新职业教育法的修法背景、立法分析与执法期待

[摘要]新修订的职业教育法为我国现代职业教育高质量发展提供了根本法律保障。比较1996版职业教育法和2022版职业教育法的异同，从修法、立法、执法视角进行深入研读分析，具有重要意义。从修法背景来看，增强适用性是提出修法的主要原因，吸纳各方意见是全面修法的主要方式;从立法视角来看，新法有法律地位提升、类型地位确立、发展目标明确、法律保障增强四大重要突破，以及职业教育管理体制仍不够清晰、国家资历框架构建仍不够明晰、职业教育研究仍不够重视、行业企业主体作用仍不够彰显四大现实局限;从执法角度来看，一是全员学法、营造法治环境，二是严格执法、执法守法并重，三是加强督法、严格执法监督检查，四是完善修法、形成定期修法机制。

[关键词]职业教育法;高质量发展;教育类型;现代职业教育体系

[作者简介]彭振宇（1972- ），男，湖南永顺人，武汉职业技术学院社会职业与职业教育研究院副院长，教授。（湖北  武汉  430074）

[基金项目]本文系2017年湖北省教育厅委托项目“湖北省‘3+2专本联合培养本科层次技术技能人才（高职段）实现路径研究”（项目编号：2017549，项目主持人：彭振宇）和2022年中华职业教育社第一届黄炎培职业教育思想研究规划重点课题“新时代黄炎培职业教育思想传承与创新研究”（课题编号：ZJS2022ZD54，课题主持人：彭振宇）的研究成果。

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2022）15-0018-07

在我国，法律概念有广义和狭义之分。从广义上来看，我国现行法律體系包括宪法、部门法、行政法规、地方法规、规章五个层级的内容。这五个层级的书面文件具有不同的立法机构、立法程序和法律效力，五个层级的法律效力宪法最高，依次递减。广义上他们都可以称为法律。狭义的法律概念，仅指由国家立法机关制定的法律。截至2022年4月20日，我国现行法律（狭义）共292件①。职业教育法属于我国现行97件行政法之一。比较1996版职业教育法（简称旧法）和2022版职业教育法（简称新法）的异同，从修法、立法、执法视角进行深入研读分析，对于宣传贯彻落实新法，推进我国职业教育事业改革发展，构建现代职业教育体系，促进职业教育高质量发展，建设技能型社会具有重要意义。

一、修法背景：旧法修订的原因和方式

回顾这次修法的历史过程，如果从1996年算起，经历了26年时间，即使从2008年提出修法动议算起，也经历了14年的时间。旧法是在我国整体上从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程背景下推出的，首先要解决的是职业教育立法有没有的问题。新法是在我国经济社会发展整体进入高质量发展新时代、职业教育发展进入类型教育定位新时期的背景下修订的，要解决的是职业教育如何高质量发展，也就是发展好不好的问题。由于时代背景的差异，新法在法条内容上做出若干重大调整。除了原封不动地保留旧法第五条之外，其他法条均通过增、删、改的方式进行了大幅修订。从旧法的五章四十条3400余字，到新法的八章六十九条10000余字，新增三章二十九条，篇幅增加了近3倍，显示出修订力度大、突破点多、创新性强的特点，很多提法属于首次进入法条，具有鲜明的时代特色。综观新法自身漫长的修法历程，可从为何修法、如何修法两个维度进行梳理。

（一）为何修法：为增强适用性提出修法

1.经济社会发展环境发生显著变化是修法外因。众所周知，自1949年新中国成立以来，我国经济社会发展经历了巨大变化：从新中国成立之初的一穷二白，到改革开放前初步建立起具有社会主义特色的工业生产体系，再到改革开放之后经济结构、产业结构、生产生活方式等的深刻变革。与此相伴，作为与经济社会发展紧密相关的教育类型，我国职业教育的发展方向和政策定位也发生了深刻变化。特别是党的十八大以后，党和国家高度重视职业教育发展，习近平总书记先后20余次对职业教育工作作出重要指示批示，指导支持职业教育平稳健康发展。2021年4月，全国职业教育大会召开，习近平总书记作出重要指示，指出“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为”，为职业教育未来发展指明了方向。当前，面对新一轮科技和工业革命的到来以及复杂的国内外局势，我国的现代化、工业化进程到了一个关键时期。这相应地就要求职业教育不断深化改革，逐步实现高质量发展。在这种背景下，旧法相关内容已经越来越不适应新形势新需求，客观上迫切需要跟上时代步伐，及时修订完善。

