绩效指标设计常见问题和难点问题分析

郑全红

设置科学合理的绩效指标体系是绩效管理的难点和短板，目前已成为全面实施预算绩效管理急需解决的关键点和突破口。笔者经过学习和实践总结了一些经验和做法，主要是绩效指标设计常见问题的分析和难点问题的思考，科学合理设置指标，以促进提高绩效评价的质量。

如何设置科学合理的績效指标体系是绩效管理的难点和短板，目前已成为全面实施预算绩效管理急需解决的关键点和突破口。笔者通过学习和实践总结出一些经验和做法，拟从绩效指标设计常见问题和难点问题的思考两个方面进行分析，科学合理设置指标，以促进提高绩效评价结果的准确性和客观性。

一、绩效指标设计常见问题分析

按照财政部《中央部门预算绩效目标管理办法》[财预〔2015〕88号]的要求，绩效目标和绩效指标的设置与审核要遵循完整性、相关性、适当性、可行性原则，做到指向明确、表意清晰、细化量化、合理可行、相应匹配。指向明确是绩效目标要符合国民经济和社会发展规划、部门职能及事业发展规划等要求，并与相应的预算支出内容、范围、方向、效果等紧密相关;表意清晰是指标名称能够反映指标要考核的内容;细化量化是绩效目标应当从数量、质量、成本、时效以及经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度等方面进行细化，尽量进行定量表述，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但应具有可衡量性;合理可行是设定绩效目标时要经过调查研究和科学论证，符合客观实际，能够在一定期限内如期实现;相应匹配是绩效目标要与计划期内的任务数或计划数相对应，与预算确定的投资额或资金量相匹配。但是实务操作中，绩效指标设置则灵活多变，难以掌控。工作中会经常遇到如下问题：

（一）指标设计不准确、不合理

下面主要从基建工程类项目的数量指标、质量指标和可持续性指标来举例说明：

1.上表共性绩效指标示例——基建工程类项目中数量指标“建设（改造、修缮）工程量”“建设工程数量”在大型建设项目中是不可直接引用的。比如，菏泽国际会展中心项目，建设有大型建筑物会展馆、绿地、管网、消防、配电等，会展馆、绿地可以用平方米计量，管网、消防、配电则可用处或者用个来计量，若直接用“建设工程量”“建设工程数量”指标，就不可能保证数量口径的一致性，最后评价值则不客观可行。所以此类情况直接引用“建设工程量”“建设工程数量”指标，则不符合客观实际、不准确、不合理;此时可采用“建设工程完成率”来计量。评价时采用资金加权方式计算来保证评价结果的客观性，因为房屋建筑物与绿化用地虽然同时采用平方米来计量，但是房屋建筑物单价每平方米要几千元，而绿地每平方米几十元，房屋建筑物已经完成，而绿化未完成，则会导致评价指标分数较低，与事实不符。所以用权重思维来设置指标比较合理，即用不同计量单位的项目资金乘以各自的完工率求出各自完工量，再加总求和计算出完工总量，然后除以总工程量计算出项目总完工率。

2.上表共性绩效指标示例——基建工程类项目中质量指标“竣工验收合格率”，在很多跨年度建设项目中不适用，应多用“验收合格率”。大型基建项目一般当年都不能完工，如菏泽环堤公园建设项目工期三年，项目未竣工验收前绩效评价设置“竣工验收合格率”指标，就不符合客观实际、不准确、不合理，此时可设置“验收合格率”指标进行单项考核。

3.可持续影响指标是相关产出带来影响的可持续性。可持续性指标，项目中大多设置“项目预期使用寿命”一个三级指标，但是该指标质量特征比较明显，质量好寿命也长，有的项目增设“后期管护资金落实情况”，但是总体上没有反映可持续性的内在要求，不准确、不合理。可持续影响指标可定位为“影响的可持续期限”，如“项目持续发挥作用的期限”一般不应设“对本行业未来可持续发展的影响”这样难以衡量的指标。若设置“对本行业未来可持续发展的影响显著”指标，也应通过具体可衡量的细化指标综合衡量，可从制度和机制完善、人才培养、配套设施、沟通协调等长效机制方面分别予以设置，并确保可以获取相关数据资料，保证指标可衡量性。比如：世行贷款项目绩效评价体系对可持续性指标的界定则比较科学，其评价维度（三级指标）为： （1）项目实施资金充足率（2）经济社会环境等因素是否阻碍项目继续实施（3）项目实施机制（机构、人力资源）的可持续性（4）政策制度是否支持项目继续实施 。

