以改革促发展，营造“国企敢干、民企敢闯、外企敢投”的制度土壤

刘锋 刘若曦

自改革开放以来，我国以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度取得了较好成绩。国有企业营业总收入从2005年11.5万亿元增长到2021年75.6万亿元，国有资产总额从1997年12.5万亿积累到2020年268.5万亿元，国有企业担负着保障国家经济稳定、维护人民共同利益的使命和责任。之后伴随我国第三产业对整体经济贡献率逐步提高，民营经济也如雨后春笋般迅速崛起，从改革开放之初经济产值占比低于1%到2021年超过60%，民营企业正在逐步成为我国经济、就业、税收及科技创新的中坚力量。与此同时我国也有序放开外商投资许可，吸引外商投资企业近70万户，实际使用外资也从1983年的9.2亿美元上升到2021年1734.8亿美元，在有效发挥外资经济带动作用的基础上也与全球共享中国经济快速发展的红利。

但近年来，伴随我国经济由粗放式增长转向高质量增长，经济增速逐步放缓也使得各类经济主体参与市场竞争的意愿有所降低，尤其是面对全球新冠疫情肆虐、地缘政治冲突加剧、能源转型问题，使得全球产业链、供应链加速重构，中国经济面临“三重压力”。国有企业在政策指导下虽仍然发挥了重要的托底作用，但创新活力和资产使用效率仍然较低；民营企业因为预期不稳导致投资及参与经济活动的积极性有所降低；外资企业因为政策及投资环境产生了观望情绪。

当前我国正处在经济转型以及生产效率提升的关键时期，根据格罗宁根大学2019年底公布的数据，目前我国全要素生产率仅为美国的44.2%，而德国、日本、韩国分别为90.8%、63.4%、60.3%，这说明我国经济增长的潜力仍然巨大，未来如何通过制度创新进一步提升资源整合效率是我国转型时期实现突破的关键。

扭转当前经济压力，持续释放经济增长动力，重在通过制度变革和持续改革开放稳定企业和消费者预期，恢复对未来投资和消费的信心。今年7月份召开的中央政治局会议在分析研判我国当前经济形势，部署相关经济工作时，提出“要发挥企业和企业家能动性，营造好的政策和制度环境，让国企敢干、民企敢闯、外企敢投”。

一、“国企敢干”重在持续深化市场化改革，通过存量资产的资本化和市场化改造，真正建立现代企业制度

从1978年开始的国有企业改革进行至今已40余年，国有企业市场化主体地位正在稳步确立，但目前监管过多过细的问题使企业内部治理权责不明晰，加之缺乏容错环境，在一定程度上束缚了创新发展的手脚。因此，让国企敢干应持续深化市场化改革，逐步建立起企业改革发展中的风险容错机制，避免监管越位。

一是完善管资本为主的国资监管体系，深化现代企业制度的建立。伴随着以市场化、法制化、国际化为导向的混合所有制改革浪潮，国有企业进入了资产资本化和股权多元化的新发展阶段，目前中央企业完成混合所有制改革的户数占比75%，引入非公资本在所有者权益占比超38%，对外投资参股累计超4000亿元，资本的结构变化促使国有资本监管机构必须尽快实现从管经营为主向管资本为主的职能转变。实现这一转变，最终落脚点就是所有权与经营权分离。具体来说，国资监管机构应尽快剥离过去的公共管理职责，通过进一步授权放权，将公共管理职能归还于相关部门，将具体经营决策权归还于企业，以股东的市场化身份通过现代公司治理机制实现对企业的监管。过去国有企业行政化管理方式在一定程度上造成了公司章程和董事会职责的缺位，使得企业内部治理缺乏制衡和监督、决策和管理机制失效，难以适应市场化运行需求。为此，在当前国资监管机构授权放权的背景下，国有企业亟需为下放的经营权搭建起按章程行权、董事会履职的基础框架，建立市场化选拔而非行政任命的职业经理人制度，通过市场化的薪资激励模式，进一步强化现代企业治理模式。

二是建立国有企业经营管理的“激励相容”机制，营造愿做事、敢做事的“风险容错”制度。国企敢干，归根到底是企业家敢干敢为，在复杂多变的市场环境中，但凡创新和发展就会有相应风险，如果为创新和发展本身就具有的风险强行担责，把非人为风险也纳入到追责范围，自然会形成管理者不作为的行为导向，为此建立相应的“风险容错机制”，在一定范围内允许和包容犯错情况的发生，关键在于理清容错边界、实现精准识别。通过建立容错清单，事先规定好容错的事项范围、尽职合格免责事由，按照清单规定甄别是否适用容错机制。其次，保证容错和纠错的联动，发生容错事项时自动开启纠错机制，将纠错效果作为追责的考量因素，鼓励采取补救措施将功补过。

