国际法视角下的全球海洋环境治理现状与对策研究

林一凡

摘 要：二十一世纪被称为“海洋的世纪”，随着全球化的发展，与以往有所不同的是，对于海洋发展的关注已经不再局限于沿海国家，而是已经扩展到了全球范围内每一个与海洋治理及发展息息相关的国家和地区。自改革开放以来，我国也曾多次出台海洋治理领域的相关政策。近些年来，由于可持续发展理念的不断深化，生态环境受到全球越来越多国家和国际组织的重视，全球海洋环境治理也已渐渐成为全球治理中不容忽视的关键一环。然而，当前的全球海洋环境治理看似已经初步形成了多层级化框架体系，实际上却呈现高度的区域化、碎片化状态。长此以往，必将对多边主义和逆全球化趋势起到推动作用，严重损害发展中国家的相关利益，不利于人类命运共同体和全球治理秩序的构建。因此，在未来的发展过程中，世界各国应遵循海洋命运共同体理念和可持续发展思想，在以联合国为中心的全球治理体系下共同为全球海洋环境治理贡献自己的力量。

关键词：海洋环境;全球治理;海洋命运共同体;可持续发展

一、引言

当今世界正经历着一场百年未有之大变局，各国经济社会发展联系日益密切，全球治理体系和国际秩序变革加速推进。作为当今全球治理和国际秩序的重要组成部分，全球海洋环境治理也随时都处在剧烈的变动之中。目前为止，世界范围内虽然已经形成了以联合国为核心的全球海洋环境治理多层级框架体系，但另一方面，隐藏在其背后的高度区域化、碎片化特征却助长了多边主义和逆全球化等不利于全球化发展的趋势。如放任这种趋势继续发展下去，必将严重损害全球治理秩序，造成严重后果。基于此，理性分析全球海洋环境治理现状，开辟一条能够维护世界各国利益的全球海洋环境治理之路已经成为了现阶段全球治理的重要任务，也是实现海洋命运共同体和可持续发展的必然要求。

二、全球海洋环境概况

众所周知，海洋是地球上生命的起源之地，也是无数生物赖以生存的基础。进入人类社会以来，海洋成为了各个大洲之间进行来往的天然通道，其中蕴藏的丰富的石油、天然气、可燃冰等天然海洋矿物也为人类的生产生活提供了重要资源，海洋中的生物遗传资源还为科学研究提供了丰富的样本和原材料。然而，随着对海洋中未知奥秘的探索，人类的生产生活需求不断提高，对海洋资源的开发和利用日益呈现出无节制的趋势，海洋垃圾倾倒、肆意向海洋中排放污水等行为也渐渐成为常态。这种状态持续多年后，导致了海洋矿产资源枯竭，部分海洋生物遗传资源急剧减少甚至濒临灭绝，海洋环境遭到污染……海洋生态系统遭到严重破坏，已经脆弱不堪。

在这样的国际环境之下，全球海洋生态已然岌岌可危。1982年，第三次联合国海洋法会议通过了《联合国海洋法公约》。《公约》于1994年正式生效，自最初实行至今都是全球海洋治理领域最具权威性的国际立法，并在运行过程中逐步建立起了相应的治理机制，在完善全球海洋治理结构、重新构建国际海洋秩序方面始终起着决定性作用。i 《公约》以海洋环境治理的相关规定及其执行体现了联合国在全球海洋治理中不可动摇的中心地位，也在全世界范围内建立起了一套以联合国为中心的全球海洋环境治理体系，在全球海洋治理中有着举足轻重的地位，素有“海洋宪章”之称。

三、全球海洋环境治理特点

在《联合国海洋法公约》的约束和调整下，经过多年的运行和发展，世界范围内已然形成了以联合国为中心的全球海洋环境治理体系。通过对已有治理体系和实际执行情况的分析，不难发现，当前全球海洋环境治理存在着多层级化、区域化和碎片化的显著特征，这三个特征之间相辅相成，在逻辑上也存在着因果关系和内部关联。

