现代金融制裁手段及我国应对策略

张笑　魏天磊

在现代地缘政治和大国博弈中，金融制裁成为国家利益发生冲突时，部分国家经常采用的经济惩罚措施。现代金融制裁体现出明显的全面化、多样化、精准化特征，通过对目标经济体实施大规模金融制裁，可扰乱其金融市场，破坏其经济秩序。面对金融制裁，如不能未雨绸缪提前准备，则将造成自身金融体系与国际金融体系的割裂，为国内金融稳定和金融市场健康发展埋下隐患，给经济发展带来诸多不便。金融是现代经济的核心，是实体经济的血脉，事关国家安全与发展全局。我们必须立足总体国家安全观，高度重视金融制裁的手段、特征及影响，切实加强应对金融制裁的能力，防范金融风险，有效维护金融安全。

一、针对不同主体，现代金融制裁采取多种手段

（一）制裁国家主体，对国家金融活动形成制约

一个国家的中央银行、财政部、主权财富基金等国家级别主体，具有管理官方储备、制定货币政策、发行货币、发行国债、管理主权财富等职能，对维护本国主权信用和金融稳定至关重要。现代金融制裁中，发起者可利用自身在国际金融体系的优势，对目标国家主体发起金融制裁。主要手段包括：冻结目标国家中央银行资产，并对其实施限制性措施;禁止与其央行、财政部、国家财富基金等进行交易;禁止交易其發行的主权债券等。对国家主体实施金融制裁后，其汇率将直接受到冲击，外汇市场风险加剧，容易出现货币危机;其国际储备将无法使用，国际交易风险大幅上升;其主权信用大幅下滑，通货膨胀率飙升，国家金融活动受限，系统性金融风险大幅上升。

（二）制裁金融行业，切断实体经济的血脉

金融机构作为资金融通的桥梁和平台，在联接投融资双方及促进资本流动等方面，发挥不可或缺的重要作用。现代金融制裁中，发起者可针对为实体经济输送“血液”的金融行业发起制裁。主要手段包括：把关键金融机构从环球同业银行金融电信协会（SWIFT）系统中剔除;冻结银行境外资产，限制资产流动;限制境外借贷交易，禁止境外投融资活动等。对金融行业实施打压，将断开目标经济体金融市场同国际金融市场的连接，使金融机构业务范围受到影响，投融资活动受到限制，以直接、精准的方式切断投融资通道，使资金需求方无法获取融资，进而切断经济发展的“源头活水”。

（三）制裁单个实体，精准阻断或打击重要实体

一个国家的关键企业或政商界人物等在国民经济中发挥着“头雁”作用。现代金融制裁中，发起者可对特定企业或个人实体发起金融制裁。主要手段包括：对重点企业进行制裁，通过冻结境外资产、禁止本国公民与其交易、禁止筹集资金等，限制该企业在国际贸易、投资、交易中的经营活动。同时，对具有重要影响力的政治人物和商界人物进行制裁，限制其交易活动，对其境外资产予以冻结甚至罚没。对企业和个人实体进行金融制裁，将达到精准阻断的目的，并能引起强烈示范效应，使特定企业和个人游离于国际商业体系之外，无法参与到国际经贸循环之中。

二、着眼金融安全，我国提早做好各项应对策略

（一）保持宏观政策稳健，优化储备结构规模

适应世界经济走势和大国博弈趋势，借鉴国外经验，夯实金融稳定基础。

首先，保持宏观政策的稳健性和连续性。发挥货币政策逆周期调控和跨周期调控的作用，综合利用准备金率、中短期借贷便利、定向借贷便利、定向降准、专项再贷款等货币政策工具的总量和结构功能，保持市场流动性充裕，加强结构性货币政策对特定经济领域的支撑。关注汇率波动，相机抉择启动中间价定价公式中的逆周期因子，或调整远期售汇外汇风险准备金率，对冲外汇市场的顺周期性，缓解“羊群效应”，避免汇率异常波动可能对我国金融体系造成的严重冲击。

