深入推进城市产业用地提容增效切实保障产业发展空间

连欣　张惠强

在影响国民经济运行和各类市场主体经营活动的关键要素中，土地是计划管理色彩较为浓厚、自由流动合理配置程度较低的要素之一。工业用地是实体经济的重要空间载体，其高效合理配置关乎制造强国战略顺利实施。构建更加完善的要素市场化配置体制机制、提升城市发展质量，必须增强土地管理的灵活性，顺应城市和区域经济发展规律，以经济发展潜力较大的中心城市和城市群为建设用地供应主战场，提高产业用地供给与经济社会活动的适配性，为推动高质量发展、建设现代化经济体系提供坚实的空间支撑。

一、工业用地普遍存在量大效低、功能错配、盘活困难等问题

（一）工业用地占比偏高，用地产出效益相对较低

城市建设统计年鉴显示，2010年以来，全国工业用地配置规模超过1.7万平方公里。2019年我国城市的工业用地占建设用地之比达到22.5%，部分地区达50%以上，显著高于多数国家10%—15%的水平。大规模配置工业用地在我国制造业快速发展、融入全球供应体系中发挥重要作用，支撑了“两头在外、大进大出”的发展格局。我国工业用地普遍存在粗放利用现象。根据自然资源部公开发布的2020年国家级开发区土地集约利用情况调查，全国541个国家级开发区的综合容积率仅为0.98，工业用地综合容积率仅为0.93，工业用地地均税收、单位用地固定资产投入强度两个指标都出现下降趋势。

从地均产出看，深圳地均产出全国最高（是第二名上海的2倍），2020年深圳每平方公里产出13.85亿元，但仅为东京的四成。我国广大中西部地区在工业用地配置方面的效率普遍更低。以宁夏为例，全区开发区综合容积率（0.43）不足全国的一半;工业用地综合容积率仅0.46，低于0.6的国家工业用地容积率最低标准;开发区亩均投资强度219.97万元，是全国平均水平的36.73%，最低的开发区仅为74.06万元/亩;开发区工业用地亩均产出强度102.69万元，为全国平均值919.67万元的11.73%，最低仅为4.62万元/亩;开发区工业用地亩均税收4.03万元，仅为全国平均值45.27万元的8.90%、西部平均值25.87万元的15.58%。

（二）工业用地使用权出让期限弹性不足，制约了低效闲置用地腾退盘活

相关数据显示，我国工业企业实际生命周期平均为3.7年，其中中小企业仅2.5年，远低于现行土地使用权50年的最高出让年限。目前，真正出台实施工业用地弹性出让、出让期灵活确定政策的地方相对较少。供地后履约监管监测机制不完善，土地利用粗放、产出不高、不按合同约定投资强度履约使用等现象常见，后续治理成本与难度较大。如某经济开发区入驻企业237户，总占地面积3366.5亩，仅有12户企业满足亩均税收超10万元的要求;某市化学纤维制造业中超过15%为“僵尸企业”，个别企业占地达365亩，因资金断裂导致土地闲置超5年。低效闲置工业用地在流转、腾退方面的流转机制仍不完善，一些地方虽尝试开展认定工作，并探索通过征收土地闲置费、协议有偿收回等办法解决土地批而未供、供而未用问题，但实施效果并不明显。原因主要是工业用地权属复杂，历史遗留问题多，政府、园区、企业等主体协调成本和难度较大;二次流转需缴纳高额的交易税费，严重制约企业流转用地积极性。

（三）工业用地供给区域错配，对区域发展不平衡造成新的挑战

中心城市和城市群正在成为承载我国经济社会发展要素的主要空间形式。与此同时，土地要素的供给却呈现扭曲甚至相反趋势。据上海交通大学陆铭教授的研究团队测算，在新增建设用地指标所对应的土地供应中，中西部省份从2003年的不足30%攀升至2017年的70%左右。中西部不少市县拿着充裕的建设用地建设脱离现实發展需求的新城新区，由于后续没有足够的人口流入和产业导入，地方政府背上沉重的债务负担，在当前地方财政收入普遍下降、偿还能力不足的形势下，可能酿成债务风险。东部地区则由于建设用地紧缺，抬高了土地价格，进而传导到商住开发和产业用地价格。从这个角度看，土地要素配置不仅没有缓解区域发展不平衡不充分问题，而且对国民经济管理造成新的挑战。

