PPP模式下公租房项目风险评价研究

[ 作者简介 ]

蒋万兴，男，广西灵川人，桂林市叠彩房产管理处，中级经济师，本科，研究方向：建筑与房地产经济。

[ 摘要 ]

随着当前人口的不断增长和城市化进度的推进，百姓可居住用地正受到威胁，诱发住房价格涨幅超过中低收入群体的可承受水平，如何建立好中低收入群体的住房保障体系也逐渐受到国家注意，其中公租房是为了帮助解决收入不满足廉租房标准而又无法承担经济适用房的中低收入群体的窘境。然而由于我国的公租房建设处于起步阶段，在融资和施工建设效率等方面存在不足，引入PPP模式不仅可以有效解决公租房项目融资困难，同时还能促进政府部门结合社会资本先进的项目建设管理经验进行PPP模式公租房项目管理。但是由于PPP模式公租房项目实践案例少，导致风险管理经验较少，风险因素认识、风险评价方法都有所欠缺，因此有必要对PPP模式公租房项目的风险评价进行研究。

[ 关键词 ]

PPP模式;公租房;风险评价

中图分类号：F29

文献标识码：A

DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.08.007

1    绪论

1.1  研究背景

1.1.1  公租房建设与发展

自2010年《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》出台以来，中国公共租赁住房一直处于蓬勃发展的阶段。2016年国务院发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，进一步提出“推进公租房货币化”;截止2019年底，公共租赁住房能够满足3800多万中低收入人群的住房需求，同时有关数据显示近2200万中低收入人群领到了公共租赁住房租金补贴。我国对于公共租赁住房的建设制定了目标，在“十二五”期间建成保障房 3 600 万套，建设规模大约是过去 10 年保障房总和的两倍，建成后我国保障房的覆盖率将达到 20%。在当今经济快速发展的时代，解决好人民的居住问题成为重中之重，这其中公租房扮演了一个重要角色。

然而伴随着公租房在我国的推广实施，在实际操作中也显现出一些问题，亟待解决。

1.1.1.1  融资成本高。现有融资模式以政府财政划拨为主要来源，社会资本在其中的占比低，通常政府还给予一定的补贴来保障公积金项目的正常运营，具体来讲，由地方政府下设地方保障性住房公司向银行借款进行建设，以地方政府财政资金还款或者担保[1]。

1.1.1.2  资金回收慢。回收土地成本和建筑安装费用越早，越有利于项目的资金周转，然而项目流入资金的唯一来源——租金却备受限制。首先公租房主要面向城镇中等偏下收入住房困难群众和无房有固定职业的务工人员，考虑到受众人群的经济承受能力，租金较低。其次公租房作为一项惠民政策受到政府的监管和要求，租金更不能超出标准范围。最后公租房从2010年起步到如今已有十年之余，普及和发展的速度缓慢，受多种客观因素干扰租金回收不稳定，回收社会资本也只能望而却步，难度较大[2]。

1.1.1.3  效率不足。对于普通民众来说，申请公租房的条件多，对于个人房产、工作和收入都有限制，审核条件严格，要经过“三级评审，两次公示”，申请难度较高，等待时间较长。对于政府部分来说，从资格审查、摇号选房和签约入住涉及的程序和部门较多， 很容易造成办事效率低下和安排事务冗杂。通过以上分析可知，公租房政策的落实对于普通民众和政府而言都是一个不小的考验。

1.1.2  PPP模式应用

PPP模式全称Public-Private-Partnership，指的是在公共基础设施方面，政府和社会资本采取合作，共同参与到项目全寿命周期管理中的模式。根据财政部对PPP模式的要求，首先PPP模式公租房项目中政府必须持有一定量的股份，就目前而言政府部门持有的股份数占少数，其次，是既然是公私合营，私人部门必须包括运营部分。PPP模式在概念上有广义与狭义之分，而广义PPP模式在表现形式上又可细分为BOO、BOT、BTO等。

1.2  研究意义

当前学者对PPP模式下的公租房项目的研究主要集中于融资、项目可行性和风险管理等方面，没有对项目风险评价进行深入探讨。目前PPP模式公租房仅处于试点阶段，但是其所具有的融资成本低、风险共担和工作效率高等优势不可忽视，同样PPP模式在本土化过程中也会存在一定风险，建立全面的风险评价模型不仅有利于政府和社会资本在风险评价时有据可循，同时对于PPP模式公租房项目长期发展有利，具体表现如下。