（一）多层级化

多层级治理的思路最初来源于欧盟，后由于其尤为适合海洋治理而被移植到了全球海洋环境治理中来。

在当前的全球海洋环境治理体系中，引发多层级化特征的主要原因和主要表现就是权威来源的多样化，已经不再仅限于政府，也不是通过强制力进行统治，而是基于各个层级主體的认同和利益共识。在这样的多层级化治理体系下，世界上的各个国家和非政府组织都通过利益表达和执行监督成为了全球海洋环境治理的维护者、建设者和重要参与者。ii多层级化的治理体系有利于倾听当前世界各国的利益诉求，增强了各项决策和政策的开放性，从最大程度上维护全球海洋环境整体利益有着至关重要的意义。然而，多层级下的决策治理模式是多样化的，在海洋环境决策模式中，相互调整模式允许各国间的自由博弈，而在海洋环境领域实现相互调整模式容易形成零和博弈，最终造成环境公地。iii

（二）区域化

在前述的多层级化全球海洋治理体系之下，国际海洋环境治理得以有序进行，全球海洋环境也有所改善。但与此同时，在治理体系运行的过程中，每个层级中都会需要一个或几个“引领者”发挥桥梁作用，积极引导该层级中的其他主体进行交流和利益表达，直至作出最终决策。长此以往，随着部分主权国家治理需求的转变和海洋生态系统的特殊性日益显现，全球海洋环境治理也就开始呈现出区域化倾向。iv

在海洋环境治理区域化倾向的影响之下，原本已经形成的以联合国为中心的全球海洋环境治理体系的作用开始变得越来越有限，涉海国际组织和机构在全球海洋治理中的地位也有所下降，总体上造成了海洋治理逆全球化甚至是去全球化的趋势。这与全球化、整体性的海洋治理需求相悖，也将对当前的全球海洋环境治理带来极大的负面影响，导致部分国家尤其是发展中国家的利益诉求得不到应有的保障，南北差距持续扩大，不利于全球治理秩序的构建和维持。

（三）碎片化

1972年，联合国召开人类环境会议，通过了《联合国人类环境宣言》和《人类环境行动计划》，并通过了大量保护海洋环境的多边及双边条约。由此，国际法的社会基础与基本特征从开始便决定了海洋环境治理规则体系的碎片化。

1982年通过的《海洋法公约》通过为海洋环境治理搭建规则框架，创造性地引入了“参考规则”，将其通过前以及通过后的各项海洋环境类条约纳入《海洋法公约》项下的海洋环境治理规则体系之中，共同构成了《海洋法公约》项下海洋环境治理规则体系。作为全球海洋治理的最高权威立法和行动指南，《联合国海洋法公约》虽然对全球海洋治理事务起到了主导作用，但其中所呈现的区分主义立法思路和功能主义管理路径则成为了当今全球海洋治理碎片化倾向的根源。v

在这种缺乏整合治理和协同治理的观念引导下，各国在海洋环境治理问题上开始普遍各行其是。由此，既有的海洋污染治理体系之下出现了多个不同的判定标准，海洋污染治理不及时、不充分，从而导致了海洋环境污染现象日趋严重，海洋生物资源也一直呈现急剧减少的趋势。站在这个角度，全球海洋环境治理体系的碎片化使得海洋治理中原先存在的问题日益严重，甚至恶化，与此同时还引发了一系列新的问题和矛盾。例如，大陆架和专属经济区等制度的出现，诱使许多国家甚至还包括部分非沿海国纷纷向海洋拓展自己的管辖空间，由此导致了国家间由于海洋管辖权引发的争端频发。