（四）“土地—产业”配置结构失衡，工业用地管控方式落后于产业变革实践需求

我国现有的规划用地分类中，工业用地的技术管控标准主要适用于加工制造业，缺乏与新产业新业态相匹配的用地管理政策依据。混合用地理念尚未落地。一些地方对工业用地的层高、容积率、分割转让、各类设施用地占比等指标的规定非常严格，新兴产业的研发设计、中试检测等环节往往难以满足用地条件。不少地方主要以商务写字楼为新兴产业提供办公场所，推高了企业特别是初创公司的生产经营成本。此外，由于工业用地上的物业产权不能分割，而中小微企业所需用的空间未必很大，难以找到合适的载体。

（五）农村集体建设用地更新改造还需持续探索

当前农村集体经营性建设用地入市指导意见尚未出台，具体实施落地缺乏可操作的行动指南。我国农村集体经营性建设用地总规模约5000万亩左右，改革开放以来在出口导向战略实施下，主要在珠三角和长三角等沿海地区的农村产生并不断扩张。根据广东省“三旧改造”试点调查数据，全省共有416万亩建设用地进入试点入库，其中集体建设用地占到55.9%，珠三角区域市、县集体建设用地占比更大。以佛山为例，全市综合开发强度超过30%，南海、顺德两区超过50%，全市共有1000多个村级工业园，11平方公里的零散集体工业用地，村级工业相关用地总规模约207平方公里。村级工业园约占全市工业用地的一半，但仅创造了约7.8%的工业产值、11.4%的税收。部分地区用地需求超过1000亩的新项目难以落地，部分企业因缺乏空间增资扩产而被迫搬迁。

二、一些超大特大城市的经验做法

自然资源部2019年更新出台《产业用地政策实施工作指引》，为我国产业用地的政策设计、计划安排、用途确定和配套设施提供了明确依据。为充分保障新兴产业用地多样化需求，近年来，南京、深圳、上海、杭州、东莞、广州等发达地区城市探索新型产业用地供给改革，相继出台了用地政策，在培育促进产业高质量发展方面取得了良好的效果。

（一）明确划定城市工业用地保护区，保障实体经济发展空间

深圳提出“保留提升100平方公里工业区”和“整备改造100平方公里产业空间”，作为高品质的制造业发展空间。佛山划定各类工业保护区的用地范围红线，划定的工业用地控制线一般占建设用地总量的25%—30%，并与城市更新、土地整备举措相配合。杭州将工业用地分为招商引资保障、市场充分竞争和扶持做大做强三类，规定服务中小企业的市场充分竞争类供地面积占比不低于40%，有效克服了传统工业用地出让“好大厌小”的弊端。浙江在嘉兴试点基础上，在全省实施工业用地“标准地”出让 ，2020年全省总计348宗、1.2万亩工业用地实现“标准地”供地，有效引导促进了土地资源流向高效优质的建设项目。

（二）实行建设用地“增存挂钩”，盘活闲置低效用地

上海重点划定集中建设区外198平方公里的“减量化”区域，将之与集中建设区内建设用地指标的增加相挂钩。允许原土地权利人以单一主体或联合开发体形式，采取存量补地价的方式自行开发，并规定原土地权利人可分享一定比例的土地再出让增值收益，以提高企业积极性。2015年以来累计完成73.8平方公里低效用地减量，这些低效用地大多是“三高一低”产业腾退出的用地;腾挪出来的用地指标中，有52%用作工业项目和经营性项目。到2020年，新增建设用地占用地总量的比重降到40%以下。据统计，2017年以来，广东省经由“三旧”改造并改革工业用地出让方式，累计为制造业企业节省用地初始取得成本约802亿元。深圳选择若干个用地规模30公顷以上的工业园区作为试点，制定不同片区各类工业楼宇的租赁指导价和补偿标准，对于改造后符合相关条件的工业区给予租金补偿，降低项目后期运营成本。在杭州等试点基础上，浙江发布“提高亩均效益十法”。到2020年，累计整治提升“低散乱”企业（作坊）14万余家，腾出用能500多万吨标准煤，盘活土地40余万亩。以生态优先、绿色发展为导向，累计创建国家绿色园区11个、绿色工厂164家，分别居全国第二、第四 。