（二）指标分类不合理

1.数量指标和质量指标时有混淆

数量指标是反映预期提供的公共产品和服务数量。但是采取比例形式设置的数量指标，有的兼具质量指标特征。比如 “监控覆盖率”指标，既可以做数量指标也可以做质量指标，而“自动化监控覆盖率”则是质量指标，它体现的是监控的效率和效果。所以指标指向一定要明确，避免混淆。

2.社会效益指标与质量指标时有混淆

社会效益指标反映相关产出对社会发展带来的影响和效果。社会发展是指事业发展、社会安全稳定、社会文明公正、进步等。质量指标是反映公共产品和服务达到的标准、水平和效果。如部委共性绩效指标示例——基建工程类项目中设置的社会效益指标“设施正常运转率”，其质量指标的特征（指产品或服务的安全性、可用性、可靠性、可维修性）比较明显;社会效益指标“基本实现年度社会效益目标的项目比例”，也不能直观反映项目取得的社会效益，只能反映完成社会效益的程度;交通道路建设项目设置的社会效益指标“项目符合设计标准”，其质量指标的特征也比较明显，说明达到道路通行的能力，实际的社会效益是方便人们出行、道路通行率效果怎样。

二、绩效指标设计有关难点问题的思考

（一）如何在绝对数和相对数之间选择数量指标

原则上，数量指标优先选用绝对数指标， 如 “购置设备数量（台、套）”、“示范生产线数量”，但是以下几种情形可以使用相对数（比例）作为数量指标。

1.预算申报时，部分项目具体计划或目标尚未确定，所以无法采用绝对数指标。如，对下转移支付项目，绩效目标尚待确定;待国家次年下达计划的项目，如煤电调运等;奖补资金项目，属于事后奖补，建议使用相对数指标。

2.类似“行政审批窗口办件量”、公安及司法部门“案件办结量”等，不宜设置绝对数指标。这些指标具有两面性，不适合做绩效指标，比如“案件办结量”大小都不好，指标值大一方面可能说明人们维权意识在提高，另一方面也可能说明社会治安存在问题，所以建议使用相对数指标，如“案件办結率”、“办结及时率”等。

3.指标指向几个口径不一致的同类项目，但是又需要控制指标数量时，比如前面提到的复杂基建项目建筑物、绿地、管网、消防、配电等计量口径不一致情况，建议使用相对数指标（工程量完成率 、配套设施完成率、工程完工率工程开工率等）。

（二）如何提炼核心指标

设置指标应根据资金的直接支出方向设定相应的指标内容，且数量指标应突出重点，力求以20%的指标数量涵盖80%的工作内容（即二八原则）。设计指标时要遵循业财融合的理念，除了做好指标相关资料分析外，还应当与行业管理专家充分沟通，关注资金数额较大、内容重要的方面，凝练归纳。

（三）如何创新设置成本指标

成本指标是反映预期提供公共产品和服务所需成本的控制情况。结合政府新会计准则的实施及目前项目支出定额管理的趋势和要求，在充分考虑投入的可持续性，以及投入成本所产生的长期效益和短期效益、经济效益和社会效益的平衡关系的基础上，探索制定切合实际的成本指标，并通过成本指标建立与预算安排、新准则及项目支出定额之间的相互衔接关系，以提高财政资金的使用效益。如何设置成本指标可以关注以下几点：