四、当前全球海洋环境治理所面临的危机

基于前文所描述的三个特征，在当今瞬息万变的国际社会背景之下，全球海洋环境治理正面临着一场空前的危机。

（一）多中心的海洋治理体系割裂了全球海洋生态的一体性

由于当前全球海洋治理的碎片化倾向日益明显，不同海域附近的国家纷纷建立起不同的海洋治理制度，全球范围内的各大海洋保护区也分散在不同的海域中。vi然而，海洋具有天然的流动性和一体性，海洋边界也就因此呈现模糊性特点。如此多中心的治理体系严重割裂了全球海洋生态的一体性，还会反过来继续推动全球海洋治理的碎片化趋势愈演愈烈，最终严重影响海洋资源开采、渔业捕捞等相关活动的正常开展。

除了前述对海洋生态环境的消极影响，多中心的海洋治理体系还会使得非传统海洋安全问题越来越严峻。当前，在世界各国的共同努力下，海洋传统安全所面临的威胁已经明显减少，但海洋非传统安全所面临的威胁却呈现出增加的趋势。例如为消除索马里海盗活动的威胁，全球每年大约都会耗费近200亿的成本;vii而为了监督成员国之间的人口贩运活动，联合国还与世界海关组织联合推出了《集装箱管制计划》，并结合《联合国打击跨国有组织犯罪公约》进行相关监督工作。然而由于缺乏执行和监督机制，所能起到的作用也是十分有限的。因此，多中心的海洋治理体系的消极影响还需通过多国政府统一联合建立起多边协调机制才能得以消除。

（二）区域治理体系间存在重叠和空白区域

众所周知，当前全球海洋治理体系是由以《海洋法公约》为核心的相关国际法组成。不可否认，这一治理体系为各国开发利用海洋以及和平解决海洋争端提供了重要的依据，为维护国际海洋秩序奠定了基础。但随着时代的发展与进步，现行海洋治理体系的滞后性和有限性逐步暴露出来，导致海洋治理责任赤字不断增大。当前，全球海洋治理的各个主体为了抢占在国际海洋规制制订中的话语权，会不断主张新的海洋管辖权并有扩张趋势。而这样的趋势则往往会导致不同的区域治理体系建存在重叠和空白区域。

对于重叠区域而言，各个区域治理体系下的海洋环境污染判定标准不尽相同，此处的海洋环境治理也就面临着标准划定甚至是法律选择的问题，如果协商不成，则只能申请仲裁，大大提高了治理体系的运行成本。而对于空白区域而言，科学技术的发展导致全球海洋治理疆域不断扩 大，从而产生诸多原本不存在或没有暴露出来的问题，因此，现有的治理体系无法有效应对这些新情况与新变化。没有特定主体对其行使管辖权，在当前各国旺盛的海洋资源需求下，这里的海洋资源既有可能会由于人们的过度开发利用走向匮乏，海洋生态系统也将变得脆弱不堪，引发“公地悲剧”。viii尽管近年来联合国国际海底管理局连续出台了多项规章以细化国际海底区域内的勘探活动与环境保护问题，但是随着人类在深海内活动的日渐频繁与深入，特别是未来进入商业开发阶段后，新的纠纷也会随之不断凸显起来。因此也就需要制定新的规则来规范深海开发活动，尤其是作为个体的深海矿区勘探开发专属权利与作为公共产品的公海自由之间的边界更需要加以明确界定。ix

（三）发达国家与发展中国家间的利益冲突日趋明显

当今世界虽然经济社会发展速度整体较快，但发达国家和发展中国家的经济发展水平却依然有着较大差距。在全球海洋环境治理体系中，由经济发展不平衡所引发的南北利益冲突则尤为明显。

发达国家为了维持本国公民日益增长的物质需求和生产需求，通常主张走大力开发开采的海洋治理路线，使海洋中现存的资源物尽其用，而对于海洋资源的可持续发展理念却通常为其所掩盖。发展中国家则有所不同，由于经济社会发展水平低于发达国家，发展中国家（尤其是最近几年正行走在高速发展道路上的发展中国家）通常会在对海洋资源进行开发利用的同时引入可持续发展理念，认真衡量经济发展和环境保护之间的利弊关系，在保障海洋环境和资源不受侵害的同时发展经济。由于发展理念的不同，发达国家和发展中国家在海洋环境保护相关的表决和决策中往往会有明显的利益冲突，从而产生较大的分歧。而发展中国家在国际社会的话语权往往又不及发达国家，因此相关利益时常遭到损害，这也在背后默默促成了单边主义和逆全球化趋势。