（三）采用弹性年期供应、租让并举和先租后让等多种方式精准灵活供地

深圳、广州、苏州等城市相继试点工业用地弹性年限出让，制定了计价规则、出让方式、后续监管等方面的政策。相较于传统工业用地，一般新型产业用地的项目用房可以允许按照层数、楼幢作为基本单位，灵活分割登记、销售和转让。大部分城市要求至少50%以上建筑面积物业由开发主体自身持有和使用，允许分割转让最小单元面积一般为300—500平方米，以避免权利主体变相开展房地产开发活动。广东省提出高标准厂房和工业大厦无需经过分割手续即可直接转让;工业物业产权可按幢、层等基本单元进行分割或分割转让不动产登记。深圳采取集中供地、企业联合拿地，实现一栋楼内产业链关联企业聚集。杭州推行“控地价、竞贡献”出让，地价竞争达到规定上限后转为按照亩均年税收标准竞争，择优确定获地者;某面积为20亩的地块经3家单位72轮竞争，地价达到上限90万元/亩后，亩均年税收从50万元/亩竞到81万元/亩（溢价率62%），在解决了企业用地难题的同时，也保障了用地效率。

（四）“工业上楼”释放土地效能，提升亩均产值

按照自然资源部《产业用地实施工作指引》关于多层工业厂房多功能复合利用的规定，上海、东莞、青岛等地推广工业楼宇模式，鼓励将新一代信息技术、人工智能等新兴产业的生产、办公、研发、设计环节，以及传统制造业的小规模中试和生产制造环节搬进“垂直工厂”。深圳宝安区出台“工业上楼”的落地操作指引，鼓励建筑高度在24米到100米之间的高层厂房向立体开发;在产业引导方面，鼓励符合国家现行产业政策和行业准入条件、符合宝安区产业导向、适宜在高层厂房中生产的产业以及优势传统制造业等的小规模中试及生产制造环节进驻。东莞松湖智谷統筹整合6个村（社区）分散的土地资源，一期开发245亩土地，以70万平方米的建筑面积承载了160多家高端智能装备、新材料、大数据企业。

（五）提高混合用地兼容性，为新兴产业提供充足灵活的发展空间

深圳、广州等鼓励工业用地兼容小型商业、宿舍、食堂、住宅等生产服务配套设施，通常不超过建筑面积的30%，在出让时根据法定规划和产业需求进行设计。各地结合自身产业特点和实际诉求创新用地管理，如上海在“公共设施用地（C）”类中延伸增加小类“科研设计用地（C65）”，通过“单一性质用地内允许兼容10%的其他业态”来实现业态兼容。为增加土地使用弹性，在符合地区功能发展导向的前提下，经论证可适当扩大兼容比例至15%，允许实施办公、商业、文化、居住多种用途混合利用，以提升地区活力。在透彻研究和深入协商的基础上，根据实际开发需求确定功能用途和具体比例，实现土地的最优配置。深圳、东莞等在“工业用地（M）”大类下增设用地小类，即“新型产业用地（M0）” 。广州、佛山、杭州等结合产业转型升级需求，推动传统厂房经数字化转型升级迭代为未来工厂，满足了新兴产业用地需求。

