务：第一阶段要全面部署和排查摸底，于2018年6月底前完成;第二阶段要集中整改，于2018年底前完成;第三阶段为专项督促和检查，于2019年6月底前完成。由此拉开了校外培训机构专项治理工作的大幕。仅2018年一年，就颁布了四個通知，不断加强对校外教育培训机构专项治理工作的力度，压实各单位的职责任务。短短4年共计发布十余个文件，从“多年一通知”变为“一年多通知”。从文件颁布内容上来看，随着学科类校外培训治理工作的不断深入，各类文件的要求和标准也逐步细致化、法治化。尤其在“双减”政策颁布后，我国开始从机构设置、培训内容、培训时间等多方面规范机构行为，2021年对《中小学生校外培训服务合同（示范文本）》进行修订，进一步规范合同使用说明，明确培训服务、培训收费、权利与义务、培训退费违约责任，保障了师生的权益。今年5月，教育部办公厅联合应急管理部办公厅出台《校外培训机构消防安全管理九项规定》，从机制建设、监管检查、消防安全等多角度对校外培训机构进行更加系统、全面的要求。并且通过《教育部办公厅关于开展义务教育阶段学科类校外培训治理“回头看”工作的通知》，针对合规机构、已压减机构、无证机构等违规行为分类提出具体检查内容，旨在组织各相关单位协同发力，共同对校外培训机构的无序发展做出规范管理，确保教育的公益性，充分体现出我国教育以人为本的理念。

通过梳理政策文件不难看出，我国不断加强对线下学科类校外培训机构的治理，从方向指引、政策介入，逐步发展为全面监管、政府投入，并逐步呈现出多方协同、持续深入的发展态势，具有一定的连续性和一致性。习近平总书记曾在看望参加全国政协会议的医药卫生界教育界委员时明确指出“培训乱象，可以说是很难治理的顽瘴痼疾……这个问题还要继续解决”。可见，校外培训机构的治理问题已是新时代发展的必答题。

二、区域实践成效及问题

1.学科类校外培训机构治理举措

为落实市级“治乱、减负、防风险”要求，北京市东城区积极筹措，主动谋划，聚焦关键领域，紧盯重要问题，压实各方责任，形成各单位齐抓共管的工作格局。一是建立健全工作机制。成立以区委书记、区长任组长的“双减”工作领导小组，统筹规划区域工作，教育两委牵头运行的“双减”工作区级专班结合区域各类校外培训机构的实际情况，进一步细化部署，确保工作落实。协同公安分局、区市场监管局、区金融办、区委网信办、各街道等多个单位，不断完善各类管理机制，坚持定期会商、统一调度，研判重点问题，明确工作目标，确定工作方针，提高工作效能。成立校外培训工作科，专门负责学科类校外培训机构的日常监管工作。二是严格管理各类机构。通过压减学科类培训机构数量，大力推动机构“营改非”“备改审”工作，确保机构的公益属性。借助制定工作方案和检查计划，联合相关单位，对区域内合规机构、已压减机构、无证违规机构进行专项检查和分类管理。在培训机构多发的楼宇张贴公告，公示监督举报热线，积极发挥群众力量。三是防范化解机构风险。严格要求各机构采取风险保证金和“一课一销”的资金监管方式，最大程度保障家长和学生的利益。同时，区教委联合区文化和旅游局、区科技和信息化局、区体育局等行业监管部门，坚持问题导向和目标导向，以“早预防、早发现、早化解”为工作思路，制定风险防范及应急处置机制和工作预案。畅通投诉举报渠道，做好学生和家长的宣教工作、接诉即办工作和机构兑课退费等工作，解决机构诉求，引导其规范发展。

通过上述措施，逐步建立起“机制保障+专班推进+方案引领+协同共治”的工作推进路线，逐步加强对学科类校外培训机构的全面规范管理，切实减轻学生的校外培训负担。

2.学科类校外培训机构治理问题

在实际学科类校外培训机构治理过程中，也出现了一些新问题。一是为了全面推进学科类校外培训机构治理，强化常态化管理工作，区县发布相关工作方案和文件的频率较高，容易造成工作内容重叠，难以调动基层工作积极性，一定程度上反而降低了工作效率。二是在实际检查过程中发现，部分培训机构的培训材料仍然存在着内容超前，不符合学生认知规律的现象，应试倾向明显。尤其是理科培训材料内容机械重复、缺乏学习梯度、基本以习题为主，且存在与书本内容和课后习题重合现象。三是监管存在空白和漏洞。当前学科类校外培训机构的监管主要采取分类监管的模式，区教委主要负责线下学科类校外培训机构的监管，区文化和旅游局、区科技和信息化局、区体育局对线下非学科类校外培训机构进行监管。在实际监管工作中，对线下培训机构的处罚力度偏轻，对线上培训行为的监管力度有所欠缺，呈现出非对称监管现象。