1.2.1  促进项目资金链的良性循环

PPP模式通过引进社会资本减轻了政府部门融资压力，同时也保障了双方的利益分配，使得资源配置效率提高。在项目前期，社会资本的加入减少了政府进行项目开发的启动压力，社会部门竞争式上岗保证了项目建设质量，政府部门有效的监督管理也提升了资金的使用效率，项目的资金回收效率提升促进了资金链的良性循环，解决了公租房融资过分依赖政府部门的缺点。

1.2.2  建设效率和建设质量得到保障

社会资本拥有的先进技术促使项目建设质量得到保障的同时降低了建设成本，進一步缩短了建设周期时长，能够在有限时间内保证满足质量要求的新增公租房产量，这对于公租房“僧多粥少”的现状具有积极作用。

1.2.3  项目管理统筹更加合理

社会资本对于公租房的建设相对于政府部门更具有经验，管理的结构和层次也更加科学合理。社会资本在提供有效的管理措施的同时，政府部门也发挥了自己监管者的职责，保证了项目的权责分明，更有利于后期项目交付中产生的矛盾冲突解决。

2     PPP模式公租房项目风险识别

2.1  PPP模式公租房风险识别方法的选择

风险识别方法经过国内外学者长期实践发展到现在已经十分丰富，风险识别定性分析法是指根据风险危害性因素的发生可能性和造成损失的严重性进行评价，具体包括SWOT分析法和德尔菲法等。

一般的风险识别方法不能全面细致地分析风险因素，因此结合对工作分解法、德尔菲法、专家打分法等识别方法的分析与筛选，本文选择了WBS-RBS综合风险分析法。

WBS-RBS综合风险分析法的适用性体现如下。

2.1.1  WBS分析法可以对项目进行阶段分解，便于进行项目阶段性风险分析。在项目运营的各个阶段还会有不同类型的风险出现，WBS分析法针对工程项目过程的分解有利于我们了解各个阶段可能出现的风险因素，把握每个阶段的风险特征。

2.1.2  RBS分析法可以对风险进行层次分析。通过上文对PPP模式公租房项目几个主要的风险来源分析，RBS分析法可以对这几个主要风险来源进行层次分解，在分解过程中尽可能细致，确保风险因素不遗漏。本文RBS分析法是基于WBS分析的基础上进行，故在分解过程中可结合已经分解得到的过程结构进行更深层次分解，提升了本项目的风险因素分析识别的全面性[3]。

2.1.3  WBS-RBS分析法在工程项目管理中适用性程度高。WBS-RBS综合风险分析法在工程项目管理过程中应用的普遍性强，对于风险因素识别的全面性和准确性有保障，应用于PPP模式具有可行性[4]。

2.2  基于WBS-RBS分析法的PPP模式公租房项目风险识别矩阵分析项目准备阶段

在项目准备阶段主要有项目的可行性研究、项目的招投标以及签订合作协议书，在该阶段风险因素比较多[5]。政府首先会结合当地对公租房的需求以及PPP模式在当地公租房项目应用进行可行性分析，然后进行项目的招投票以及选择合适的私人部门签订合作[6]。在这个过程中如果政府可行性研究不够深入会导致私人合作部门选择不当，项目的成本、技术和质量都不会得到保障，同时在合作管理过程中也会因为合作过程中部分信息不流通或是双方在签订合同过程中意见不一致造成严重的后果[7]。

2.2.1  项目融资阶段

项目融资阶段主要围绕融资制定计划并签订相关协议，这个阶段主要产生金融方面的风险。PPP模式公租房项目虽然融通资金成本较低，但是存在项目规模较大、建设周期长和资金回收期限长，这导致项目融资过程中不能够筹集到足够资金维持项目运营、通货膨胀和利率方面的风险，而私人部门更会因为融资协议中的不利条款降低项目合作的信心[8]。

2.2.2  项目建设阶段

项目建设阶段政府主要对私人部门的施工进行监理，主要涉及工程质量方面的风险因素。在项目建设前期，如果政府部门选择社会资本合作部门不当，项目的质量、建设成本和技术方面都难以保障，甚至会与合同条件相冲突[9]。

2.2.3  项目运营阶段

项目运营阶段主要受政策方面的影响，项目的转移、运营和移交都受到政策调整带来的风险。公租房项目的本质是政府公益性质的项目，对项目的质量有一定的要求，随着公租房项目的推广和政府与私人部门合作经验的提升，对于公租房项目要求会有一定的提升，由于项目建设期长，难免会出现不可抗力导致项目验收的标准提高，进而使政府和私人部门就项目的运营产生冲突[10]。