1.针对单位成本比较明确的任务，应以各项内容的成本测算依据为基础，设定单位成本控制数，如“人均培训成本”、“人均补助标准”等。

2.针对单位成本无法拆分核算的任务，可设定分项成本控制数，比如疫苗接种成本即可分为购置疫苗费用、购置接种器械费用、医务人员费用、场地费用等。

3.针对成本支出有一定弹性的，且可进行纵向、横向比较的支出项目，可设置成本指标，如基建、购置、信息系统建设等有硬预算约束的项目设置。

4.投入成本并非越低越好，而是在保证效果的前提下控制成本，还应该平衡长期效益和短期效益的关系。比如，在郊区河面窄的地方修桥，投入成本较低，但其后期桥面通行率高，维修成本也会增加。

5.并非所有项目均需设定成本指标，“控制在预算范围内”的有刚性约束的项目，不具备成本控制的意义，则不需要设置成本指标，如“会议费”，会议费一般属于日常公用经费支出，一般都有支出标准，很难能节约成本，考核成本指标意义不大，所以一般不需要设置成本指标。

（四）如何设置时效指标

时效指标是反映公共产品和服务提供的及时程度和效率情况。指标设置分两种情况：一是单体事件设进度指标 ，关键节点和标志性事件的进度，如“xx月前完成招投标”、“xx前完成建设工程验收”、“年前完成设备购置（安装）”等。二是对于内容多且复杂的项目（多主体）事件设效率指标 ，可根据工作开展周期或频次设定相应指标，“月均次数”、“开工率”、“故障修复时间”等。

（五）如何区分预算绩效指标和工作考核指标

预算绩效指标反映财政预算资金在一定期限内预期达到的产出和效果，工作考核指标是指通过单位工作计划（如工作要点、目标责任书）等方式制定的阶段性目标或任务，其中包含了部分投入指标和过程管理指标。绩效指标重在考核产生的效果，工作考核指标重点考核工作的完成情况和工作的规范性，两者存在较大区别是“打通最后一公里”。绩效指标能促进部门的运行效率，工作考核指标是xx工作完成率、资金使用合格率，这样的指标本质上均为过程指标。此外，与前置条件相关联的指标，大多为过程管理指标或合规性指标，不宜作为绩效指标设置。如科技引导专项资金当年没有效益则不用设置效益指标;对事业发展类项目，设置的绩效指标要具有公共属性尽量“打通最后一公里”;对运转类项目，不能设置超出项目内容与支出规模的绩效指标。

（六）理清边界精准确定绩效评价对象

1.理清基本支出与项目支出的边界。

2.理清项目支出之间的边界。比如某公司把多个项目资金放在一个账套内统一核算，未按规定分别设置账套进行独立核算，造成项目资金支出混乱，导致绩效评价工作的困难。

3.理清绩效归属期间的边界。如本市《2020年重大安保补助资金》实际则是对2019年的重大安保活动的补助，科技引导专项资金当年也不产生效益，评价时应参考上年度的效益进行评价。

4.理清跨部门资金共同投入的边界。比如农村建设项目可能有环保部门、住建部门、交通部门、水利部门等多部门资金投资。

（七） 合理设定指标目标值

根据《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》设定指标目标值，首先要合理确定指标值设定依据，绩效指标值主要依据或参考计划标准、行业标准、历史标准或财政部和业务主管部门认可的其他标准进行设定。指标值稳定选择历史标准;项目新增选择计划标准;慎重使用行业标准，行业标准一般是国家发布，因为南北差异、地域差异、经济差异而存在一定影响。再次是明确取值方式，根据绩效指标具体数值（情况）的特点、来源等明确取值方式。部门应在设置绩效指标时一并明确有关取值要求和方法。常用的方式有：直接证明法、情况统计法、情况说明法、问卷调查法、趋势判断法。一般来说，正向指标不应低于行业、历史或计划标准值，反向指标不应高于行业、历史或计划标准值，应保证指标的前瞻性，发挥目标的约束性，不能故意设置过低指标值，同时也要考虑目标的可实现性。最后确定指标值，绩效指标值应以可以量化的数值进行描述，如具体数据或百分比等相对值来表示;确实难以量化的，尽量使用可比较分析和评判的表述，以提高指标的可衡量性。

（作者单位：菏泽市预算绩效评价中心）