三、学科类校外培训机构高质量发展

随着学科类校外培训机构治理工作的不断深入，“双减”工作重点也逐渐转移，校外培训机构的治理进入新阶段。新形势下，校外培训机构监管工作需要结合实际，不断组织整合体系，全面提高校外培训监管质量和效能，形成权责明晰、管理规范、細致到位、保障有力的监管体系。

1.提高政策适配度

发布工作方案、创制政策治理工具对实际工作的开展具有指导性意义，尤其对于区县来说，能够进一步明确工作任务和工作目的，确保监管执法有据可依。但各类工作方案和工具在制定发布时都要注意把握好其与区域实际情况的适配度，才能有效发挥其价值和作用，不能一味追求数量。首先，在政策方案制定前需要充分了解当前实际工作情况，做好前期调研，厘清工作中存在的问题，找准工作的难点、痛点，进而确定发力点。深入考量当前方案和以往方案之间在结构和功能上的联系，在政策指引层面形成完整体系。其次，要注重逻辑性。要全面考量区域政治、实践、经济情况，加强相关单位之间的沟通协作，听取多方意见，不断拓展深挖资源，确保方案制定的全面性、针对性、可行性，避免重复劳动和无用功。最后，在政策方案发布后要及时跟进执行落实情况，及时总结实施过程中的问题，收集反馈。同时加大督导检查力度，寻找特色亮点，不断积累经验，突破创新。

2.加强校内外联动

新时期要引导学科类校外培训机构和校内同频，实现高质量发展。这就要求政府和相关教育部门首先要明确学科类校外培训机构的教育功能，树立正确的价值观，统一管理。要引导培训机构加强对学生意识形态的教育，杜绝“唯分数论”，使其成为校内教育的有益补充。避免校外培训机构扩张裹挟学校发展。注重培训机构和学校教学内容的衔接，增强校内校外教育的合作联动。可以定期组织教研员等专业教育工作者和机构教师进行教学交流，在开课前对机构的教学材料进行研讨，确保政治方向正确，教学内容不超纲;开课过程中加强校内外的协同合作，建立信息共享平台，对学生的具体学习情况进行跟踪式、动态式评判，确保校内外教学进度一致，探索实施具有针对性的“一生一策”;结课后，可以收集学生校外学习情况，对学生进行综合评价。通过校内外合作，使校外培训机构真正服务于学生的学习，帮助学生建立更为完整的知识体系。

3.完善监管体系

校外培训机构的治理工作具有长期性和复杂性，需要上下联动，内外协同，建立更加健全完善的监管体系。具体可以通过以下措施弥补监管漏洞。一是上级部门要制定更具有操作性的监管指引和工作指南，进一步明确各类问题的负责单位和工作职责，划清治理边界和范围。创设惩治条例和治理工具，加大惩处违规行为的力度。二是基层管理部门要强化执法队伍培养，定期对执法人员进行培训，加强各地区、各单位执法人员的沟通交流，经验分享，针对共性问题商讨解决方法。三是配齐必要的执法检查设备，加强信息化监管。利用大数据、云平台等方式对学科类校外培训机构实行网络化、动态化监管。例如，将各学科类线下培训机构的视频监控终端统一接入教委，加强对各机构教学内容、上课时间等办学内容的监管，确保各机构合规经营;探索开发各类数据监测平台，加大对各种线上培训办学行为的监测和管理，避免机构制造和贩卖焦虑等。

参考文献

[1]教育部.全国“双减”试点城市积极探索校外培训监管工作进展顺利[EB/OL].（2022-05-16）[2022-06-29]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202205/t20220516_627854.html.

[2]董艳艳.校外培训机构治理研究的热点问题与展望[J].当代教育与文化，2022，14（03）：64-69.

[3]中华人民共和国中央人民政府.“自律公约”为中小学生校外培训传递“正能量”[EB/OL].（2022-05-16）[2022-06-29].http：//www.gov.cn/jrzg/2013-02/28/content_2342114.htm.

（责任编辑 姚力宁   校对 郭向和）