关于加强江西省农村基层治理有效路径的探索

张燕 王佳

在“乡政村治”模式下，江西省农村基层治理虽然取得了良好的成绩，但在治理过程中仍存在“农村空心化”“三留守”、村民参与不足等问题。因此，必须创新农村基层治理体系，走乡村善治之路，助推乡村振兴战略有效实施。要实现乡村善治，则必须立足于实现公共利益最大化，坚持农民主体地位不动摇，推动政府与市场、农民和社会之间形成良性双向互动，只有这样才能真正建立起更加有效、充满活力的新型农村基层治理体系。

农村基层治理，是国家治理体系不可或缺的一部分。作为治理体系的基石，农村基层治理举足轻重。没有农村基层治理，就没有乡村振兴，更无法实现国家治理体系和治理能力的现代化。因此，如何走好农村基层治理之路已成为实施乡村振兴战略过程中亟待解决的问题。本文通过阐述江西省农村基层治理现状，剖析治理过程中遇到的难点问题，进而得出农村基层治理的路径选择，为江西省构建乡村善治新格局提供有力支撑，助推乡村振兴战略稳步推进。

江西省农村基层治理的现状及难点

江西是一个传统的农业大省，历来重视对农村基层的治理。目前，江西省农村基层治理主要通过“乡政村治”模式来实现。该模式自20世纪80年代实施以来，有力地推动了基层民主的发展，但同时也暴露出了一些矛盾冲突，这些问题已经影响了乡村社会政治经济的发展。

（一）治理主体维度：“一元与多元”的困境

现阶段乡村各级党政组织依然是农村基层治理的主體，但随着市场改革的深入推进，农村基层治理主体开始由“一元”向“多元”转变，农民合作组织、乡村精英、以及农民群众等逐渐在治理过程中扮演重要的角色。但是，由于新型城镇化等因素的影响，使得大量农民离开农村，基层党政组织“一家独大”现象依然存在。

1、乡村精英大量流失

根据江西省2020年国民经济和社会发展统计公报公布的数据显示：截至2020年底，江西全省新增转移农村劳动力58.9万人，就业困难人员就业4.7万人。全年外出农民工817.1万人，年末城镇登记失业率3.2%，比上年上升0.2个百分点。由于农业生产效益低下、教育医疗资源落后、发展空间有限等因素影响，很多农民宁可选择进城务工也不愿待在农村。特别是随着城镇化进程的加速推进，城市的高收入、优良的工作生活环境和更多可选择的就业渠道，使得越来越多的农民放弃原有的生活进入城市，尤其是农村青壮年劳动力大规模地向城市转移。[1]

2、基层党政组织“一家独大”

农村“多元”治理主体中的基层党政组织虽不再处于垄断地位，但依然是“一家独大”的重要治理主体。农村基层治理主体的缺失，不仅使基层党政组织行使相应权利时无人监督，而且在农业现代化生产经营管理过程中缺乏有知识、有技术的高素质干部。目前从江西农村基层治理的现实情况来看，其他治理主体的力量还是相对比较薄弱，主要表现为乡村社会组织发育不足，乡村精英、农民群众的自治能力比较孱弱，参与公共事务的热情和动力不足。因此，要实现乡村善治，必须加快构建真正的“多元”主体治理格局。

（二）治理体制维度：“传统与现代”的困境

在2005年我国取消农业税后，沿海地区农村工业化继续推进，中西部农村逐渐变得萧条。因此，全国的乡村便分为了两种类型，一类是人口流出型的以中西部地区为主的农业型传统农村，另一类则是人口流入型的已经工业化的以东部沿海发达地区为主的城市化了的农村。所谓“城市化了的农村”指的是有很多外来农民工进入的农村，与传统相对封闭并且农业化程度较高的农村不同的是，这些农村的社会结构、居住方式和生活环境已经与城市较为接近。

从治理体制维度来看，相比于传统农村，城市化了的农村在治理过程中会采用更加现代化、更加规范的体制进行治理。虽然目前存在一些已经城市化了的农村，但传统农村仍然是主力军。因此，不同地区不同类型的农村需要有不同的农村基层治理体制机制，只有形成与当下农村相匹配的农村基层治理体制，才能逐步实现农村基层治理体系现代化。[2]但从当前各地区农村基层治理的实际情况来看，并没有完全根据不同类型的农村进行有针对性地治理。

