孔翠芳
近年来,乡村旅游蓬勃发展,成为乡村极具活力和成长性的产业。2012—2019年全国休闲农业和乡村旅游总人次从8亿增长到32亿,营业收入从2400亿元增长到8500亿元,年均增长近20%,直接吸纳就业人数达到1200万。乡村旅游潜力和需求持续释放,对增加农民收入、支撑乡村振兴、促进城乡融合发展具有不可替代的作用。
一、乡村旅游发展面临的三个主要问题
乡村旅游发展亟待提质升级,常常出现“游人多、收入少”现象,2019年休闲农业和乡村旅游占国内总旅游人数的53%,而营业收入仅占比15%。乡村旅游发展效益较低,关键症结在于受到农村土地制度改革约束,主要面临以下三个问题。
(一)用地供应不足、存量空间利用难度大
乡村旅游主要依托乡村丰富但分散的生态文化资源,建设用地需求具有总体分散、局部集中的特征。在现有农村建设用地管理制度下,乡村旅游用地难以得到有效保障。从新增用地看,农村产业用地落地难,2020年的中央一号文件提出,省级制定土地利用年度计划,应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。但由于当前国土空间规划和村庄规划尚未完成,并且各地城镇建设用地指标普遍不足,乡村新增用地指标难以落实。从存量用地看,宅基地统筹利用难,宅基地占农村建设用地的80%以上,由于宅基地改革尚处试点阶段,不同农户对宅基地利用的诉求不同,难以形成相对集中的旅游用地片区。从供地方式看,适应旅游分散开发特征的“点状供地”仍然有限,一些依托农田、林地等乡村景观的旅游配套设施建设难以落地。
(二)投入回收期长,获得金融支持难度大
发展乡村旅游既需要道路和环境整治等间接投入,也需要农房改造和场所建设等直接投入,投资规模较大,但当期收益有限,投资回收期较长。如四川成都郫都区某投资乡村旅游的企业,完成总投资约1.2亿元,开发集观光旅游培训等于一体的乡村田园,但年净利润仅约200万元—500万元,总体收益率不足5%。江西井冈山市拿山镇某民宿项目,企业投入2000万元改造乡村宅院22栋,综合客房入住率和价格计算,实际收益率不足10%。虽然企业投入较大,但由于农村土地、房屋等旅游资源价值评估难、处置难,企业无法以租用的农地农房等资产进行抵押融资,乡村旅游投资多以企业自有资金为主。
(三)合作方式单一,主体间利益联结不紧密
投资主体方面,作为“外来户”,对农村农地农房使用权的预期不稳定,因此,不论是下乡企业还是个人,都普遍希望在付出一笔资金后,长期稳定地持有拟开发资源的使用权,多数地区的下乡企业都按《合同法》规定的20年的最长期限与村集体或个人签订租赁合同,而这一最长期限的规定,也不利于企业扩大投资规模。村集体经济组织和农民方面,由于对外来投资主体缺乏深入了解,并且本地人才缺乏、直接进行旅游开发和经营的能力较弱,其主要诉求是获得相对稳定的租金收益和打工收入。这些合作,都是简单的租赁或雇佣关系,少有股份合作、利润分红分成等更深层更紧密的利益联结。
二、以土地制度改革破解乡村旅游发展瓶颈的三方面探索
(一)以盘活整合存量建设用地拓展乡村旅游发展空间
用好集体经营性建设用地,成都市战旗村早在2010年就通过整合村办企業用地23.6亩,引入旅游企业发展观光旅游。2015年,战旗村又拍卖一宗13.44亩的集体经营性建设用地用于建设旅游酒店。以“三权分置”盘活闲置宅基地,如四川崇州市为出租宅基地的农户颁发“农村宅基地资格权证”,为外来租用主体颁发宅基地使用权证,打消了出租与承租方的顾虑。浙江湖州德清县通过三权分置改革,盘活农村宅基地900多宗,主要用于旅游、文创等产业,出租农户户均每年增收5万多元。开展闲置旧村集中收储开发,浙江丽水松阳县探索将原有空心旧村庄整体征收,把土地和房屋产权转为国有后统一收储,并与外来旅游企业合作开发。