三、几点建议

产业用地供给改革具有巨大潜力空间，也是一些制造业强市发展的迫切需要。新兴产业发展对生产空间也提出多样性、灵活化的需求。虽然上述超大特大城市探索了新型产业用地的实践路径，但是仍然存在诸多障碍，需要在产业用地供给侧发动系统改革。建议以市场化配置改革为核心，完善政府引导市场参与的低效工业用地再开发政策体系，进一步推动工业用地供给改革系统集成协同高效，为制造业和实体经济高质量发展创造空间。

（一）丰富产业用地弹性管控工具

一是推广“新型产业用地”，适当放宽新型产业用地容积率、建筑形态等管控要求，合理确定其出让、转让期限，建立不同工业用地类型转换机制，赋予产业高质量发展更加灵活适用的空间支撑。二是研究兼容性地类和相关控制指标，借鉴新加坡在城市规划中实施的“白地”经验，鼓励城市产业用地“留白”，为未来产业留足空间。三是鼓励长期租赁、租让结合等多元化供地方式，完善租赁后管理服务，将使用权和租赁权区分开来，并为企业办理相关产权证明，以便其办理贷款融资业务。四是加强监管，防止房地产化和金融资本炒作。推广房地产调控“一城一策”经验，在符合规划、环保等要求前提下，扩大地方政府在产业用地类别界定上的自主权，鼓励各地探索适应于新经济、新业态、新模式的新型用地类型。

（二）通过完善产业用地二级市场盘活存量

一是进一步完善建设用地增量供应与存量闲置低效用地盘活利用相挂钩机制。在合规范围内优化土地利用布局，提高存量零星分散的集体建设用地利用水平。二是搭建工业用地二级市场交易服务平台，集合交易信息，畅通交易渠道，探索跨行政区域交易。聚焦存量低效用地市场化更新改造，积极培育评估公证、推介路演、融资担保等专业服务功能，鼓励通过政府收储、协商置换、有偿收回等多种方式盘活更新。三是加大“工改工”支持力度，推广“工业上楼”，满足高端制造产业工业生产、研发需求，打造产研一体化工业楼宇。四是适时出台国有土地授权经营、作价出资（入股）等操作细则，结合国有企业混合所有制改革，推进土地高效依法处置和流转。

（三）全面推行实施产业用地全生命周期管理

一是依托土地出让合同，完善产业用地单产效益评价、使用权退出等机制，将行业类别、公司规模、投资额等纳入土地供后监管评价指标体系，综合监管、动态评估项目建设、环保、投入、产出等各类要素状态。二是深化研究产业用地弹性出让的政策实施细则，健全明确的适应不同企业生命周期的弹性出让政策执行标准，研究设定适当缩短出让单元年限的相关规范。三是明确容积率、投资强度、建筑密度、能耗标准、配套设施占比等准入规定，建立产业用地绩效评估体系，对分割登记、分拆销售等行为严格监管。

（四）构建完善城乡统一的用地市场体系

一是系统总结推广佛山市南海区等地探索的国有土地与集体土地置换经验，推动区块综合开发，满足不同市场主体的发展需要。二是探索建立统一的国有建设用地、集体建设用地地价体系、评估标准，从根本上解决国有与集体土地的权能度量壁垒，为两者进行更大范围内的交换奠定基础。三是结合集体建设用地入市改革，支持鼓励开展“工改工”，进一步深化改革，允许集体建设用地上的产业用房分割转让。

（五）健全综合协同的配套政策

一是加强履约核查，严厉处置工业用地变相炒卖行为。在部分试点和探索的基础上，研究出台项目准入评估、跟踪监管、履约保证金、不动产预登记、建设申报验收、建安成本备案、综合效益评估、诚信管理等方面的实施细则。二是强化部门协调协作力度，提高工业用地供给、供后监管等政策的系统协同性。完善土地流转收益分配机制，优化存量土地退出和再利用的税费奖惩制度。三是鼓励各省市因地制宜出台工业用地管理条例、目录清单。出台明确的容积率、配套设施占比等准入规定，对分割登记、分拆销售等行为加以监管。四是推行提高容积率不补地价、减免交易过程中的行政事业性收费等政策，引导鼓励企业利用存量土地进行合资合作经營。

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）