三是简化监管、考核和审查机制，提高监管效率。过去多部门监管和过度强调追责制的原因，使国有企业形成了多目标的考核审查机制，在不同考核事项的叠加冲突下，考核泛化、责任推诿现象严重，一人可能身负多份“责任状”，一个未完成则全年考核“一票否决”，无疑会使管理者为应付考核“合格”而不敢“冒险”担责，与激励价值创造的初衷背道而驰。因此，简化考核和审查机制，重在提高考核和审查工作的针对性和有效性，避免监管权力滥用。通过建立监管清单明确考核审查的范围，程序设置应减少中间环节、避免“一票否决”式的定性考核指标，采用“积分制”的量化考核指标，给予管理者发挥能動性的空间，以灵活高效的监管考核机制，激励企业敢干敢做、锐意进取。

二、“民企敢闯”重在稳定预期，用好资本红绿灯制度，健全权益保护机制

全球经济下行、疫情长期反复使得经济拐点尚不清晰，企业投资扩张预期不稳，抑制了“闯”的动力和信心。其次在法律制度层面缺乏清晰、有效、连续的权益保护机制，也增加了民营企业“闯”的风险，两者叠加阻碍了民企“闯”的步伐，因此鼓励民企敢“闯”，应做好预期管理、投资引导和权益保护。

一是政策稳定预期，恢复投资信心。目前我们仍处于总量边际修复和结构过渡调整时期，疫情反复、国际政治经济环境严峻增加了更多不确定和不稳定因素，致使企业预期不明朗，2022年2月-5月、7月-8月中国PMI值均低于荣枯线，反映了生产经营活动依旧偏弱。尤其对于民营中小微企业来说，由于融资约束和政策补贴的可及性问题，其在本轮疫情受到了较大冲击，中小企业发展指数降低到88点附近，低于疫情前93点水平。为此，当前的疫情防控与经济复苏政策应进一步有机结合，出台更多的政策实施细节，充分利用科技手段缩小疫情的影响范围、降低疫情防控的经济成本。同时要依法合规按程序执行管控措施，加强疫情知识的普及宣传和信息沟通，减少疫情给企业经营带来的不确定性和恐慌情绪，在动态反馈中引导市场预期，提振经济增长的信心。

二是用好“资本绿灯”指引作用，让民营企业敢“闯”。当前数字经济下互联网企业“零边际成本”使得平台公司在不断追求规模效应下走向垄断，但相关道德风险、行业准则尚未形成成熟的体系，导致了强买强卖、价格歧视、数据安全等一系列“资本无序扩张”的乱象发生。为此去年7月工信部启动互联网行业的专项整治行动，对43起反垄断案件进行集中调查，提出要设置资本“红绿灯”制度。资本红绿灯和企业敢闯并不矛盾，敢闯不是乱闯，在依法合规、竞争有序的发展环境中企业才能更好地闯，否则市场基本秩序破坏殆尽，长期来看没有赢家。

今年7月中央政治局会议提出集中推出一批“绿灯”投资方案，显示了从红灯到绿灯、从专项整治到规范发展的重心转向，是构建资本红绿灯规则的有益探索。设置好资本红绿灯关键在于划出可为和不可为的底线，明确鼓励发展和禁止进入的领域，明晰违法行为和违法成本，给予资本清晰的指引。而对于资本“闯红灯”的越轨行为，未来如何建立起合理的资本退出机制是民企敢闯的保障，在尽量减少负面影响的情况下责令其有序退出，更多的考虑如何疏通引导而不是一罚了之。

三是以法治化手段做好权益保护。自1984年民营企业获得市场经济主体地位以来，相较于国有企业，民营企业隐性负担重、要素获取成本高、回笼资金难的问题更突出一些，因此鼓励民营企业敢“闯”要做好权益保护。首先是保障竞争性政策的基础地位，由于体制机制障碍，之前一些产业政策、贸易政策和创新政策等存在一定不符合竞争性政策的要求，导致民营企业在要素市场被区别对待、在产品市场很难公平竞争，而从源头破除体制机制障碍就需要从立法层面入手，以市场化、法制化为准绳，通过相关法律法规的立改废工作，不断健全市场功能和竞争机制。其次是坚持执法“最后一公里”的落实，行政部门依法合规履职，严格按照负面清单进行管理，严禁审批上区别对待、监管上乱处罚的行为，司法部门应加强司法保护，着重解决拖欠账款、票据纠纷、知识产权侵权赔偿等严重影响企业权益的事项，让民企轻装上阵而不是负重前行，合力为民营企业营造平等发展的法律和市场环境。

三、“外企敢投”重在主动对接国际化标准建设，深化制造业产业链优势

逆全球化兴起、国际贸易冲突加剧，加上全球产业链重构，冲击了我国外向型经济的营商环境，外商出于安全效益和成本效益的考虑对投资更加谨慎。为继续发挥外资对经济带动作用，应持续对接国际商业和市场规则，积极优化投资和营商环境，深化产业链的竞争优势。