（三）治理方式维度：“管控与自治”的困境

1、行政化下沉趋势日益凸显

在实行“乡政村治”模式后，虽然给了村民一定的自治权利，但自治空间依然有限。改革开放后，国家通过税费改革，取消农业税，给予农民各种补贴来减少对农村的汲取，乡镇领导已不能再通过收取税费的方式来约束农民，但自上而下的“行政支配型”力量依然存在。目前，许多农村地区还出现了“村章乡管”“村财乡管”等“强代管”，以及上级的其他种种“强管理”现象，这样一来，村庄管理者的行政职能就远大于本身的自治职能，行政化下沉趋势越来越明显。

2、村民自治能力有待提升

在村民的脑海中，封建专制制度下形成的等级意识、特权意识等观念始终挥之不去，而且农村传统的人情社会让很多村民在行使自治权利时显得很被动。有些村民由于文化素质不高、思想不够活跃等原因以至于习惯安于现状，习惯于听之任之，习惯于被人支配，最终影响了村民在政治行为上的理性选择。虽然“乡政村治”的模式实行以来，村民的自治意识和民主觉悟有了很大提高，但村民参与农村基层治理的动力依然不足。[3]主要表现为以下三个方面：第一，村民的民主法治意识欠缺。除了较少村民受过高等教育外，大部分留守村民的文化水平都停留在中学甚至小学的阶段，对于村民自治方面的法律知识非常欠缺。第二，村民参与村庄事务的热情较低。大部分村民对于与自身利益相关的村级事务较为关心，存在“事不关己高高挂起”的心态，缺乏参与自治的热情和激情。第三，村民处理村庄事务的能力有待提高。尤其在一些欠发达地区，村级治理很多存在基层党组织“一家独大”现象，办理的很多村级事务很多村民依然不知，在公开程度和透明程度上有待提高。正因为村民缺乏对村级财务等内容的了解，因此在村级自治方面显得束手束脚，作用没能得到很好发挥。

（四）治理条件维度：“需求与供给”的困境

1、公共产品与服务需求日益多样化

在物质匮乏年代，村民的需求往往是单一的，必须以解决温饱为主，随着时代的更替和社会财富的丰富，村民的需求也日益多样化。虽然江西省在农村公共产品与服务方面都得到了很大进步，比如医疗卫生、文化教育、公路设施等基础条件得到了极大改善，但仍然无法很好地满足村民的生产生活需要。在城镇化进程中，“重城轻乡”理念至今仍然主宰着公共产品与服务资源的配置。尽管村民对于当地的教育、文化、就业、社保、医疗等社会公共事业需求越来越多，但在大多数农村地区这些公共事业发展仍然相对滞后，“三留守”人群合法权益保护亟待解决，而且教育与医疗等公平问题依然是农村基层治理过程中需要权衡的问题。

2、集体经济衰败弱化乡村供给能力

虽然乡政府在村级财务方面有一定的支配权，但由于辖区内的农村社会各个方面都需要经济支出，村级财务显然不足以完全覆盖。加之多数村落村级集体经济经营方式单一，在一些欠发达地区此现象表现地尤为严重，有些乡政府的正常运转甚至都出现了问题。具体比如：江西省抚州市，很多乡镇村级集体经济收入几乎为零。抚州全市共有1810个行政村，截至2018年底，村级集体经济为零的行政村数量高达839个，占比46.35%;村级集体经济在5万元以下的行政村数量为754个，占比41.65%;村级集体经济在5-10万元的有172个，占9.5%。由以上数据可以看到，抚州村级集体经济收入5万元以下的行政村占比88%，也就是说，将近九成村落的经济发展需要靠财政扶持。因此，乡村集体经济的衰败直接影响着乡村的供给能力，制约着乡村社会的向前发展。

加强江西农村基层治理的有效路径

当前，在“乡政村治”模式下，虽然取得了良好的成绩，但在治理过程中仍存在“農村空心化”“三留守”、村民参与不足等问题。因此，必须创新农村基层治理体系，走乡村善治之路，助推乡村振兴战略有效实施。要实现乡村善治，则必须立足于实现公共利益最大化，坚持农民主体地位不动摇，推动政府与市场、农民和社会之间形成良性双向互动，只有这样才能真正建立起更加有效、充满活力的新型农村基层治理体系。

（一）坚持政府高位推动，确保乡村善治的政治优势

回顾江西农村基层治理的发展历程，政府高位推动在治理过程中发挥着重要作用。江西农村基层治理诸多成功的实践探索都得益于政府层面的高位推动，这一作用的发挥集中表现为政府对于社会的整合能力，通过乡政府“有形的手”进行宏观调控，有效避免农村社会的矛盾和纠纷，在充分听取村民意见的基础上形成政策落地见效的强大动力，发挥特色社会主义的政治优势，最大限度地维护村民的切身利益。