(二)以供地方式创新满足乡村旅游弹性用地需求
点状供地方式,“小”建设带动“大”旅游。德清县莫干山某乡村旅游项目率先探索“点状供地、垂直开发”的方式,将项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地,其中永久性建设用地建多少供多少,剩余部分可以只征不转,旅游项目仅新增建设用地12亩,带动了200多亩林地资源的综合利用。集体土地和国有土地搭配开发,集体和企业各得其所。四川成都大邑县统筹利用集体建设用地并配套部分国有土地进行旅游开发,旅游配套设施利用集体建设用地,既保证了集体租金收益,又降低了企业成本;大规模投入的酒店建设则使用国有建设用地,让企业安心投入。
(三)以拓宽土地权能加大乡村旅游金融支持
丰富集体经营性建设土地和宅基地权能。集体经营性建设用地已具备较为成熟的体系,基本实现了与国有建设用地同权同价,并能够抵押融资。开展宅基地“三权分置”改革的浙江德清、四川崇州等地区,也探索允许闲置宅基地转让、抵押、出租。以保障农村住房财产权为基础开展房屋抵押。德清县制定了《农村住房抵押贷款实施办法》,全县1400多户以农房为抵押物贷款,相关贷款总额超3.5亿元,某民宿旅社租一处农房,以“法人”方式申领不动产权证,并以权证为抵押向农商行申请抵押贷款50余万元。
三、推动乡村旅游高质量发展的建议
《全国乡村产业发展规划(2020—2025年)》要求乡村休闲旅游业优化升级,到2025年实现年接待游客人数超过40亿人次,经营收入超过1.2万亿元的目标。推动乡村旅游高质量发展,必须坚持以习近平总书记关于乡村旅游发展系列重要论述为指导,深入把握和贯彻落实“因地制宜”“美丽经济”“建立利益联动机制”等关键要求。以深化农村土地制度改革为抓手,拓展乡村旅游用地空间,增强金融服务支撑,探索多样化的乡村旅游产业收益分享机制。
(一)加强规划衔接和用地保障,拓展乡村旅游用地空间
加强规划衔接,推动有条件的地方按需编制村庄建设规划,留出乡村旅游发展的弹性空间。在预留乡村新增建设用地中,优先保障乡村旅游发展用地。完善盘活农村存量建设用地政策,将乡村旅游纳入鼓励用地范围,推动存量建设用地跨村整合利用。全面推广点状供地政策。鼓励农村土地综合利用,在不破坏农业生产条件的前提下,积极开发农林用地旅游服务功能。
(二)强化农村土地确权赋能,引入金融服务支持
加快农村资源资产确权登记,拓宽农村抵押物范围,允许依法依规确权颁证的各类农村资源资产设立抵押权能,结合“互联网+金融”等,全面收集开发农村信用信息大数据,搭建政银企对接服务平台,丰富农村金融服务产品,为乡村旅游引入金融“活水”。探索县级土地储备公司和平台公司参与农村相关权益抵押。建立多层次风险分担机制,在农地农房等资源开发利用中,通过引入履约保险,发展融资担保、设立政府风险补偿资金等,降低资金提供方风险压力。
(三)强化土地纽带作用,探索多样化的村企合作开发模式
结合农村“三变”改革,推动集体资产股份量化。推动村集体和村民以土地入股、联合经营等多种方式,与下乡旅游开发主体开展长久合作。在以保底收益保障农民基本生活的前提下,鼓励通过入股分红、利润分成等形成利益共享、风险共担的旅游开发利益共同体。保障村集体代表参与企业有关决策过程,确保村民知情权,切实保护村集体和农民基本权益。
(作者单位:国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心)