认清美国推动供应链重塑的行动本质及应对

沈国兵

一、美国推动供应链重塑：一个脆弱而紧迫的问题

拜登就任美国总统以来，一个突出变化是提出推动美国供应链重塑，以减少供应链脆弱性问题。第一，签署总统行政令来推进供应链安全审查和重塑行动。2021年2月24日，拜登签署关于美国供应链的第14017号行政令，下令对美国制造商依赖进口的六个行业（国防行业、公共卫生与生物防备行业、信息与通信技术行业、能源行业、交通行业、农产品与食品生产供应链）进行为期一年的审查，并对四大类关键产品（半导体制造与先进封装、大容量电池、关键矿物材料、药品与活性药物成分）进行为期100天的供应链脆弱性审查。同年6月，白宫发布对第14017号行政令的评估“建立韧性供应链，振兴美国制造业，促进基础广泛的增长——为期100天评估”。第二，要求各行政部门以及成立特别工作组来推进美国供应链重塑。同年6月8日，拜登根据各部门的审查结果，宣布成立供应链中断特别工作组（SCDTF）以推进解决供应链安全问题。第三，藉由国际会议和友岸外包协调来推动供应链重塑。2022年5月23日，拜登于东京启动印太经济框架（IPEF）活动上的讲话中声称，提高印太经济体的韧性、可持续性、包容性、经济增长、公平和竞争力。在此背景下，2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目標纲要》提出“形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链”“推动产业链供应链多元化”。这样，提升供应链安全问题已成为全球主要国家重点关注的脆弱性问题，由此需要认清美国推动供应链重塑的行动本质，以期提出中国应对策略。

二、美国推动供应链重塑：拜登政府的施政基础还是权宜之计

在新冠肺炎疫情、乌克兰危机等冲击下，拜登政府就任以来一个突出的变化是提出推动美国供应链重塑，以减少供应链中断风险问题。由此，拜登政府提出推动美国供应链重塑是其施政基础还是一时权宜之计？

（一）美国推动供应链重塑是拜登政府的施政基础而非一时权宜之计

从拜登政府施政政策的首要要务来看，与美国供应链相关的主要内容有：一是应对COVID-19疫情并恢复美国经济。美国贸易政策将支持长期投资，以加强基本医疗设备的美国国内生产，扩大工业能力；帮助美国人就业，支持更广泛的经济复苏。二是以劳动者为中心的贸易政策。贸易必须保护和赋予工人权力，推动工资增长。美国贸易政策将通过在贸易协定中纳入强有力的、可执行的劳工标准，促进公平的经济增长。三是与友邦和盟友合作，恢复美国在世界的领导地位。拜登政府将重建全球民主联盟，捍卫所谓的美国价值观，为美国中产阶级在全球经济中取得成功做好准备。四是发挥规则作用。对世界贸易组织的实质性规则和程序进行必要改革，建立高标准的全球规则来管理数字经济。将全面执行贸易协定包括劳工和环境标准，将优先与友邦和盟国一道致力于贸易执法。因此，美国推动供应链重塑已是拜登政府施政政策基础的一个重要组成部分。

（二）拜登就任以来正在全力以赴地推动美国供应链重塑而非一时兴起

2021年1月21日，拜登就任美国总统第一天就发布了“可持续公共卫生供应链的行政令”，意图推进美国可持续的公共卫生供应链。1月25日，即在就任的第一周里，拜登又签署了“确保由所有美国工人在全美国创造未来的行政令”，臆想推进美国工人自身制造的供应链重塑。2月24日，拜登总统签署关于美国供应链的第14017号行政令，系统提出“美国需要韧性、多样性和安全的供应链，以确保美国经济繁荣和国家安全。”2022年2月24日，美国白宫发布声明指出，“一年前，拜登总统签署了关于美国供应链14017号行政令，启动了历史性行动，以增强美国供应链的韧性、安全性和可持续性。这些行动有助于重建美国在国内的供应链，并在美国制造更多的产品。”由此，拜登政府推动美国供应链重塑是其施政基础一部分而非一时兴起所致。

现实中，拜登政府不断提升对美国自身供应链安全问题的关注，正触发了全球主要国家愈发关注各自的供应链中断风险问题。由此，拜登政府鼓噪的“美国的供应链”安全正加剧了其他主要国家对产业链供应链莫名的危机感。