2.职业教育自身实践快速发展变化是修法内因。历史和国别研究表明，从职业教育治理的视角来看，世界各国职业教育发展大都经历了从无到有、从自发到自觉、从法制到法治、从自卑到自信的发展过程，我国职业教育也不例外。如果以近代洋务运动时期新兴实业学堂（1866年中国近代官办第一所高等实业学堂——福建船政学堂创立）作为中国职业教育的发轫和分水岭，我国职业教育经历了一个漫长的前学科自发发展阶段（从神农尝百草到四民分业，从鲁班、墨子到梦溪笔谈、天工开物），一直到1917年黄炎培先生联合48位社会各界知名人士创立中华职业教育社，标志着职业教育从自发转向自觉，开启了职业教育进入制度化治理的新起点，“职业教育”这一新名词开始登上历史舞台并焕发出勃勃生机。职业教育（实业教育）在晚清政府参照日本学制推出的壬寅学制、癸卯学制中，逐渐从传统的工匠授徒方式转向学校职业教育方式，管理方式也从民间自发形成的行规行约逐步向政府统筹管理的方式转变。

新中国成立后，职业教育称谓一度消失，代之以“技术教育”，但是作为一种教育层次（中专），职业教育始终存在。改革开放以后，在国家大力发展职业教育的过程中，中等职业教育迅速恢复并快速发展，高等（专科）职业教育逐步兴起，职业教育发展很快进入“黄金十年”②，迫切需要一部专门的法律来指导实践。1982年版的宪法第十九条明确了“职业教育”为此类教育的法定称谓。1996年旧法颁行实施，标志着我国职业教育进入法制化发展轨道，职业教育发展从此有法可依。1999年后，伴随着大学扩招，高等职业教育进入大发展时期，经过20余年的实践和理论探索，职业教育逐步从层次走向类型。以2019年《国家职业教育改革实施方案》印发为标志，职业教育开始步入以类型化发展为显著特征的新阶段，旧法已经越来越不适应快速发展的职业教育实践。

3.旧法司法适用性不足不利于执行是修法的客观要求。从司法实践来看，旧法明显落后于时代，亟须修改调整。第一，旧法中没有专门的章节规定法律责任。旧法中仅有两条有关法律责任的表述，分别是第二十九条和第三十九条。在出现违法行为时，并没有对相关违法责任主体和行为的处罚条款，不利于司法执行。例如，旧法第二十九条“企业未按本法第二十条的规定实施职业教育的，县级以上地方人民政府应当责令改正;拒不改正的，可以收取企业应当承担的职业教育经费，用于本地区的职业教育”，旧法第三十九条“在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚”，均使用“应当”“可以”，但如果出现违法行为，对于是否承担法律责任、如何处罚、处罚到何种程度等并没有明确规定。第三，旧法的司法实践表明司法适用性不足。有学者通过中国裁判文书网对旧法相关司法文书进行了深入研究，结果显示，与其他法律文书动辄几千份的司法文书相比，与旧法相关的司法适用案件文书仅有270份，剔除不相关案例，仅有183份样本文书可供研究。研究结论表明，旧法的“司法适用性较低、法律地位较低、法律与职业教育发展不协调”③。这些都从客观上反映了修法的迫切性和必要性。