在农村基层实行村民自治的模式以来，给予村民一定的治理权利，正所谓群众的事交给群众自己依法去办，虽然仍有问题出现，但村民的治理能力和法治意识得到有效提高，农村基层治理效率显然高于只由乡政府单方治理的效率。当然，政府高位推动并行使相应权利时，需要保证其科学性和规范性，而且必须坚持以人民为中心的原则，只有这样，出台的政策和举措才能真正惠及群众。

（二）健全市场运作机制，优化乡村善治的调节手段

在农村基层治理过程中发挥政府“有形的手”的同时，发挥市场这双“无形的手”的作用也显得至关重要。随着经济体制改革向纵深推进，农村经济的市场化程度也越来越高。市场有效运作有否不仅影响着农民生产的积极性，同时也影响着农村经济发挥的活力。纵观新中国成立以来特别是改革开放之后农村基层治理的历史进程，市场运作机制的不断完善促进了农业生产经营管理逐渐朝着更加专业、更加有组织的方向发展。

在健全的体制机制推动下，农民可以不依附于任何人而独立地面对市场，对于现阶段的生产生活农民拥有充分的自主选择权，之前传统社会下所形成的盲目从众心态也开始慢慢进行转变。当前，要构建乡村善治格局，必须从体制机制上真正解决“为谁治理、由谁治理以及怎样合理用权”等深层次问题，通过市场这双“无形的手”来实现农村公共资源的最优配置，激发农村经济的内生动力。

（三）发挥农民主体作用，凝聚乡村善治的核心力量

有效发挥农民主体作用，让农民参与农村基层治理，是构建乡村善治格局的重要因素，是农村基层治理可持续发展的决定性力量。随着市场化程度的向前推进，农民对于美好生活的需求也越来越多，农民不再满足于安居乐业，还希望能够更大程度地参与村级公共事物决策与管理，依法依规地维护自身权益。比如天津市的宝坻区针对于村级事务决策落实不力的现状推出了“六步决策法”，即：确定议题、审核批复、民主协商、表决通过、公开公示和组织实施，充分调动广大农民群众的积极性，提高农民在基层治理过程中的参与度。

要实现乡村振兴，则必须把农民作为主体，把农民满意作为首要标准，把实现农民利益最大化作为出发点和落脚点，绝不能以牺牲农民的利益为代价换取农村的经济繁荣，更不能让丰富的农村资源变成企业家获取利益的途径。因此，让农民参与基层治理过程中，增强农民的主体意识，提高农民能力和素养，不断拓展村民自治的发展空间，为乡村振兴凝聚力量，是农村发展应该高度重视的问题。

（四）鼓励社会组织参与，维护乡村善治的和谐稳定

要构建乡村善治格局，维护农村社会的和谐稳定，必须建立大量的社会组织。建立的这些社会组织一方面能够承担政府职能转变之后的一些乡村事务，另一方面也能充分调动社会力量，让农村基层治理主体更加多元化。

发达地区的农村社会组织通常具有资源优势，而江西作为欠发达地区，尤其是一些偏远或者贫困山区，农村社会组织对于乡政府的依附程度较高，现有的一些农村社会组织都是由当地比较有威望的年长者组成，但这些年长者对于处理村级事务却心有余而力不足。因此，要改变这一现状，首先需要号召村里有能力有文化的村民自发组成各种社会组织，使其成为农村基层治理的参与者、农民利益的代言人。其次，积极引导社会公益组织在偏远贫困地区进行互助帮扶，助力农村形成新型社会合作组织。当然，政府要有意识地去培育和发展农村社会组织，在此过程中要做好牵线搭桥的各项工作，让更多主体参与其中，形成农村基层治理的更强合力。

注释

[1]杨春娟.村庄空心化背景下农村基层治理困境及破解对策——以河北为分析个案[J].河北学刊，2016，36（6）：205-206.

[2]贺雪峰.农村基层治理现代化：村庄与体制[J].求索，2017（10）：6.

[3]马佳林.乡村社会个体化背景下农村基层治理的困境及解决路径[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2018，21（5）：25.

参考文献

[1]杨春娟.村庄空心化背景下农村基层治理困境及破解对策——以河北为分析个案[J].河北学刊，2016，36（6）：205-206.

[2]贺雪峰.农村基层治理现代化：村庄与体制[J].求索，2017（10）：6.

[3]马佳林.乡村社会个体化背景下农村基层治理的困境及解决路径[J].福建农林大学学报（哲学社会科学版），2018，21（5）：25.

[4]马池春，马华.中国乡村治理四十年变迁与经验[J].理论与改革，2018（6）：27-28.

作者简介

张 燕 中共抚州市委党校讲师，研究方向为产业经济、产业政策

王 佳 中共新余市委党校讲师，研究方向为产业经济、区域经济