三、美国推动供应链重塑的行动措施：全球供应链的搭桥者吗？

据2022年美国《总统经济报告》显示，拜登政府推动供应链重塑的行动措施主要有：一是签署和发布总统行政令，指示各部门加强美国供应链和工业基础安全审查；二是指示七个部门机构发布报告，确定美国一些最关键供应链中的关键脆弱点，并制定战略来解决；三是成立供应链中断特别工作组，以应对新冠疫情冲击下的美国经济复苏面临的挑战；四是颁布两党基础设施法，对供应链依赖的运输系统进行现代化的最重要投资；五是制定《美国救援计划》，授权100亿美元国家小企业信贷计划；六是发布新的“购买美国货规则”，增加联邦采购中所需的美国内容，并创建一个新类别的关键产品，以确保联邦支出支持美国企业；七是通过进出口银行提出一项新的国内融资倡议，以加强美国制造业出口。

（一）拜登发布多个总统行政令直接推进美国自身供应链重塑

第一，拜登签署“可持续公共卫生供应链的行政令”（E.O.14001）来推进供应链重塑。2021年1月21日，拜登就任美国总统第一天就发布了“可持续公共卫生供应链的行政令”（E.O.14001），指示联邦政府各部门必须紧急有效地采取行动，出具报告来审查各部门的物资库存、生产或采购更多物资的能力以及供应链中的各种缺口，抗击COVID-19大流行。该行政令要求确保应对新冠疫情所需的关键材料、治疗和用品的供应。

第二，拜登签署“确保由所有美国工人在全美国创造未来的行政令”（E.O.14005）来推进供应链重塑。2021年1月25日，即在就任的第一周内，拜登签署了第14005号总统行政令“确保由所有美国工人在全美国创造未来”。为此，拜登启动了一项全面的政府倡议，呼吁加强利用联邦采购来支持美国制造业，即要求美国政府最大限度地购买美国产品与服务。该行政令在白宫管理和预算办公室（OMB）内设立了美国制造办公室，该办公室致力于实施联邦采购和财务管理政策，以帮助实现拜登总统关于美国所有工人在全美国创造未来的愿景。据此，拜登政府开启了美国式内循环，公然鼓噪起了典型的贸易保护主义行为。

第三，拜登签署“美国供应链的行政令”（E.O.14017）来推进供应链重塑。2021年2月24日，拜登签署了第14017号总统行政令“美国供应链的行政令”，下令对美国制造商依赖进口的六个行业（国防行业、公共卫生与生物防备行业、信息与通信技术行业、能源行业、交通行业、农产品与食品生产供应链）进行为期一年的审查，并对四大类关键产品（半导体制造与先进封装、车辆与电网存储的大容量电池、关键矿物材料、药品与活性药物成分）进行为期100天的审查，提出“富有韧性的美国供应链将振兴和重构美国国内制造能力，保持美国在研发上的竞争优势，并创造高薪就业机会。”

（二）拜登指令政府部门采取行动积极推进美国部门行业供应链重塑

第一，指示政府部门出台部门审查报告找出行业供应链脆弱性来推动供应链重塑。2021年2月24日，拜登签署第14017号行政令，下令对美国制造商依赖进口的六个行业、四大类关键产品进行安全审查。2022年2月，白宫发布了《美国供应链的行政令：一年的行动和进展》，交通部审查暴露出美国货运系统中长期存在的问题，短期内货物流向美国港口延迟和高度不平衡问题，需要协调整个货物运输链高效运输货物；农业部审查食品和农产品安全问题，将货架填满，给养学生，促进竞争和市场准入；商务部审查制造业半导体芯片安全问题，解决半导体短缺并将其制造带回美国国内；卫生与公众服务部审查医疗与卫生安全问题，为健康和生物防备建立韧性供应链和多样化工业基础；国防部审查关键矿物安全问题，确保美国实现清洁能源转型、建设新一代国防系统和推动美国制造业所需的关键矿物；能源部审查大容量电池安全问题，催化发展北美电池供应链，扩大美国制造和回收设施。