（二）如何修法：吸纳各方意见全面修法

首先是关于谁牵头修法的问题。有人认为应该由法律部门，即全国人大法工委牵头修法;有人认为应该由职业教育主管部门，即教育部或人社部牵头修法。实际上，按照立法法第七条有关规定，全国人大及其常务委员会为我国法定国家立法机关，行使国家立法权。职业教育法属于行政法范畴，理应由全国人大及其常委会委托国务院教育行政部门牵头修法。但这并不妨碍相关机构（部门）或人员参与到修法工作中来，也不妨碍修订草案吸收各方面意见。

其次是关于怎么修改的問题。在长期的修法过程中，曾经有小改、中改、大改的争论。结果表明，无论是从结构、篇幅，还是从内容来看，此次修法都是名副其实的大改，许多新提法、新概念、新规定都是首次纳入法条。客观来说，尽管新法还不够理想，但是从新法出台的具体内容以及各方的反应来看，可以说新法已经比较充分地吸纳了各方意见，反映了新时代新要求，为职业教育高质量发展提供了更为充分的法律保障和法律依据，符合当前职业教育的发展实际。在党的二十大召开前夕出台，时机也是合适的。

二、立法分析：新法的重大突破与未来的完善空间

从立法的视角观察，新法体现了新时代背景下我国职业教育治理逻辑从法制化到法治化的深刻变化，具有重大历史和现实意义。新法颁行以来，社会上各种解读文本非常之多，由于缺乏权威的法律解释，因此对于新法相关内容的理解还处于见仁见智的状态。笔者综合研读后认为，从立法视角看，新法取得了重大突破，但同时也仍有继续完善的空间。

（一）重大突破

1.法律地位提升。新法第一条与旧法第一条有一个显著的变化就是立法目的和立法依据有所调整。旧法第一条是“为了实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设，根据教育法和劳动法，制定本法”。新法第一条则调整为“为了推动职业教育高质量发展，提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设，根据宪法，制定本法”。从立法目的来说，新法突出了“推动职业教育高质量发展”和就业导向，明确指出为了“促进就业创业”，在服务国家战略方面，强调了“教育强国、人力资源强国、技能型社会”三个国家战略，体现了职业教育在其中的重要地位和作用。从立法依据来说，旧法是依据教育法、劳动法，新法则明确规定是根据宪法。这不仅提升了新法的法律地位，体现了党和国家对职业教育的高度重视，还充分说明了职业教育在教育体系中的特殊性，为职业教育自身作为类型教育的健康发展提供了法律依据和保障。这种特殊性一方面体现在职业教育自身在社会实践中的复杂性和跨界性;另一方面反映了职业教育在整个学科体系中的应有地位，有利于促进职业教育学科建设。

2.类型地位确立。《国家职业教育改革实施方案》开宗明义，第一句话就指出：“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”新法第三条明确规定“职业教育与普通教育是不同教育类型，具有同等重要地位，是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要途径”。前者为政策文本，后者为法律文本。比较二者差异，法律代表的是一种制度规定，具有管根本、管长远的特点，而政策具有阶段性、动态性特征，具有某种程度的不确定性。这是我国历史上第一次以法律的形式确立职业教育作为类型教育的定位，具有划时代的重大意义。这意味着职业教育的类型特征和定位得到法律认可，成为法律规定，必须遵照执行。当然，鉴于现实国情，这一规定如何在现实中得到充分体现，如何做到职业教育与普通教育并重，科学配置资源，还需要一个逐步推进的发展过程。

3.发展目标明确。新法总则中对于此次修法的目的、立法依据、职业教育定义、现代职业教育体系内涵、职业教育基本原则、职业教育管理体制、职业教育办学方式涉及职业教育是什么、为什么、怎么办等重大问题给出了清晰的法律规定。这一方面反映了职业教育界的长期研究成果被充分吸纳，另一方面也对职业教育实践中长期存有争议的问题给予了理性回答，是符合国家当前实际情况的法律表达，体现了实事求是的科学精神。归纳为一句话就是，在职业教育高质量发展的新时代背景下，新法的主要目的就是推动形成具有中国特色的现代职业教育体系，更好地服务教育强国、人力资源强国、技能型社会建设等国家发展目标，办人民满意的职业教育。对于如何体现和形成中国特色，把中国特色内涵具体化，可能是职业教育战线和全社会未来需要共同努力的重点方向。