2.3  PPP模式公租房项目风险因素清单

基于上文WBS-RBS分析法的风险识别矩阵的分析，按照项目的四个阶段进行风险因素的归纳整理建立PPP模式公租房项目风险因素清单。

3    案例分析

贵州省遵义市余庆县存量公租房 PPP 项目包括公租房 11 个子项目，公租房132878.01 m2、配套物业出租 16235.57 m2、停车场16567.91 m2，共计 280 个停车位。专家对整个项目进行评估，资产达到了30 000万以上。该县人民政府与建设局决定采用转让—运营—移交模式进行建设，对于私人合作部门采用公开招标的方式，以促进投标方公平竞争，提升项目建设质量和施工效率。在项目建设运营期间，政府部门给予私人部门一定的合法权利，并且成立临时联合项目管理公司，在合同有效期内联合管理公司严守条款约定，承担相关建设管理责任。合作期结束，项目验收合格即可完成权利转移，完全由政府部门接手该项目。本项目的建设周期较长，需要分期进行，总时间跨度为15年，对于承包PPP模式公租房项目的私人部门提出了严格要求。本项目中政府部门由一个当地公司作为出资代表，经过公私双方协商，其中私人部门融资达到5000万，在项目总股份占比达到80%，同时政府部门融资达1200万元，占据剩余20%。

通过相关模型计算得出风险概率在55%，也就是说本项目发生风险的概率为50%～60%，为中等风险，需要加强对本项目建设阶段和运营阶段的风险管理。

4    结论与展望

4.1  结论

PPP模式公租房作为一项新兴的惠民政策在实施过程中阻碍不断，由于国内目前缺乏相关案例的风险管理经验，PPP模式公租房发展也不顺利。结合国外PPP模式公租房发展经验和国内PPP模式公租房发展现状，本文对PPP模式公租房风险管理相关理论进行研究，对多种风险评价方法进行了抉择，选择了最契合PPP模式公租房项目的CIM-AHP综合风险分析法构建评价模型，并通过了实际案例验证。

4.1.1  PPP模式公租房项目风险具有多样性、层次性和相关性的特征，在进行相关风险管理研究时需结合风险特征选择合适的方法。不同类型风险识别或评价方法可以进行结合，对于风险评价结果的全面性和准确性有提升。

4.1.2  本文創新应用WBS-RBS综合风险分析法对PPP模式公租房进行风险识别，将PPP模式公租房按工作结构和风险层次进行分解，将项目划分为准备、融资、建设和运营四个阶段，分解出15种风险因素。

4.1.3  结合了 CIM模型与AHP分析法，较全面地考虑了PPP模式公租房中的复杂风险因素，提高了风险评价的准确度和风险管理效率。通过对贵州省遵义市余庆县存量公租房 PPP 项目的实证分析，进一步表明该方法有效可行，能为PPP模式公租房的风险评价工作提供借鉴和参考。

4.2  展望

由于当前国内的PPP模式公租房处于起步阶段，项目风险管理相关案例较少，对于风险识别和风险评价尚处于摸索阶段，理论基础不扎实。在本文进行构建风险因素清单的过程中存在遗漏风险因素的可能，因此在未来PPP模式公租房风险管理研究中对于风险因素要进行更全面的整理，同时在未来对于PPP模式公租房应当建立一个具有可操作性的风险管理系统并且培养具有PPP模式管理经验的从业人员。

参考文献

[1]王文.PPP项目风险管理研究[J]. 四川水泥，2019（05）： 190，325.

[2]张峥愈，马亮，吴松华，刘扬.PPP项目的风险识别与分担[J].经营与管理，2019（01）：102-104.

[3]管红兵.基于效用理论在公租房PPP建设项目中的公私双方风险分担研究[J]. 攀枝花学院学报，2019（02）： 9-13.

[4]韩立红，李娜，张晓蓉，彭龙镖.城市地下综合管廊PPP项目投资风险评价——基于OWA-模糊灰色聚类评价方法[J]. 青岛理工大学学报，2018（03）：109-115.

[5]贾帅令，李玉彤，陈旭，李静.基于“AHP&FCE模型”PPP养老项目的风险评价研究[J]. 金融经济，2017（20）：71-73.