五、新时期全球海洋环境治理的建议与中国选择

自《海洋法公约》搭建了海洋环境治理框架以来，海洋环境治理规则体系不断发展完善。虽然在实施过程中随着海洋治理国际大环境的发展变化显现出了各种矛盾与不足，但也依然在全球海洋环境治理中发挥了不可替代的作用，并有望成为改变当今国际秩序及构建新型国际格局的契机。x作为一个负责任的大国，也作为一个将海洋视为重要发展契机的国家，我国多年来积极参与《海洋法公约》项下海洋环境治理规则体系的演进过程，参与相关规则的制定，坚定维护中国利益，输出中国话语。

（一）遵循海洋命运共同体理念共建全球海洋治理体系

2019年4月23日，习近平总书记首次提出的海洋命运共同体理念，为全球海洋生态环境治理体系的建构提供了一条全新的思路。

海洋是地球物种多样性和生态系统的重要来源。然而，近些年来，随着人類活动的增加，无节制的开发利用、肆意倾倒垃圾、排放废水等行为早已屡见不鲜，也引发了海洋生态环境恶化，海洋生物遗传资源锐减等恶果，为人类的生活也带来了严重的影响。全球海洋问题的频发以及相关事件的多国关联性不断提醒着我们，遵循海洋命运共同体理念共建全球海洋环境治理体系已经刻不容缓。

众所周知，现行的国际海洋秩序主要是由话语权较强的西方发达国家塑造的，而经济发展相对落后的发展中国家在相关国际事务中的话语权不足，且时常处于“失语”状态。而若世界各国秉承海洋命运共同体理念共同建立起统一的全球海洋环境治理体系，那么这一体系在日后就将为发展中国家提供一个绝佳的利益表达平台，起码可以减少发展中国家在国际谈判中的利益损失。其次，海洋命运共同体可以帮助各国树立起统一的意识形态，增强人们思想的包容性，以最大限度接受来自不同文明的多元思想，有效避免和解决由海洋环境治理引发的国家间冲突和国际争端。最后，海洋命运共同体理念会使得可持续发展原则深入人心，也會为海洋资源的合理开发与保护奠定国际基础。

（二）发挥涉海国际组织在全球海洋环境治理中的柔性作用

正如前文中所提到的，当前全球海洋环境治理体系的区域化和碎片化导致海洋治理的统一性被割裂，也削弱了联合国等国际组织在全球海洋环境治理中的作用。那么，为了扭转这一局面，也为了阻挡逆全球化趋势的发展，就应发挥涉海国际组织和机构在全球海洋环境治理中的柔性作用。

结合目前的司法实践，在国际海洋治理相关事务中发挥主导作用的依旧是联合国，而其他涉海国际组织由于没有颁布权威性法规，发挥的作用却微乎其微。因此，为了从多个方面和多个角度约束世界各国的海洋开发与利用行为，保护全球海洋生态，应加快推进涉海国际组织的立法进程，xii通过权威立法或监督执行的方式，与《联合国海洋法公约》互相配合，使得涉海国际组织在全球海洋治理体系中充分发挥自身的柔性作用，成为联合国的辅助，共同推动构建全球统一的海洋环境治理体系。在这个过程中不断摸索，完善全球海洋生态环境治理与区域海洋生态环境治理的关联体系，形成联合国—国际组织—“区域海”国家的全球海洋环境治理新格局，同时也将主权国家、区域国际组织、区域海洋环境治理委员会等进行行动整合，构建统一的秩序价值，建立上下贯通的治理逻辑体系。