其次，优化国际储备结构和规模。我国应积极优化储备资产结构，实现储备资产配置多元化。可适量调整美元储备，增加欧元、英镑、日元、瑞士法郎等世界货币，以及其他经贸往来密切主权货币在外汇储备中的比重，丰富外汇储备币种结构，降低美元资产被冻结带来的不利影响。基于黄金避险属性，适时增加黄金储备，提高储备资产抵御风险能力，避免陷入被动。

（二）完善法律法规体系，预置有效应对工具

针对外部金融制裁的特点，抓紧完善自身法律法规体系，加强应对工具预置。

首先，完善应对制裁法律配套规定。在现有《反外国制裁法》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》基础上，对适用主体认定、歧视性限制措施标准、反制工作部门协调机制、判决结果境外执行等方面，补充出台具体说明、规定或细则。当我国企业和个人因单边制裁而遭受损失的，可以通过起诉让损害方提供赔偿，尽可能争取国际社会对相关法案、政策框架的支持，形成一定的缓冲。

其次，预先制定应对手段和措施。着眼金融安全需要，预先制定应对金融制裁的措施，丰富工具选项。为抵消或削弱金融制裁的影响，研究完善金融安全准备金制度，便于向金融机构提供流动性支持。研究部署金融机构紧急拆借安排等机制，避免因个别金融机构支付危机而引发大面积挤兑。提前研究准备启用发行公债、摊派储蓄、禁止外资出售证券、股市临时休市、大幅度加息、强制结汇、冻结在华资产等工具选项。

（三）加强平时监控预警，补齐金融安全短板

未雨绸缪提早布局，建立风险预警监控体系，查缺补漏，做好预案。

一是建立金融制裁专项信息跟踪预警制度。深入研究金融制裁体系框架，建立金融制裁专项信息跟踪制度，及时跟踪美国财政部海外资产控制办公室（OFAC）的公告及制裁措施，对制裁法案、制裁工具、制裁清单、制裁力度的变化进行动态分析，实时监控掌握重点领域、重点对象被制裁风险，提早进行金融制裁风险预警提示。

二是建立金融制裁承压能力指标体系。基于宏观审慎框架，抓紧建立以金融机构资本充足率、逆周期资本缓冲、不良贷款率、拨备覆盖率、存贷比、杠杆率、境外资产比例、境外负债额等为核心指标的金融制裁承压能力指标体系。对金融机构承压能力进行评估，尽快进行关键指标整改，补齐金融安全短板。

三是制定应对金融制裁的预案。国家金融监管部门、相关行业监管机构、国内重要金融市场投资机构、系统重要性商业银行等，针对金融制裁方式和影响，制定应对金融制裁的预案，提出极端情况下的各种应急处置措施，提升应对金融制裁的联动能力。

（四）推动人民币国际化，加强国际金融合作

提早谋划，提高国际市场对人民币的接受度，深度融入国际金融体系。

一是积极推动人民币国际化。以RCEP等协议生效为契机，增加贸易定价话语权，进一步提升人民币贸易结算份额。争取在2022年新一轮SDR审查中提高人民币在货币篮子中的权重，增加各国持有人民币储备资产的动力。在“一带一路”、RCEP等合作框架内，积极扩大同其他国家双边货币互换的范围和规模。适时推出跨境使用的中国央行数字货币（CBDC），构建数字货币的全球金融生态。

二是拓展人民币跨境支付体系建设。积极加强与SWIFT的合作，在SWIFT体系中争取更大话语权，在跨境支付活动中提高人民币支付结算比例。与此同时，加快完善人民币跨境支付系统（CIPS）及配套制度，将与国家安全紧密相关的能源、基础原材料、矿产等经贸往来的支付清算纳入其中。吸引各国金融机构加入CIPS体系，扩大参与者范围，减少对SWIFT系统的单一依赖，避免可能的金融制裁给跨境支付清算造成困难。

三是深化国际经济金融合作。基于我国巨大的市场优势和消费潜力，在开放中积极引入优质外资，吸引更多发达经济体及新兴经济体的金融机构，加速金融开放进程，有序扩大金融服务业开放范围。深化国际经济金融合作，形成微观层面的金融利益共同体，加深利益绑定，对可能实施的单边制裁形成掣肘。

（张笑，经济与国防协调发展研究中心政策研究室主任，副研究员。魏天磊，经济与国防协调发展研究中心政策研究室助理研究员）