4.法律保障增强。新法与旧法相比，法律保障明显增强。比较旧法第四章“职业教育的保障条件”（共九条）和新法第六章“职业教育的保障”（共十三条），不仅法条数目和篇幅增加，而且法条内容更具体明确，保障力度明显加大。例如，关于生均经费标准和教育附加费使用，旧法第二十七条只规定省级政府应当制定本地区相应标准并足额拨付，任何组织个人不得挪用、克扣;第三十条规定教育附加费可以按一定比例用于职业教育。新法则明显加大力度，第五十四条规定职业学校举办者不仅应当制定生均经费标准或公用经费标准，还明确要求按时、足额拨付，不断改善办学条件，不得以学费、社会服务收入冲抵生均拨款，从足额拨付到按时、足额拨付，职业教育经费保障力度明显加强;第五十六条明确规定各级政府在教育附加费使用中应当将可统筹部分用于职业教育，由可以到应当，法律强制性明显加大。

新法新增三章二十九条内容。其中两章（第四、五章）主要是从职业教育实施机构以及职业教育教育者和受教育者两个方面来细化职业教育实施环节相关法律责任及其规定。还有一章（第七章）专门谈法律责任，突出了对企业、学校、培训机构、政府机构等相关责任主体违法情况的处罚规定，增强了新法的可操作性及法律刚性，有利于司法实践。例如，第六十六条明确在学生实习实训环节有违法行为的处罚规定：“由教育行政部门、人力资源社会保障行政部门或者其他有关部门责令改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款;违法所得不足一万元的，按一万元计算。”这就明确了执法主體及处罚措施，是新法的一个突出亮点和巨大进步。

（二）未来的完善空间

新法出台振奋人心，创新突破之多，改革力度之大，修法时间之长，都是罕见的，引起社会巨大反响。但这并不表示新法就十分完美，就已无继续进步的空间。如果从更高的标准和要求来看，笔者认为新法还有一些具体条文，可以在未来根据实际情况进一步修订完善。

1.职业教育管理体制需要进一步理顺。众所周知，由于各种历史和现实原因，我国职业教育宏观管理体制不畅一直为各界所诟病。应该说，新法对于职业教育管理体制的有关规定已经明显加强。第六条虽未明确为管理体制，但已把政府统筹放在了第一的位置。比较新旧法的差异，可以明显看出新法加强了两个统筹：一是职业教育国家统筹。新法第八条规定“国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作”。二是强化了省级政府统筹。新法第八条规定“省、自治区、直辖市人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导，明确设区的市、县级人民政府职业教育具体工作职责，统筹协调职业教育发展，组织开展督导评估”。但是，关于职业教育在国家层面的宏观管理体制，新、旧法并没有本质区别，只是机构名称更新，新法第八条与旧法第十一条表述几乎一样。“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、人力资源社会保障行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。”这反映了职业教育管理体制问题的现实复杂性，还需要根据事业发展实际进一步理顺，在有效统筹上下功夫，实现职业教育全国一盘棋，充分发挥政策合力和职业教育综合效能，更好地服务国家现代化建设。

2.国家资历框架构建需要进一步明确。建立国家资历框架，并将之“作为一项制度的顶层设计”④，打通教育制度（育人）与劳动制度（用人）、职业教育与普通教育、职业资格证书与学历证书之间的壁垒，是世界职业教育发达国家的普遍经验。“国际上有160多个国家已经或正在构建国家资历框架，占全球的四分之三，欧盟和东盟还建立了地区资历框架。”⑤我国在“十三五”规划和《国家职业教育改革实施方案》中都明确提出要制定或构建国家资历框架。但遗憾的是新法中虽有相关内容表述，却并未明确提出“构建国家资历框架”的规定。国家资历框架建设关乎我国现代职业教育的高质量发展，只有根据建设实际，以法律的形式明确相关规定，才更有利于现代职业教育体系的构建及其效能的充分发挥。