一是构建良好的制度和政策环境，积极对接国际规则和标准。2018年以来，围绕CPTPP、EPA、USMCA等大型区域自贸协定，欧美国家主导的新一轮国际经贸规则正在重塑，试图左右未来全球产业链架构，影响跨国公司的发展布局和投资去向，加之当前国际单边主义盛行、地缘政治冲突加剧，我们更要积极主动适应，参与国际规则和标准体系的建设，增强新体系下的话语权。2020年《外商投资法》及其条例的实施开启了外资专门法时代，同年实施的《优化营商环境条例》对标国际先进经验，都是以法律的形式更全面保障外商投资权益、更主动对接国际标准。在此背景下，未来如何聚焦新一轮国际经贸规则中关税减免、知识产权保护、服务业放开、数字经济等新议题，全面考量和权衡我国现行对外经贸政策，持续推进相关法律法规的立改废工作，将是我国在新一轮全球经贸变局中获得竞争优势、持续吸引外资的制度条件。

二是加快放开外商投资准入进程。经过连续5年缩减，2021年版的《外商投资准入清单》和《自贸区外商投资准入清单》分别减少至31条和27条，其中自贸区清单制造业条目清零，预示着试点成功后全国负面清单制造业条目也会尽快清零。近年来在新一轮国际产业转移背景下各国竞相引资回流，我国尽早放开外资投资限制，既有投资的时间价值也有国际引资的竞争价值，外资投产越早对配套产业带动效益越大，投资限制越少越能在其他国家引资竞争中脱颖而出。放开清单准入限制，并不是无原则全放开，而是提高清单条目的精准度和包容度，把条目做细，具体到股权占比、机构类型、投资方式等更细致的要求。另外还要用好新增的负面清单豁免规定，允许特定外商投资者“破例准入”以实现特殊引资目标。

三是持续提升国内制造业产业链竞争力。我国独有的产业链优势和完善的配套制度是近年来持续吸引外资投入的重要因素，在过去的30年里中国FDI全球份额从1.7%上升到11.4%，即使是面对全球新冠疫情爆发、去全球化趋势以及美国的制裁封锁，近两年来吸引外资的程度仍然保持了正向增长，2021年和2022年前五个月我国实际使用外资增速分别为2 0 . 2 %和22.6%。从总量上看，2021年中国制造业增加值31.4万亿元，在全球制造业占比30%，连续12年全球领跑，从结构上看，高技术制造业增加值贡献率占比接近30%、装备制造业增加值贡献率占比45%，单位增加值能耗10年间累计下降36.2%。在当前全球供给冲击、产业链重塑的背景下，我国相对稳定的能源供给、成熟的产业链生产能力以及6000万工程师的人才红利在国际竞争中具有明显比较优势。未来通过持续厚植大而全的产业链基础，进一步推进产业链“稳链”“强链”的行动，将不断增强我国在全球市场上的竞争力和吸引力。

四是通过资本市场的对外开放以及国际化水平的提高为外资提供良好的投资环境。资本市场作为境外机构参与中国经济发展的重要渠道和投资场所，其对外开放的深化以及与国际资本市场规则的进一步对接将有助于境外投资者更好在华投资。今年一季度，我国经常项目顺差持续提升，但资本项目仍然维持逆差，其中外来直接投资规模创历史最高，但线上资本项目却由正转负。这在客观上反映出我国的实体产业链对外资仍具有较大吸引力，但金融市场的波动仍然受到美联储加息、地缘政治冲突等国际市场影响。其中的主要原因也是由于外资对中国资本市场的预期不稳，由于政策缺乏连续性、投资标准的国际化水平较低、投资限制较多，导致境外机构在国内资本市场的投资相对保守，目前外资在我国股票市场和债券市场的占比保持在3%-5%水平，与日本、韩国（日本和韩国资本市场外资持股占比均在30%左右）等发达经济体相比占比仍处于较低水平，外资通过二级市场对境内企业的支持作用还相对较小，未来具有大幅的提升空间。

四、小结：通过“市场化、法制化、国际化”原则持续释放经济增长活力

三个“敢”字的背后重在市场机制的革新、权益保护制度的建立以及国际规则和标准的对接，即遵循法治化、市场化和国际化的原则营造敢为、能为和可为的法律制度和政策环境。所谓“市场化、法制化、国际化”的原则就是要通过制度改革确立各类所有制主体的平等市场地位，减少因为体制问题造成的“结构性套利”机会，进而激發各类主体参与市场竞争的积极性；通过完善法制制度建设和提升执法能力，使得市场主体有清晰、连续、可操作的市场预期，保证企业合法权益不受侵害；通过主动对标国际化准则，为国际资本营造稳定、便捷的投资环境，减少投资成本。

因此，国企敢干，重点是要解开行政束缚，继续深化市场化改革，给予国企作为独立市场主体应有的自主经营权，支持国企构建现代企业制度。民企敢闯，重点在通过健全权益保护机制，尽快稳定企业预期，恢复信心，引导资本有序投资，鼓励民企“闯”破困局迎来新生。外企敢投重点是要对接国际规则和标准，加快放开外资投资限制的步伐，厚植产业链发展优势，以更有发展性、更多优惠性、更具安全性的环境吸引全球资本投资。