（三）加强区域间的合作与交流，共建“全球性与区域性融合”的全球治理规则

自进入二十一世纪以来，我国的经济发展一路高歌猛进，却也一直面临着复杂的海洋争端。 在海洋环境治理层面，由于复杂的海洋争端，中国与周边国家开展的海洋环境治理合作也远远少于世界其他海域。究其原因，还是由于在区域化的现代海洋治理中，各个参与主体关注的更多还是本区域内的“海洋共同体”利益，而海洋环境全球治理则要求关注世界各国的海洋整体利益，希望形成全球合作的理念。

当前，全球化浪潮推动着世界各国在政治、经济、社会等方面纷纷朝着区域化方向发展。全球治理机制下的海洋生态环境治理区域化有利于稳固全球治理体系的多层级机制，但现实多元利益的冲突、区域治理能力的不对称等因素造成了区域化过程中的治理效果的缺失，未来必将对基于整体性理论下全球海洋生态环境治理体系的构建产生一定影响。然而，在区域化治理中，不同区域内部所形成的治理规则可能不尽相同，甚至大相径庭，更谈不上融合成为全球统一的治理规则。

因此，这也就要求不同区域间加强合作与交流，保障不同利益主体的参与度，不能削弱任何区域参与交流合作的积极性，秉承海洋命运共同体理念，坚持可持续发展原则，从海洋环境规则的针对性和动态性出发，把握当前海洋活动鲜明的国际性特征，准确理解全球和区域治理的关联性，精准把握彼此间的支撑动力、重点领域、基本原则、互动关系等问题，构建全球海洋生态环境治理和区域海洋生态环境治理的联动性治理架构，建立全球整体海洋环境利益高于个体、区域海洋环境利益的治理逻辑，通力合作，各尽其能，争取早日建成一套“全球性与区域性融合”的全球治理规则。xiii

六、结语

随着综合国力的不断增强，国际视野不断开阔，中国在全球海洋环境治理事务中不断贡献着独到的中国智慧，在国际舞台上已经有了一席之地，也充分展现了负责任大国的形象。在今后的全球海洋环境治理事务中，中国应当继续秉承海洋命运共同体理念，坚持可持续发展原则，加强同世界各国的交流与合作，扭转逆全球化和单边主义趋势，为全球海洋环境治理继续贡献自己的力量，与世界各国共同维护全球海洋生态健康发展。

参考文献：

i 全永波：《全球海洋生态多层级治理：现实困境与未来走向》，载《政法论丛》2019年第3期。

ii 张卫彬、朱永倩：《海洋命运共同体视域下全球海洋生态环境治理体系建构》，载《太平洋学报》2020年第5期。

iii 全永波：《全球海洋生态环境多层级治理：现实困境与未来走向》，载《政法丛》2019年第3期。

iv 全永波：《全球海洋生态环境治理的区域化演进与对策》，载《太平洋学报》2020年第5期。

v 郑志华、宋小艺：《全球海洋治理碎片化的挑战与应因之道》，载《国际社会科学杂志（中文版）》2020年第1期。

vi 唐刚：《人类命运共同体理念融入全球海洋治理体系变革的思考》，载《南海学刊》2021年第1期。

vii 郑志华、宋小艺：《全球海洋治理碎片化的挑战与应因之道》，载《国际社会科学杂志（中文版）》2020年第1期。

viii 方瑞安、张磊：《“公地悲剧”理论视角下的全球海洋环境治理》，载《中国海商法研究》2020年第4期。

ix 叶泉：《论全球海洋治理体系变革的中国角色与实现路径》，载《国际观察》2020年第5期。

x 周江，徐若思：《《联合国海洋法公约》项下海洋环境治理规则体系演变及中国应对》，载《中国海商法研究》2022年第33期。

xi 张卫彬、朱永倩：《海洋命运共同体视域下全球海洋生态环境治理体系建构》，载《太平洋学报》2020年第5期。

xii 郑志华、宋小艺：《全球海洋治理碎片化的挑战与应因之道》，载《国际社会科学杂志（中文版）》2020年第1期。

xiii 全永波：《全球海洋生态环境治理的区域化演进与对策》，载《太平洋学报》2020年第5期。