第二，成立特别工作组、出台行动计划等来推动供应链重塑。2021年6月8日，拜登政府宣布成立一个供应链中断特别工作组（SCDTF），专注于解决短期内美国供需不匹配，特别是在建筑、半导体、运输、农业和食品行业等供应链中断风险问题。2021年11月9日，拜登政府宣布“动员联邦机构，为成功实施基础设施投资和就业法案奠定基础”，该行动计划和两党基础设施法案（BIL）旨在加快美国港口、卡车运输、铁路、仓储、水道和货运网络投资，增强美国整个货物运输链韧性。这样，通过法案将长期供应链韧性制度化，弄成美国持久的优先事项。2022年2月24日，拜登政府根据第14017号行政令的审查结果，宣布建立供应链长期韧性的额外行动计划，包括：通过进出口银行提出新的国内制造业倡议；通过财政部和小企业管理局的新计划和现有计划，扩大小型制造商的资本准入；通过第一届美国种子基金创业博览会，提升制造商的技术领先地位；计划扩大国内稀土加工并改革采矿法；拨出10亿美元资金用于扩大肉类和家禽生产商的独立加工能力。3月15日，拜登政府宣布实施货运物流优化工程。5月16日，拜登政府宣布一项住房供应行动计划，目标是在五年内消除住房供应限制。7月19日，美国参议院通过520亿美元芯片法案，要求美国补助的企业10年内不得扩大对中国高端芯片投资，意图锁定中国高端芯片10年。

（三）拜登亲自召开盟友和伙伴合作会议来推动友岸集团供应链重塑

2021年10月31日，拜登于罗马出席“应对短期瓶颈和长期挑战的全球供应链韧性峰会”，提出促进在短期供应链中断方面开展更大的国际合作，并制定路线在长期内加强整个供应链生态系统并使其多样化，意在重塑美国主导的全球关鍵供应链体系。2022年5月23日，拜登在日本东京启动了“印太经济繁荣框架（IPEF）”，被视为拜登意图推进友岸外包，形成对中国影响力的友岸集团式遏制。不过，从产业链供应链来看，IPEF中的国家与中国契合度很高，贸易量也很大，美国不可能形成对中国经贸一边倒的友岸集团式挤出格局。中国需要积极建设高水平开放型经济体系，与更多区域和国家商签更多的自贸区协定，深度融入全球产业链供应链，以达到将美国构建的友岸集团国家进行覆盖。6月26日，拜登出席在德国巴伐利亚州举行的G7峰会会议上，启动了“全球基础设施和投资伙伴关系（PGII）”。拜登政府试图在基础设施投资领域内通过G7集团投资来形成对中国倡导的“一带一路”影响力的遏制。据此，拜登政府推动的美国供应链重塑政策旨在试图主导全球产业链供应链体系，而非在做全球产业链供应链的积极搭桥者。

四、结论及中国应对

综上，无论是拜登发布多个总统行政令直接推进美国自身供应链重塑，还是拜登指令政府部门采取行动积极推进美国部门行业供应链重塑，以及拜登亲自召开盟友和伙伴合作会议来推动友岸集团供应链重塑等，本文认为拜登政府鼓噪推进的美国供应链重塑表象上是为了美国供应链安全和韧性，实质上是基于共同价值观、友岸外包推动去中国化的供应链重塑，且现实中是基于美国自身利益的需要，在涉及美国切身利益时，即便是对具有共同价值观的盟友欧盟来说，美国在乌克兰危机问题应对上对欧盟的打压也毫不顾惜。因此，拜登政府积极采取行动措施推进的美国供应链重塑和友岸集团供应链重塑是旨在提升美国主导的供应链体系，并非是在做全球供应链的积极搭桥者。否则，就不应该将全球产业链供应链中最重要的中国排除在其友岸集团供应链之外。

为此，第一，需要建立最广泛的经贸统一战线，以应对美国鼓噪构建的“友岸外包”集团供应链。中国需要利用自身超大规模经济和统一大市场的优势，花大力气打造国际一流的营商环境，吸引这些国家的跨国公司来华投资，达到分化对手，甚至力争把美方构建的友岸区域集团如IPEF进行95%以上成员覆盖。第二，中短期内直面关键技术行业供应链中断的风险，一是增加对诸如高端芯片等供应链冗余存货，二是扩大分散化供应的来源地，尽可能寻求构建“友岸供货”供应链。第三，中长期内通过产业政策来积极支持企业研发创新，培育企业核心竞争力，具有世界一流的品牌产品，就没有必要再担心产业转移和供应链中断风险等问题。

（本文系教育部人文社科重点研究基地重大项目“双循环格局下中国推动产业链供应链多元化研究”的先导成果之一）