3.职业教育研究需要进一步重视。理论是行动的先导。职业教育研究在职业教育发展中具有理论先行，科学指导职业教育实践，避免职业教育实践盲目性、走弯路的作用。德国职业教育发达与德国强大的职业教育科研实力密切相关。德国《职业教育法》有两章（第四、五部分）专门谈到职业教育研究及职业教育研究机构⑥。以职业教育研究机构为例，在国家层面，有德国“联邦职业教育研究所（BIBB）”，配备500余人专门从事职业教育相关研究，在大学内约有350个职业教育研究机构，大学外约有150个。德国职业教育研究机构为德国职业教育发展提供了强有力的理论指导和实践支撑。我国职教科研经过数十年发展，虽然已有一支研究队伍，也积累了一批研究成果，但整体上看还比较薄弱。从职业院校实践来看，一方面缺乏职业教育科研意识。一些职业院校甚至连基本的职业教育科研意识都没有，既没有专门机构也没有专业人员。另一方面是对职业教育科研重视不够。这突出体现为职业教育科研在学校管理中普遍被边缘化，机构虚设，功能、人员弱化。新法中除了在第六章第六十一条中提到“国家鼓励和支持开展职业教育的科学技术研究、教材和教学资源开发，推进职业教育资源跨区域、跨行业、跨部门共建共享”外，并没有特别指出如何加强职业教育科研。当前职业教育不被社会认可、误解较多甚至被污名化，也与职业教育科研实力不强、话语权较弱有一定关系。因此，亟须进一步加强职业教育科研工作，让社会大众更加了解并认可职业教育的意义和作用。

4.行业企业主体作用需要进一步彰显。经过多年理论和实践探索，人们逐渐认识到，职业教育如果脱离社会实际、脱离产业、脱离职场封闭办学，就不是真正的职业教育。坚持产教融合、校企合作，充分发挥行业企业在职业教育中的重要作用，已成为我国职业教育界的普遍共识。新法在充分发挥行业企业作用方面作了很多表述，提及“企业”的有47处，提及“行业”的有27处，提及“行业组织”的有15处。例如，第六条中提到“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”;第九条提到“国家发挥企业的重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育”“有关行业主管部门、工会和中华职业教育社等群团组织、行业组织、企业、事业单位等应当依法履行实施职业教育的义务，参与、支持或者开展职业教育”，明确规定“行业指导、校企合作”“国家发挥企业的重要办学主体作用”，行业组织具有依法履行实施职业教育的法定义务和参与、支持、开展职业教育的权利等。但是整体上看，在如何体现企业重要办学主体作用，如何充分发挥行业组织指导职业教育功能，如何体现教育管办评改革思想保障行业企业依法行使职业教育权利义务等方面，还缺乏更加细化的、更具有可行性的规定。未来，应根据职业教育高质量发展的实际需要，继续修订完善相应法条，并且制定相关配套法律法规。

三、执法期待：关于新法宣传贯彻落实的思考

有专家指出，新法“微观的执行过程十分关键”⑦。一部法律的生命力在于执行。正如前文所言，旧法在司法实践中不适用的情况比较突出，多次执法检查结果表明，执法不力的现象还比较常见。由此，笔者认为，在未来的执法过程中，还应从以下几个方面重点着力。

（一）全员学法：营造法治环境

执法的前提是知法、守法，因此新法宣传贯彻非常重要。要让全社会特别是职业教育利益相关方，如行业、企业、相关政府机关、行业主管部门、学生、家长等，积极了解、学习消化新法内容和精神，明确自身的法律责任、法定权利和义务，而不是仅仅局限在职业教育战线，甚至是职业院校内部。另外，经过多年发展，人们逐渐认识到，职业教育不同于普通教育的一个重要方面，就是职业教育涉及的利益主体较多，人才培养目标和模式不同于普通教育。要办好职业教育，必须联合社会各界，特别是产业界的力量，来共同发力、协同合作，这样才能培养出社会需要的合格技术技能人才。因此，新法的贯彻执行有赖于全社会都知法、守法，弘扬法治精神，坚持诚信为本，遵守契约精神，这样才会有一个良好的法治环境。为此，建议有关部门尽快出台权威司法解释，引导社会公众和司法机关正确、准确理解新法内涵，以便于新法学习宣传贯彻和司法实践。

（二）严格执法：执法守法并重

依法治教、严格执法，是依法治国的内在要求。党的十九届四中全会提出，要坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这说明国家已经深刻意识到治理能力和治理体系现代化是体现国家制度优势、体现国家文明程度、实现国家现代化的重要方面和显著标志。在依法治国的大背景下，新法施行以后，人们更期待依法治教、严格执法。从2015年全国人大常委会对旧法执法大检查结果以及相关学者的研究结论来看，旧法在执法方面存在一些问题。由于旧法长期未修订，导致法条内容滞后，一些在社会实践中不合法的情况也得不到及时制止。可见，新法的修订出台固然是一件值得庆贺的事，但社会公众及职教界更期盼与关注下一步的严格执法。

（三）加强督法：严格执法监督检查

按照各级人民代表大会常务委员会监督法第四章有关规定，我国已经建立了一套法律法规实施情况检查制度。执法检查是贯彻落实新法、检验新法实践效果、实施法律监督的重要方面和有效形式。除此之外，还应当对新法涉及的重点领域，如职业教育经费保障條款、企业办学主体作用、产教融合校企合作落实情况、技能人才地位与待遇提高等重大问题，进行定期或不定期的专项督查或巡视。要将监督检查结果及时向社会通报，接受社会监督，并与相关地方政府工作绩效考核挂钩，限期整改，以督促新法落地实施到位，形成法律威慑力和有效约束力，从而提高职业教育的社会地位，维护新法权威。

（四）完善修法：建立定期修法机制

社会在不断进步，国家在不断发展，一部法律不可能永远不变，必须及时修订更新完善，这样才能与时俱进，确保法律的适用性、指导性。相对于新法的出台，笔者始终认为，及时修订完善法律是确保职业教育沿着健康正确轨道前进的重要保证。因此，建立定期修法机制，提高修法效率可能是更重要的。修法周期的长短应该根据实际需要，有相关调研支撑，经过科学论证，确有必要，即可修订。

综上，新法的颁布实施顺应了国家治理体系和治理能力现代化的时代要求，也适应了职业教育进入高质量发展新时代的新需要，标志着我国职业教育发展进入现代治理的新阶段。相信在新法的指引下，我国现代职业教育事业一定会越来越好，也必将在全面建设社会主义现代化国家新征程中发挥更大的作用。

[注释]

①中国人大网.现行有效法律目录（292件）[E/OL].（2022-

04-21）[2022-06-21].http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202204/d221d65dc57f4c649886c15257cf8634.shtml.

②彭振宇.黄炎培：我国杰出的职业教育思想家和实践家——纪念黄炎培先生诞辰144周年暨中华职业教育社成立105周年[N].人民政协报，2022-05-11（10）.

③陶夏，李胜.《职业教育法》司法适用的实践特征、现实困顿与发展纾解：以“中国裁判文书网”中的183份裁判文书为例[J].中国职业技术教育，2022（9）：54-55.

④郑炜君，王顶明，王立生.国家资历框架内涵研究——基于多个国家和地区资历框架文本的分析[J].中国远程教育，2020（9）：7.

⑤胡卫.关于建立国家资格框架制度，推动职业教育和培训体系进一步完善的提案[E/OL].（2020-05-26）[2022-06-21].http：//news.china.com.cn/2020-05/26/content_76092059.htm.

⑥刘立新，张凯.德国《职业教育法（BBiG）》——2019年修订版[J].中国职业技术教育，2020（4）：36-37.

⑦李进.新职教法实施：微观执行过程十分关键[N].人民政协报，2022-05-11（10）.